Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 17/2219
uitspraak van de meervoudige kamer van 31 augustus 2018 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigde: mr. H.C.M. Borman-Nijman).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Prorail BV., te Utrecht,
gemachtigde: mr. A.C. Clerx.
Procesverloop
Bij besluit van 22 december 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 13 april 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ten aanzien van twee documenten gegrond en voor het overige ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door [A] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door [B] . ProRail is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Bij tussenuitspraak van 18 mei 2018 (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank geconstateerd dat enkele pagina’s van de Wob-stukken ontbreken. Verder heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, het geconstateerde motiveringsgebrek in het bestreden besluit te herstellen.
Verweerder heeft bij brief van 28 mei 2018 de ontbrekende pagina’s overgelegd en bij brief van 12 juni 2018 een aanvullende motivering ingediend.
Eiser heeft hierop bij brief van 9 juli 2018 en ontvangen op 31 juli 2018 een schriftelijke zienswijze (de zienswijze) gegeven.
ProRail heeft bij brief van 13 juli 2017 medegedeeld geen zienswijze in te indienen.
De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 12 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1013) en 15 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX4694).
2. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank verweerder opgedragen om van document 4, pagina 2 en 3 en van document 9, pagina 1 (bedoeld was pagina 2, gelet op rechtsoverweging 17 van de tussenuitspraak) alsnog een gelakte en ongelakte versie over te leggen. Voorts heeft de rechtbank verweerder verzocht om document 231, een verslag van 11 oktober 2016 van een bijeenkomst van de stuurgroep herpositionering ProRail, alsnog openbaar te maken dan wel de weigering tot openbaarmaking van dit document nader te motiveren, gelet op de uitspraak van 20 december 2017 van de ABRvS (ECLI:NL:RVS2017:3497).
3. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak vastgesteld dat ProRail een eigen belang heeft bij de uitkomst van het interne beraad van verweerder over haar transitie van een privaatrechtelijke naar een publiekrechtelijke organisatie. De rechtbank heeft overwogen dat de informatie in dit document op grond van artikel 11 van Pro de Wob slechts kan worden geweigerd als uitgesloten is dat de belangen van ProRail niet (mede) worden ingegeven door haar eigen belang bij de uitkomst van het beraad over haar positionering in het publieke domein.
4. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kennis genomen van de pagina’s 2 en 3 van document 4 en van de pagina’s 1 en 2 van document 9. De rechtbank zal voor deze pagina’s alsnog beoordelen of de weigering tot openbaarmaking op grond van artikel 11 van Pro de Wob gerechtvaardigd is.
5. Document 4 is een gespreksnota van 27 januari 2016 ten behoeve van een op 2 februari 2016 te houden gesprek over directer sturen van ProRail. Het document, dat bestaat uit 3 pagina’s, bevat een beleidsvoorstel van een afdelingshoofd en een beleidsmedewerker gericht aan verweerder ten behoeve van een gesprek met de bestuursvoorzitter van ProRail en de President-commissaris van de Raad van commissarissen. Voor de weigering tot openbaarmaking van pagina 1 verwijst de rechtbank naar haar oordeel in de tussenuitspraak in overweging 16. Verweerder heeft de informatie op pagina’s 2 en 3 volledig gelakt. De rechtbank is van oordeel dat de gelakte informatie op pagina 2 en 3 van het document persoonlijke beleidsopvattingen van de betrokken ambtenaren bevatten dan wel dat daarin informatie van feitelijke aard is opgenomen die zodanig is verweven met deze persoonlijke opvattingen dat deze niet zijn te scheiden. Verweerder heeft daarom de gelakte informatie op pagina 2 en 3 van document 4 in zijn geheel mogen weigeren.
6. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak in overweging 17 overwogen dat document 9, evenals document 7, een concept lijkt te zijn van een later openbaar gemaakt document. De rechtbank stelt thans vast dat dit inderdaad het geval is. De informatie in deze documenten is later toegespitst op de situatie van ProRail en openbaar gemaakt op 27 oktober 2016 in de bijlage bij de aanbieding van het ‘Werkdocument herpositionering ProRail’. Voor zover het document 9 overeenstemt met de later openbaargemaakte definitieve versie is de Wob niet van toepasing. Voor zover het document van de definitieve versie afwijkt, geldt het volgende. Verweerder heeft de informatie op pagina 1 van document 9 deels en die op pagina 2 volledig gelakt. Het document 9 bevat adviezen en voorstellen (scenario’s) die de betrokken ambtenaren aan verweerder hebben gedaan ten behoeve van door verweerder te nemen besluiten over de positionering van ProRail in het publieke domein. De rechtbank is van oordeel dat de in het document opgenomen scenario’s over mogelijke organisatievormen voor ProRail en de overwegingen die daaraan ten grondslag liggen, zijn aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen in de zin van artikel 1, onder f, van de Wob. Verweerder heeft de openbaarmaking van de informatie in het document daarom mogen weigeren. Gelet op de indeling en de vorm van de documenten, waarbij de organisatievormen van publiek tot privaat in kolommen en schema’s zijn weergegeven, bevatten de documenten feiten die zodanig zijn verweven met deze persoonlijke beleidsopvattingen dat verweerder ook deze gegevens met een beroep op artikel 11 van Pro de Wob geheel of gedeeltelijk heeft mogen weigeren.
7. De rechtbank zal vervolgens beoordelen of met de aanvullende motivering de weigering tot openbaarmaking van document 231 voldoende draagkrachtig is gemotiveerd.
8. Verweerder heeft als aanvullende motivering naar voren gebracht dat de weigering tot openbaarmaking van het document ook op grond van de uitspraak van 20 december 2017 kan standhouden. Het overleg van de stuurgroep en het door verweerder opgestelde verslag daarvan dienen voor intern beraad en moeten daarom vertrouwelijk blijven. Het overleg diende om verweerder in staat te stellen een besluit te nemen over de mogelijke omvorming van ProRail tot een publiekrechtelijk rechtspersoon. Over de uiteindelijke besluitvorming heeft verweerder in de Tweede Kamer verantwoording afgelegd waarbij de analyse van de omvorming en de onderliggende onderzoeken en (verwerking van) adviezen openbaar zijn gemaakt. De inbreng van ProRail vond plaats vanuit haar ervaring en deskundigheid als Spoorwegbeheerder op het Nederlandse spoorwegwegennet en zag op de uitvoeringsaspecten van de verschillende scenario’s van publiekrechtelijke organisaties. De informatie van ProRail was hiervoor onmisbaar. Verweerder verwijst in dit verband naar het colofon en de inleiding van het werkdocument publiekrechtelijke positionering ProRail dat de staatssecretaris op 24 oktober 2016 en 9 december 2016 naar de Tweede Kamer heeft gezonden. Uit de verwerking van de adviezen blijkt ook dat apart met de Ondernemingsraad (OR) van ProRail is gesproken over de personele gevolgen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de externe derde (Hornbach) in de uitspraak van 20 december 2017 in de zaak van Wob-verzoeker Praxis een eigen commercieel belang had en daarmee een geheel andere positie dan ProRail heeft in deze procedure. Bovendien gaat het hier anders dan in de zaak Praxis om besluitvorming die moet worden gezien als beleid en de uitvoering van wettelijke taken op grond van spoorwegwetgeving, en de uitvoering van internationale voorschriften op het gebied van spoor en vervoer. Anders dan Praxis is ProRail niet een aanvrager van enig (begunstigend) besluit van verweerder en evenmin heeft ProRail een tegengesteld belang. Ook is ProRail niet betrokken bij het intern beraad van verweerder over de besluitvorming omdat zij belang heeft bij de uitkomst van die besluitvorming, maar om vanuit haar ervaring en deskundigheid te adviseren. Volgens verweerder heeft ProRail daarom geen eigen belang als bedoeld in de uitspraak van 20 december 2017. Verweerder wijst er op dat ProRail een staatsdeelneming is waarvan de aandelen voor 100% in handen zijn van de Staat en dat ProRail voor 80% door de Staat wordt gefinancierd. Alleen al daarom kan het belang van ProRail niet op één lijn worden gesteld met dat van een commerciële onderneming als Hornbach. Het feit dat ProRail advies inwint bij advocatenkantoor [naam advocatenkantoor] ter ondersteuning van haar eigen deskundigheid, maakt dit voor verweerder niet anders. Voor de toepassing van artikel 11, tweede lid van de Wob is naar het oordeel van verweerder geen plaats, omdat openbaarmaking niet in het belang is van een goede democratische bestuursvoering, nu door verweerder uitvoerig en gedocumenteerd verantwoording is afgelegd in de Tweede Kamer over de analyse inzake de herpositionering van ProRail. Voor zover de weigeringsgrond van artikel 11 van Pro de Wob voor het document geen stand kan houden, acht verweerder de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, en onder g, van de Wob van toepassing. Verweerder is in het bestreden besluit aan deze weigeringsgrond niet toegekomen.
