Uitspraak
201009068/1/A2.
Datum uitspraak: 15 augustus 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de inspectie van het onderwijs,
2. de vereniging De Koers, gevestigd te Beverwijk,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 6 augustus 2010 in zaak nr. 09-6437 in het geding tussen:
De Koers, [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C]
en
de inspectie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 juli 2009 heeft de inspectie het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk een bindend advies gegeven inhoudende dat De Koers niet kan worden aangemerkt als een school in de zin van de Leerplichtwet 1969.
Bij besluit van 17 november 2009 heeft de inspectie het door De Koers daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 augustus 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door De Koers daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 november 2009 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de inspectie bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 september 2010, en De Koers bij brief, bij de Raad van State per fax ingekomen op 16 september 2010, hoger beroep ingesteld. De inspectie heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 13 oktober 2010.
De inspectie en De Koers hebben elk een verweerschrift ingediend.
De inspectie heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 april 2011, waar de inspectie, vertegenwoordigd door mr. J. Bootsma, advocaat te Den Haag, bijgestaan door drs. M.H. Uunk, inspecteur bij de inspectie, en De Koers, vertegenwoordigd door mr. T. Barkhuysen, advocaat te Amsterdam, vergezeld van [voorzitter] van De Koers, [wederpartij B], penningmeester van De Koers, en A.J.C. Snijders, zijn verschenen.
Bij tussenuitspraak van 20 juli 2011 in zaak nr.
201009068/1/T1/H2(AB 2012, 23; hierna: de tussenuitspraak) heeft de Afdeling de inspectie opgedragen binnen zestien weken na verzending van deze tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek te herstellen en een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
201009068/1/T1/H2(AB 2012, 23; hierna: de tussenuitspraak) heeft de Afdeling de inspectie opgedragen binnen zestien weken na verzending van deze tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek te herstellen en een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 8 november 2011 heeft de inspectie ter uitvoering van deze tussenuitspraak opnieuw beslist op het bezwaar van De Koers en dat bezwaar ongegrond verklaard.
Bij brief van 2 december 2011 heeft De Koers een zienswijze naar voren gebracht.
Bij brief van 16 januari 2012 heeft de inspectie gereageerd op deze zienswijze.
De Koers en de inspectie hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak nr.
201111341/1/A2, ter zitting behandeld op 14 mei 2012, waar de inspectie, vertegenwoordigd door mr. J. Bootsma, advocaat te Den Haag, bijgestaan door drs. M.H. Uunk en C.H. van Baak, beiden werkzaam bij de inspectie, en De Koers, vertegenwoordigd door mr. T. Barkhuysen en mr. M. Claessens, beiden advocaat te Amsterdam, vergezeld van [voorzitter] van De Koers, en [wederpartij B], penningmeester van De Koers, zijn verschenen.
201111341/1/A2, ter zitting behandeld op 14 mei 2012, waar de inspectie, vertegenwoordigd door mr. J. Bootsma, advocaat te Den Haag, bijgestaan door drs. M.H. Uunk en C.H. van Baak, beiden werkzaam bij de inspectie, en De Koers, vertegenwoordigd door mr. T. Barkhuysen en mr. M. Claessens, beiden advocaat te Amsterdam, vergezeld van [voorzitter] van De Koers, en [wederpartij B], penningmeester van De Koers, zijn verschenen.
Na de zitting zijn de zaken van elkaar gesplitst.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, onderdeel b, van de Leerplichtwet 1969 verstaat deze wet onder "school":
1. een openbare of een uit de openbare kas bekostigde bijzondere basisschool, speciale school voor basisonderwijs, school voor speciaal onderwijs, voortgezet speciaal onderwijs, speciaal en voortgezet speciaal onderwijs of dagschool voor voortgezet onderwijs, dan wel een openbare of een uit de openbare kas bekostigde bijzondere instelling voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs;
2. een ingevolge artikel 56 van Pro de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de Wvo) aangewezen bijzondere dagschool voor voortgezet onderwijs;
3. een andere dagschool die wat de inrichting van het onderwijs betreft, overeenkomt met de criteria, bedoeld in artikel 1a1, en wat de bevoegdheden van de leraren betreft, overeenkomt met een of meer van de onder 1 bedoelde scholen;
4. een andere krachtens artikel 1a, onder a, voor de toepassing van deze wet als school aangewezen onderwijsinstelling.
Ingevolge artikel 1a1, eerste lid, moet een school als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 3, onverminderd titel I van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de Wpo) en titel I van de Wvo,
a. wat de inrichting van het basisonderwijs betreft, voldoen aan de criteria, bedoeld in de artikelen 8, eerste, tweede, derde, vierde, zevende lid onderdeel a, achtste en negende lid, 9 en 10, eerste volzin, van de Wpo, en tevens heeft de school een schoolplan dat ten minste een beschrijving bevat van het beleid inzake het onderwijs, bedoeld in artikel 8, derde lid, van genoemde wet;
b. wat de inrichting van het voortgezet onderwijs betreft, voldoen aan de criteria, bedoeld in de artikelen 6a en 23 a van de Wvo, en tevens heeft de school een schoolplan dat ten minste een beschrijving bevat van het beleid inzake het onderwijs, bedoeld in artikel 17 van Pro genoemde wet en besteedt het onderwijs binnen de eerste twee leerjaren van het voortgezet onderwijs aantoonbaar aandacht aan de kerndoelen, bedoeld in artikel 11b van genoemde wet, en aansluitend aan de kerndoelen als onderwijsprogramma voor de eerst twee leerjaren, stelt het onderwijs de leerlingen aantoonbaar in staat om hun onderwijsloopbaan voort te zetten in het vervolgonderwijs op een niveau dat van de leerling verwacht mag worden.
Ingevolge het tweede lid volgen burgemeester en wethouders bij hun oordeel of een onderwijsvoorziening een school is als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 3, een door de inspectie van het onderwijs ter zake gegeven advies.
De hoger beroepen van de inspectie en De Koers
2.2. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat de inspectie in het kader van het vereiste in artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 3, van de Leerplichtwet 1969 dat dient te zijn voldaan aan de criteria voor de inrichting van het onderwijs, terecht heeft getoetst of op De Koers onderwijs wordt gegeven en heeft daarmee, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, geen nieuw toetsingscriterium geïntroduceerd. Voorts heeft de Afdeling overwogen dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de inspectie ten onrechte geen feitenonderzoek heeft verricht aan de hand van de "Handelwijze bij het uitbrengen advies primair onderwijs" en de "Handelwijze bij het uitbrengen advies voortgezet onderwijs" (hierna: de Handelwijzen). De Koers heeft in dat verband terecht betoogd dat de rechtbank het niet verlenen van medewerking aan een onderzoek van de inspectie op basis van de Handelwijzen niet ten grondslag heeft kunnen leggen aan het in stand laten van de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 17 november 2009. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat dit besluit, in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), niet zorgvuldig is voorbereid en heeft de inspectie opgedragen het gebrek in dit door de rechtbank vernietigde besluit te herstellen. De inspectie dient daartoe alsnog aan de hand van de Handelwijzen te onderzoeken of De Koers voldoet aan de vereisten om te worden aangemerkt als een school in de zin van de Leerplichtwet 1969.
De Afdeling kan behoudens zeer uitzonderlijke gevallen niet terugkomen op een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Van een zeer uitzonderlijk geval is hier geen sprake, zodat van het daarin gegeven oordeel wordt uitgegaan. Uit de tussenuitspraak volgt dat het hoger beroep van De Koers gegrond is en dat de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij de rechtsgevolgen in stand zijn gelaten, voor vernietiging in aanmerking komt. Voorts volgt uit de tussenuitspraak dat het hoger beroep van de inspectie ongegrond is en dat de aangevallen uitspraak voor het overige kan worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
Het beroep van De Koers tegen het besluit van 8 november 2011
2.3. De inspectie heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak onderzoek verricht aan de hand van de Handelwijzen en de daarin opgenomen onderzoeksvragen. De resultaten daarvan zijn neergelegd in de rapporten "Uitkomst onderzoek De Koers primair onderwijs te Beverwijk" en "Uitkomst onderzoek De Koers voortgezet onderwijs te Beverwijk". Daarin is geconcludeerd dat zowel het primair als voortgezet onderwijs niet voldoet aan de criteria voor de inrichting van het onderwijs. Voorts is geconcludeerd dat het voortgezet onderwijs evenmin voldoet aan de criteria die betrekking hebben op de kerndoelen en dat de bevoegdheden van de leraren voor het voortgezet onderwijs niet overeenkomen met die van leraren van een uit een openbare kas bekostigde school voor voortgezet onderwijs. Op basis van deze rapporten heeft de inspectie bij besluit van 8 november 2011 een nieuw bindend advies gegeven, inhoudende dat De Koers zowel voor het primair onderwijs als het voortgezet onderwijs niet kan worden aangemerkt als een school in de zin van de Leerplichtwet 1969, en het bezwaar van De Koers ongegrond verklaard.
Het besluit van 8 november 2011 wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in verbinding met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding.