9. Eiser stelt zich in de zienswijze op het standpunt dat ProRail bij de bijeenkomst op 11 oktober 2016 van de stuurgroep herpositionering een eigen zelfstandig belang vertegenwoordigt zodat het intern karakter van het beraad is komen te vervallen. Het omvormen van ProRail tot een publiekrechtelijk rechtspersoon is tegen de wens van de OR en het personeel van ProRail. Dit blijkt uit een brandbrief van 12 april 2016 van de OR aan de toenmalige staatssecretaris, waarin de OR haar zorg en verbazing heeft uitgesproken over de berichtgeving in de media over het voornemen tot herpositionering van ProRail. Hoewel de OR geen adviesrecht heeft en het besluit haar onwelgevallig is, neemt ProRail deel aan het overleg om haar belang bij continuïteit van het spoorwegbeheer te waarborgen. Dit belang is volgens eiser niet gelijk aan dat van verweerder. Dat ProRail een ander belang heeft, wordt ook onderstreept door het rapport van [naam advocatenkantoor] . Dat ProRail een staatsdeelneming is, betekent volgens eiser niet dat zij geen eigen belang vertegenwoordigt in het overleg. Eiser verwijst naar de uitspraak van 14 mei 2014 van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2014:1723). Dat ProRail bij de omvormingsprocedure haar eigen belang probeert te beschermen en het feit dat ProRail thans bij haar werkzaamheden niet is gehouden opdrachten van verweerder uit te voeren en dat in de nieuwe situatie wel is, brengt mee dat hier geen sprake kan zijn van een gedeeld belang en daarmee van intern beraad. Eiser voert verder aan dat verweerder, nu hij de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, onder, g van de Wob in het bestreden besluit heeft laten vallen, zich niet opnieuw op die grond kan beroepen. Volgens eiser kan die weigeringsgrond ook geen stand houden. De parlementaire behandeling mag openbaarmaking op grond van de Wob vanwege de onevenredige benadeling van een van partijen niet in de weg staan. Openbaarmaking op grond van de Wob staat los van politieke besluitvorming, aldus eiser.
10. Document 231 is een verslag van 11 oktober 2016 van een bijeenkomst van de stuurgroep herpositionering ProRail, waaraan behalve verweerder ook ProRail heeft deelgenomen. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak vastgesteld dat ProRail een eigen belang heeft bij de uitkomst van het interne beraad van verweerder over de transitie van een privaatrechtelijke naar een publiekrechtelijk organisatie. De rechtbank acht de argumentatie van verweerder dat het overleg van de werkgroep een vertrouwelijk karakter had en voor verweerder tot doel had om een zorgvuldig besluit te kunnen nemen over de mogelijke omvorming van ProRail tot een publiekrechtelijk rechtspersoon niet onaannemelijk. Ook kan zij verweerder volgen in de argumentatie dat deze zaak en de positie van ProRail niet geheel hetzelfde zijn als de zaak en positie van Hornbach waarover door de ABRvS is beslist op 20 december 2017. De door verweerder gebezigde argumenten laten echter onverlet dat juist gelet op het onderwerp van het overleg (de herpositionering van ProRail), zeker bezien in het licht van de bezwaren die er leefden bij ProRail tegen de voorgenomen herpositionering, ProRail gelet op haar positie in dat overleg ook een eigen belang vertegenwoordigt. Dat ProRail een staatsdeelneming is, betekent niet dat zij daarom geen eigen belang kan hebben, te meer nu ProRail niet volledig behoort tot de kring van de overheid. Reeds hierom is geen sprake van intern beraad en kan de door verweerder gegeven aanvullende motivering de weigering tot openbaarmaking van het document op grond van artikel 11 van Pro de Wob niet dragen.