2.4. Aan De Koers ligt het concept van de Sudbury Valley School in Framingham, Massachussetts, Verenigde Staten van Amerika, ten grondslag. In de statuten van De Koers is vermeld dat de school is gebaseerd op vrijheid, verantwoordelijkheid en democratie om zo goed mogelijk aan te sluiten bij de uitgangspunten dat de mens een lerend, ondernemend en zelfsturend wezen is met unieke voorkeuren en talenten. De Koers kiest ervoor studenten zoveel mogelijk ruimte te geven om te ontdekken wat ze willen ondernemen en om de middelen en informatie die zij daartoe nodig hebben zelf te selecteren en te verwerken. Deze vrijheid is het onaantastbare recht van de studenten en vormt het fundament van de school. Volgens haar statuten kiest De Koers er uitdrukkelijk voor studenten hun individuele curriculum zelfstandig samen te laten stellen, om zodoende die vaardigheden te kunnen ontwikkelen die hen in staat stellen op effectieve wijze hun leven vorm te geven. Het doel van De Koers kan alleen maar in vrijheid bereikt worden. Ook de evaluatie van het geleerde wordt volledig aan de studenten overgelaten, die zijn immers zelf het beste in staat het eindresultaat van hun handelen te vergelijken met de door hun verwachte uitkomst. Ze zijn vrij om, net als volwassenen dat zo vaak doen, eerder gestelde doelstellingen bij te stellen, of er van af te stappen in het voordeel van een volledig nieuwe keten van handelingen. De enige ongevraagde formele evaluatie van studenten vindt plaats als de veiligheid in het geding is, aldus de statuten.
2.5. Anders dan De Koers ter zitting heeft betoogd, is er geen grond voor het oordeel dat de inspectie geen zorgvuldig feitenonderzoek heeft verricht. De inspectie heeft ter uitvoering van de tussenuitspraak De Koers op 30 september 2011 bezocht en gesprekken gevoerd met de directie, leerlingen, leraren, begeleiders en het bevoegd gezag. De inspectie heeft onderzocht welke leerbronnen de school inzet, heeft leerlingenwerk en leerlingendossiers bekeken en de door De Koers beschikbaar gestelde documenten geanalyseerd. Gezien deze onderzoeksactiviteiten is er geen reden voor het oordeel dat dit onderzoek onzorgvuldig is.
2.6. De Koers betoogt dat de inspectie bij de voorbereiding van het besluit van 8 november 2011 de normen van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) ten onrechte niet heeft toegepast. De Koers voert aan dat wanneer De Koers definitief niet wordt aangewezen als school in de zin van de Leerplichtwet 1969, de ouders van leerplichtige leerlingen die De Koers bezoeken strafrechtelijk kunnen worden vervolgd. Zij voert aan dat voor de strafrechter de uitkomst van de bestuursrechtelijke procedure maatgevend zal zijn en dat om die reden in het bestuursrechtelijk traject de waarborgen van artikel 6 van Pro het EVRM in acht dienen te worden genomen.
2.6.1. In het arrest van 27 september 2011, Hrdalo tegen Kroatië, nr. 23272/07 (www.echr.coe.int), heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) overwogen dat de reikwijdte van artikel 6, tweede lid, van het EVRM zich kan uitbreiden tot een bestuursrechtelijke procedure, indien er een zodanige band bestaat tussen die procedure en een parallel daarmee plaats hebbende strafrechtelijke procedure dat de bestuursrechtelijke procedure in feite leidt tot een vaststelling omtrent de schuld van betrokkene.
Evenals in Hrdalo naar het oordeel van het EHRM het geval was, vindt in de thans voorliggende zaak echter met het besluit van 8 november 2011 geen vaststelling van schuld plaats en wordt van die schuld ook niet uitgegaan. De inspectie heeft ten behoeve van de beoordeling of De Koers een school is in de zin van de Leerplichtwet 1969 onderzoek verricht. Dit onderzoek heeft geleid tot het besluit van 8 november 2011 dat inhoudt dat De Koers geen school is in de zin van de Leerplichtwet 1969. Dit onderzoek vond derhalve niet plaats in het kader van de bepaling van de gegrondheid van een strafvervolging. De Koers is immers niet aan te merken als een "charged person" in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM, en het besluit is niet aan te merken als een straf. Daarnaast staat een strafvervolging van de ouders in een te ver verwijderd verband ten opzichte van het kwaliteitsonderzoek en de beoordeling door de inspectie van De Koers om dat onderzoek en die beoordeling aan te merken als een "criminal charge" jegens de ouders, waarop jegens De Koers de waarborgen van artikel 6 van Pro het EVRM van toepassing zouden moeten zijn. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat artikel 6 van Pro het EVRM niet op de voorbereiding van het besluit van 8 november 2011 van toepassing is.
Het betoog faalt.
2.7. De Koers betoogt - samengevat - dat de criteria van artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969, de daarop gebaseerde onderzoeksvragen van de Handelwijzen en het besluit van 8 november 2011 waarin aan die criteria is getoetst aan de hand van die onderzoeksvragen, in strijd zijn met het in artikel 23, tweede lid, van de Grondwet en artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM opgenomen recht op vrijheid van onderwijs. Zij voert aan dat de in artikel 1a1, eerste lid, opgenomen inrichtingscriteria onduidelijk, onvoorzienbaar en disproportioneel zijn en dat de wijze waarop daaraan door de inspectie toepassing is gegeven, bezien in het licht van genoemde bepalingen onduidelijk, onvoorzienbaar en disproportioneel is. De criteria zijn volgens De Koers gebaseerd op de door bekostigde scholen gehanteerde en erkende levensbeschouwelijke en pedagogische richtingen. Daarbij is geen rekening gehouden met dan wel geen ruimte gelaten voor andere pedagogische richtingen, zodat de criteria de kern van de onderwijsvrijheid raken en disproportioneel zijn. Zij verwijst in dit verband naar de opmerking die de Raad van State in zijn advies over de Wijziging van de Leerplichtwet 1969 met betrekking tot de criteria voor scholen als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 3, van die wet (Kamerstukken II 2005/06, 30 652, nr. 3, blz. 6) heeft gemaakt, namelijk dat het zonder meer voor het particulier onderwijs voorschrijven van dezelfde eisen als aan het bekostigde onderwijs met betrekking tot de uitgangspunten, doelstellingen en inhoud van het onderwijs een te forse inperking van de vrijheid van onderwijs vormt.
De Koers betoogt voorts dat de criteria ruimte laten voor subjectiviteit en willekeur aan de zijde van de inspectie nu de meeste onderzoeksvragen geen duidelijk criterium bevatten en geen meetbare minimumnormen behelzen.
2.7.1. Ingevolge artikel 120 van Pro de Grondwet treedt de rechter niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen. Hieruit volgt dat de Afdeling bestuursrechtspraak niet bevoegd is om een oordeel te geven over de verenigbaarheid van de criteria in artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 met artikel 23, tweede lid, van de Grondwet. Dat de Raad van State in het kader van de advisering over het wetsvoorstel dat geleid heeft tot de opneming van deze criteria in de Leerplichtwet 1969 op dit punt is ingegaan, kan daar niet aan afdoen.
2.7.2. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de inspectie in het kader van de toepassing van de criteria voor de inrichting van het onderwijs als bedoeld in artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 terecht heeft getoetst of op De Koers onderwijs wordt gegeven, in die zin dat kennis en vaardigheden aan de leerplichtigen worden overgedragen. De inspectie gaat daarbij terecht uit van een zekere mate van sturing en structurering van het leerproces, aangezien uit de Wpo en de Wvo volgt dat leerplichtigen langs de kerndoelen moeten worden geleid en hun vorderingen inzichtelijk moeten zijn. Voorts is in de tussenuitspraak overwogen dat deze door de inspectie gegeven invulling van het criterium onderwijs, die is ingegeven door de wettelijke kwaliteitseisen aan het onderwijs, waaronder de kerndoelen als aan het eind van het basisonderwijs te bereiken doelstellingen, geenszins in strijd is met de in de Grondwet gewaarborgde vrijheid tot het geven van onderwijs en het in artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM opgenomen recht op onderwijs.
Voor zover De Koers betoogt dat het in de tussenuitspraak gegeven oordeel over de uitleg van het begrip onderwijs in artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 niet juist is, faalt dit betoog. Zoals hiervoor onder 2.2 is overwogen, is er geen aanleiding terug te komen op het in de tussenuitspraak gegeven oordeel.
2.7.3. Ingevolge artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM mag niemand het recht op onderwijs worden ontzegd. Voorts is bepaald dat bij de uitoefening van alle functies die de staat in verband met de opvoeding en het onderwijs op zich neemt, de staat het recht van ouders om zich van die opvoeding en van dat onderwijs te verzekeren, die overeenstemmen met hun eigen godsdienstige en filosofische overtuigingen, eerbiedigt. De vrijheid van onderwijs van de ouders, zoals neergelegd in deze verdragsbepaling, is niet ongeclausuleerd. Uit het in deze bepaling eveneens gewaarborgde recht van ieder kind op onderwijs volgt uit zijn aard dat het leerplichtonderwijs door de staat gereguleerd wordt, aldus onder meer het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 11 september 2006, Konrad en anderen tegen Duitsland, nr. 35504/03 (EHCR 2007, 14). In lijn hiermee bepaalt artikel 13, derde lid, van het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten dat het ouderlijke keuzerecht het recht inhoudt om scholen te kiezen die beantwoorden aan door de Staat vast te stellen of goed te keuren minimumonderwijsnormen. Bij het formuleren van deze normen komt de wetgever een zekere beleids- en beoordelingsruimte toe, die de rechter heeft te respecteren.