11. Verweerder heeft zich voor de weigering tot openbaarmaking van document 231 subsidiair beroepen op artikel 10, tweede lid, onder g van de Wob. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in zijn aanvullende motivering na de tussenuitspraak deze subsidiaire weigeringsgrond opnieuw aan de geheimhouding van het document ten grondslag heeft mogen leggen. Dat verweerder deze weigeringsgrond in het bestreden besluit had laten vervallen, vormt hiervoor geen beletsel. Eiser is in de gelegenheid gesteld om zijn zienswijze te geven op de aanvullende motivering van verweerder en de daarin opgevoerde weigeringsgrond, wat eiser ook heeft gedaan.
12. De rechtbank stelt vast dat verweerder aan de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob ten grondslag heeft gelegd dat openbaarmaking van het document zowel verweerder als ProRail onevenredig kan schaden doordat voortijdig informatie naar buiten komt die een publieke discussie mogelijk zou maken over ProRail, terwijl nadere parlementaire behandeling nog dient te plaatsvinden. Openbaarmaking zou afbreuk doen aan de vertrouwelijkheid waarin de betreffende standpunten en informatie zijn gewisseld, juist met het oog op een zorgvuldige besluitvorming. Verweerder en betrokken derden zoals ProRail moeten over en weer open kunnen zijn over hun inzichten en moeten daarbij verschillende opties voor hun handelen onderzoeken zonder dat zij continu rekening moeten houden met de mogelijkheid dat anderen daar later kennis van nemen. Openbaarmaking kan de Staat in die zin onevenredig benadelen in toekomstige positioneringsvraagstukken, aldus de motivering van verweerder.
13. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met deze motivering in feite slechts heeft gesteld dat de openbaarmaking van document 231 nadeel voor bij het overleg betrokken personen of derden kan opleveren. Verweerder heeft niet inzichtelijk gemaakt hoe hij dit (mogelijke) nadeel heeft afgewogen tegen het belang van openbaarheid en heeft evenmin gemotiveerd waarom sprake is van onevenredig nadeel. Van een deugdelijke belangenafweging is daarom geen sprake.
14. Gelet hierop wat hiervoor is overwogen voldoet het bestreden besluit voor wat betreft document 231 niet aan het bepaalde in artikel 7:12 van Pro de Awb. Het beroep is dan ook gegrond en het betreden besluit dient te worden vernietigd. De rechtbank ziet geen aanleiding opnieuw een bestuurlijke lus toe te passen of verweerder op te dragen een nieuw besluit te nemen. Zij zal zelf in de zaak voorzien en het primaire besluit herroepen voor zover verweerder daarbij heeft geweigerd document 231 openbaar te maken. De rechtbank willigt het verzoek om openbaarmaking in zoverre in.
14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
16. Voor het toekennen van een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de openbaarmaking is geweigerd
van document 231;
- herroept het primaire besluit in zoverre;
van document 231;
- herroept het primaire besluit in zoverre;
- willigt het verzoek om openbaarmaking in zoverre in;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van
het bestreden besluit;
het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken uitvoering te geven aan deze uitspraak;
- draagt verweerder op om het griffierecht van € 338,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. Bouter-Rijksen, voorzitter, en mr. R.J. Praamstra en mr. H.H.L. Krans, leden, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 augustus 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.