2.7.4. In artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 is voor de criteria voor de inrichting van het primair onderwijs verwezen naar de artikelen 8, eerste tot en met vierde lid, zevende lid, onder a, achtste en negende lid, 9 en 10, eerste volzin, van de Wpo en is voor de criteria voor de inrichting van het voortgezet onderwijs verwezen naar de artikelen 6a en 23 van de Wvo. Voorts is in artikel 1a1, eerste lid, voor de kerndoelen van het onderwijsprogramma van het voortgezet onderwijs verwezen naar artikel 11b van de Wvo. In deze bepalingen in de Wpo en de Wvo en de daarop gebaseerde algemene maatregelen van bestuur zijn de uitgangspunten en doelstellingen van het onderwijs beschreven en zijn bepaalde eisen gesteld aan de inhoud van het onderwijs. Gelet hierop is er geen aanleiding voor het oordeel dat de in artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 opgenomen inrichtingscriteria onduidelijk en onvoorzienbaar zijn. Evenmin is er reden om te oordelen dat de inrichtingscriteria disproportioneel zijn. De criteria laten ruimte voor een grote variatie aan pedagogische richtingen, aangezien zij alleen minimumnormen geven ten aanzien van de kwaliteit van het onderwijs. Zij hebben dan ook alleen betrekking op de inrichting van het onderwijs voor zover die de basiskwaliteit van het onderwijs raakt. Gelet op het voorgaande is er, anders dan De Koers betoogt, geen grond voor het oordeel dat de criteria als bedoeld in artikel 1a1 van de Leerplichtwet 1969, de daarop gebaseerde onderzoeksvragen van de Handelwijzen en het besluit van 8 november 2011, waarin aan die criteria is getoetst aan de hand van die onderzoeksvragen, een ongeoorloofde inbreuk maken op de in artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM gewaarborgde vrijheid van onderwijs.
De Koers wordt evenmin gevolgd in haar betoog dat de criteria ruimte laten voor subjectiviteit en willekeur aan de zijde van de inspectie. Dat de Anfortas school in Zevenbergen de kerndoelen niet als richtinggevend voor het onderwijsprogramma hanteert en niet over een schoolplan beschikt, maar dat dit niet heeft geleid tot een negatief advies van de inspectie, biedt geen grond voor een oordeel in die zin. De inspectie heeft in het rapport over deze school toegelicht dat zij op grond van de beschikbare informatie heeft kunnen vaststellen dat het onderwijs op de Anfortas wel in overeenstemming met de desbetreffende wettelijke uitgangspunten wordt gegeven. Daarbij is van belang dat op de Anfortas, anders dan op De Koers, sprake is van een gestructureerd leerproces.
De betogen falen.
2.8. De Koers betoogt dat de inspectie bij het onderzoek of De Koers als een school in de zin van de Leerplichtwet 1969 kan worden aangemerkt in strijd met het in artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM gewaarborgde vrijheid van onderwijs verdergaand heeft getoetst dan artikel 1a1, eerste lid, van die wet voorschrijft. Zij voert aan dat de door de inspectie bij dat onderzoek gebruikte onderzoeksvragen van de Handelwijzen niet alleen betrekking hebben op de criteria in artikel 1a1, eerste lid, maar ook op criteria uit andere wettelijke bepalingen waarnaar in die bepaling niet is verwezen. De Koers noemt als voorbeeld de subvragen bij onderzoeksvraag 1, waarbij ten aanzien van het voortgezet onderwijs ten onrechte is getoetst aan de artikelen 11a en 11c, eerste lid, van de Wvo en artikel 11, tweede lid, onderdeel b, van de Wet op het onderwijstoezicht (hierna: de Wot). Een ander voorbeeld is volgens De Koers onderzoeksvraag 2 waarin het primair onderwijs van De Koers ten onrechte wordt getoetst aan de kerndoelen van het basisonderwijs, aangezien in artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 alleen ten aanzien van het voortgezet onderwijs is bepaald dat moet worden voldaan aan de kerndoelen als bedoeld in artikel 11b van de Wvo. Het besluit van 8 november 2011 is aldus onzorgvuldig en op onrechtmatige wijze tot stand gekomen, aldus De Koers.
De Koers betoogt voorts dat de inspectie de onderzoeksvragen ten onrechte heeft beoordeeld vanuit haar eigen visie hoe de onderwijsinstelling aan de criteria moet voldoen in plaats van of de onderwijsinstelling aan de criteria voldoet.
2.8.1. Het besluit van 8 november 2011 is gebaseerd op de onderzoeksrapporten van de inspectie, waarin aan de hand van de in de Handelwijzen opgenomen onderzoeksvragen is getoetst aan criteria uit artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969. De inspectie beschikt daarbij, gezien haar deskundigheid ter zake, over een zekere beoordelingsruimte. De rechter dient bij de toetsing daarvan een mate van terughoudendheid in acht te nemen.
Uit artikel 1a1, eerste lid, onderdeel b, van de Leerplichtwet 1969 volgt, voor zover thans van belang, dat het voortgezet onderwijs binnen de eerste twee leerjaren van het voortgezet onderwijs aantoonbaar aandacht moet besteden aan de kerndoelen, bedoeld in artikel 11b van de Wvo, en dat aansluitend aan de kerndoelen als onderwijsprogramma voor de eerste twee leerjaren, het onderwijs de leerlingen aantoonbaar in staat moet stellen om hun onderwijsloopbaan voort te zetten in het vervolgonderwijs op een niveau dat van de leerling verwacht mag worden. Bij onderzoeksvraag 1 in de Handelwijze voor het voortgezet onderwijs is verwezen naar de artikelen 11a en 11c, eerste lid, onder a, van de Wvo, die niet in artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 zijn genoemd. Ingevolge artikel 11a van de Wvo wordt het onderwijs in de eerste twee leerjaren zodanig ingericht dat met behoud van keuzevrijheid de doorstroming van leerlingen wordt bevorderd naar een van de sectoren, bedoeld in de artikelen 10, 10b of 10d of naar het derde leerjaar voorbereidend wetenschappelijk onderwijs en hoger algemeen voortgezet onderwijs en vervolgens naar de periode van voorbereidend hoger onderwijs, bedoeld in artikel 12. Ingevolge artikel 11c, eerste lid, richt het bevoegd gezag voor de eerste twee leerjaren een in schooltijd verzorgd samenhangend onderwijsprogramma in. Dit programma voldoet aan onder meer de voorwaarde dat het bevoegd gezag de kerndoelen uitwerkt voor de verschillende schoolsoorten met behoud van keuzevrijheid van leerlingen, bedoeld in artikel 11a. Aangezien in het onderzoeksrapport van de inspectie voor het voortgezet onderwijs deze bepalingen zijn betrokken als een hulpmiddel om tot beantwoording te komen van onderzoeksvraag 1, of het leerstofaanbod op De Koers in de zin van artikel 1a1, eerste lid, onderdeel b, van de Leerplichtwet 1969 voorbereidt op het doorstromen naar vervolgonderwijs, en niet aan voornoemde bepalingen is getoetst als zelfstandige inrichtingscriteria voor het onderwijs, is er geen grond voor het oordeel dat de inspectie heeft getoetst aan andere inrichtingscriteria dan die in artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 zijn genoemd.
In artikel 1a1, eerste lid, onderdeel a, van de Leerplichtwet 1969 is bepaald dat de inrichting van het primair onderwijs onder meer dient te voldoen aan de criteria bedoeld in artikel 9 van Pro de Wpo. In artikel 9, vijfde lid, van de Wpo is verwezen naar de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde kerndoelen. Hiermee maken de kerndoelen, anders dan De Koers betoogt, ook voor het primair onderwijs deel uit van de criteria voor de inrichting van het onderwijs. De inspectie heeft derhalve terecht getoetst aan de kerndoelen voor het primair onderwijs.
Gelet op het voorgaande is er geen grond voor het oordeel dat de inspectie bij het onderzoek of De Koers als een school in de zin van de Leerplichtwet 1969 kan worden aangemerkt, verdergaand heeft getoetst dan artikel 1a1, eerste lid, van die wet voorschrijft en dat het besluit van 8 november 2011 onzorgvuldig en op onrechtmatige wijze tot stand is gekomen. Van strijd met artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM is geen sprake.
Anders dan De Koers betoogt, is er evenmin grond voor het oordeel dat de inspectie een eigen invulling geeft aan de criteria als bedoeld in artikel 1a1 van de Leerplichtwet. De inspectie heeft in haar onderzoeksrapporten inzake De Koers getoetst aan die criteria en daarbij de vraag betrokken of aan De Koers een zekere mate van sturing en structurering van het leerproces plaatsvindt zodat de leerlingen naar de in de kerndoelen geformuleerde streefwaarden worden geleid. Uit de tussenuitspraak volgt dat de inspectie die aspecten terecht heeft betrokken bij de toetsing aan de criteria. Van een eigen, hiervan afwijkende invulling van de criteria door de inspectie is geen sprake.
De betogen falen.
2.9. De Koers betoogt dat de inspectie in de aan het besluit van 8 november 2011 ten grondslag liggende onderzoeksrapporten ten onrechte andere conclusies heeft getrokken dan tijdens het gesprek dat zij op 30 september 2011 met de inspectie had. Zij verwijst naar onderzoeksvraag 1.4 inzake het primair onderwijs en het voortgezet onderwijs en onderzoeksvraag 2 inzake het primair onderwijs die na een positieve beantwoording alsnog negatief zijn beantwoord in de onderzoeksrapporten. De Koers wijst erop dat deze vragen wel positief zijn beantwoord voor De Kampanje, die evenals De Koers het Sudbury Valley concept hanteert.
De Koers voert aan dat in het besluit geen verklaring is gegeven is voor het verschil in conclusies, zodat het onzorgvuldig is voorbereid, onvoldoende is gemotiveerd en in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
2.9.1. Onderzoeksvraag 1.4 voor zowel het primair onderwijs als het voortgezet onderwijs betreft de vraag of de leerbronnen aantoonbaar bijdragen aan de bevordering van sociale integratie en actief burgerschap en de kennis over en kennismaking met de verschillende achtergronden en culturen van leeftijdgenoten. Onderzoeksvraag 2 voor het primair onderwijs luidt of de leerlingen in beginsel de school binnen een periode van acht jaar kunnen doorlopen. In het gesprek op 30 september 2011 ter afronding van het schoolbezoek van de inspectie hebben de desbetreffende inspecteurs hun voorlopige bevindingen met de vertegenwoordigers van De Koers doorgenomen en deze onderzoeksvragen vooralsnog positief beantwoord. Hiermee was niet uitgesloten dat de definitieve beantwoording van die vragen bij nader inzien alsnog negatief zou zijn. In de onderzoeksrapporten is de uiteindelijke negatieve beantwoording van die vragen gemotiveerd aan de hand van de bevindingen van het onderzoek. Gelet hierop is het op de onderzoeksrapporten gebaseerde besluit van 8 november 2011 niet onzorgvuldig voorbereid of onvoldoende gemotiveerd. Evenmin is er reden te oordelen dat sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De stelling van De Koers dat de inspectie ten aanzien van De Kampanje vermelde vragen in 2009 wel positief heeft beantwoord, leidt niet tot een ander oordeel. Dat De Kampanje hetzelfde onderwijsconcept hanteert, is daarvoor op zich onvoldoende.
Het betoog faalt.
2.10. De Koers betoogt dat de inspectie ten onrechte heeft geconcludeerd dat De Koers voor het voortgezet onderwijs niet over bevoegde leraren beschikt. Zij voert aan dat zij deelneemt aan een docentenpoule en verwijst naar een oprichtingsovereenkomst gezamenlijke docentenpoule voortgezet onderwijs van 18 juni 2011, een aangepaste oprichtingsovereenkomst van 29 maart 2012 alsmede begeleidingsovereenkomsten met de desbetreffende docenten en een afroepovereenkomst met een uitzendorganisatie. Tot slot wijst De Koers op andere scholen die ook deelnemen aan een docentenpoule en waarmee de inspectie in overleg is over dit punt en waarover de inspectie nog geen negatief advies heeft uitgebracht. De Koers stelt dat zij op dezelfde wijze moet worden behandeld.
2.10.1. Ingevolge artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 3, van de Leerplichtwet 1969 dient een niet bekostigde school wat de bevoegdheden van leraren betreft overeen te komen met bekostigde scholen. Voor de beantwoording van de vraag of hieraan is voldaan, is van belang dat het geven van onderwijs een zekere mate van sturing en structurering van het leerproces vergt. Dit veronderstelt een structurele inzet van bevoegde leraren. De inspectie heeft geconcludeerd dat De Koers geen leraren met een bevoegdheid voor het voortgezet onderwijs in dienst heeft en dergelijke leraren evenmin heeft tewerkgesteld. De Koers heeft geen stukken overgelegd waaruit het tegendeel blijkt. De oprichtingsovereenkomst gezamenlijke docentenpoule voortgezet onderwijs van 18 juni 2011 en de pas na het besluit van 8 november 2011 overlegde aangepaste oprichtingsovereenkomst van 29 maart 2012 bieden geen grondslag voor de conclusie dat sprake is van een structurele inzet van bevoegde leraren voor het voortgezet onderwijs op De Koers. Voorts heeft de inspectie op basis van de door De Koers verstrekte informatie vastgesteld dat van de docentenpoule nauwelijks gebruik is gemaakt. De eveneens pas na voormeld besluit overgelegde begeleidingsovereenkomsten, waarin docenten verklaren dat zij hun diensten ter beschikking stellen aan de docentenpoule, en de afroepovereenkomst met een uitzendorganisatie als achtervang voor de poule leiden niet tot een ander oordeel. De inspectie heeft dan ook terecht geconcludeerd dat De Koers voor het voortgezet onderwijs niet over bevoegde leraren beschikt. Dat de inspectie over andere scholen die deelnemen aan een docentenpoule nog geen negatief advies heeft uitgebracht, leidt niet tot het oordeel dat de inspectie in het geval van De Koers vooralsnog had moeten wachten met het geven van een bindend advies. Wat van die stelling verder zij, behalve het ontbreken van bevoegde leraren voor het voortgezet onderwijs op de Koers, heeft de inspectie ook geconcludeerd dat De Koers niet voldoet aan de criteria voor de inrichting van het onderwijs.
2.11. De Koers betoogt tevergeefs dat de inspectie niet alle door De Koers overgelegde documentatie en gegeven antwoorden op de onderzoeksvragen heeft betrokken in het besluit van 8 november 2011 en dat dit besluit ten gevolge daarvan onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. De inspectie heeft in haar reactie op de zienswijze van De Koers over het conceptrapport, die deel uitmaakt van het besluit van 8 november 2011, uiteengezet hoe de door De Koers verstrekte informatie is betrokken bij het onderzoek en de besluitvorming. Zo is nader ingegaan op de door De Koers overgelegde beschrijving van de werking en inrichting van een Sudbury Valley school, de inhoudelijke bespreking van de casus van een nader genoemde leerling, het informatiebord in de hal en de lijst waarop is vermeld hoe het onderwijsaanbod met het oog op de kerndoelen op De Koers is georganiseerd.
2.12. De Koers kan evenmin worden gevolgd in haar betoog dat niet duidelijk is op grond waarvan de inspectie heeft vastgesteld dat er geen neerslagen van onderwijsactiviteiten zijn nu de inspectie deze informatie ter beschikking stond. De Koers heeft niet toegelicht in welke stukken en uit welke gegevens volgt dat er wel neerslagen van onderwijsactiviteiten zijn. De inspectie heeft in haar conceptrapport vastgesteld dat zij nauwelijks neerslagen van onderwijsactiviteiten heeft aangetroffen. Indien De Koers van opvatting is dat dit niet juist is, ligt het op haar weg om met die neerslagen te komen. Zij heeft dit echter ook in het kader van haar zienswijze over het nieuwe besluit van 8 november 2011 niet gedaan. Uit de door De Koers overgelegde informatie blijkt juist dat De Koers wegens haar onderwijsvisie bewust afziet van een verslaglegging van vorderingen van leerlingen. Nu er geen aanleiding is de bevindingen van de inspectie op dit punt voor onjuist te houden, is er evenmin reden voor het oordeel dat de op die bevindingen gebaseerde beantwoording van onderzoeksvragen door de inspectie niet juist is dan wel niet gemotiveerd is.
2.13. De Koers betoogt dat gezien het verschil tussen bekostigde en niet bekostigde scholen ten aanzien van de mogelijkheden tot het opleggen van maatregelen sprake is van ongelijke behandeling. Zij voert aan dat het bekostigd en het niet bekostigd onderwijs kunnen worden aangemerkt als gelijke gevallen aangezien beide zijn toegestaan en op dezelfde wijze worden beschermd ten aanzien van het recht op vrijheid van onderwijs. Beide typen onderwijs worden echter beoordeeld aan de hand van verschillende wettelijk kaders, kennen verschillende toezichtkaders en verschillende mogelijkheden tot het opleggen van maatregelen. Volgens De Koers wordt zij hierdoor onevenredig benadeeld.
2.13.1. Dit betoog faalt. Het bekostigd onderwijs en het niet bekostigd onderwijs zijn reeds door hun verschillende wijze van financiering geen gelijke gevallen. Het verschil in wettelijke kaders, toezichtkaders en mogelijke maatregelen vloeit voort uit dit verschil. Wat betreft het verschil in wettelijk kader kan uit artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 worden afgeleid dat niet bekostigde scholen slechts moeten voldoen aan een gedeelte van de eisen waaraan bekostigde scholen moeten voldoen. Verder zijn beide typen onderwijs vanaf het begin onderworpen aan het toezicht op de kwaliteit van het onderwijs. Bij tekortkomingen in de kwaliteit van het onderwijs kunnen evenwel in geval van bekostigde scholen bekostigingsmaatregelen worden opgelegd, terwijl dit bij niet bekostigde scholen niet mogelijk is en alleen een bindend advies kan worden uitgebracht als bedoeld in artikel 1a1 van de Leerplichtwet 1969. Nu beide typen onderwijs geen gelijke gevallen zijn, is geen sprake van een ongeoorloofd onderscheid. Dat ouders van leerplichtige kinderen op een niet bekostigde school strafrechtelijk kunnen worden vervolgd indien blijkt dat de onderwijsinstelling niet als een school in de zin van de Leerplichtwet 1969 kan worden aangemerkt, leidt niet tot een ander oordeel. In het geval een bekostigde school ernstig tekortschiet kan de bekostiging op grond van artikel 164b van de Wpo respectievelijk artikel 109a van de Wvo geheel worden beëindigd, ten gevolge waarvan die school in beginsel niet meer kan voldoen aan de eisen van de Leerplichtwet 1969 en de leerplicht op die school niet meer kan worden vervuld. Die situatie kan, evenals in het geval dat een niet bekostigde school niet als een school in de zin van de Leerplichtwet 1969 kan worden aangemerkt, worden gevolgd door het traject van handhaving van de leerplicht en vervolgens strafrechtelijke vervolging van de ouders.
2.14. Het beroep van De Koers tegen het besluit van 8 november 2011 is ongegrond.
2.15. De Inspectie dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in hoger beroep te worden veroordeeld. Ten aanzien van het verzoek van De Koers om vergoeding van de kosten van het rapport van D. Hannam overweegt de Afdeling dat de kosten van een deskundige op de voet van artikel 8:75 van Pro de Awb voor vergoeding in aanmerking komen als het inroepen van die deskundige redelijk was. Ter bepaling of het inroepen van een deskundige redelijk was, kan in het algemeen als maatstaf worden gehanteerd of degene die deze deskundige heeft ingeroepen, gezien de feiten en omstandigheden zoals die bestonden ten tijde van de inroeping, ervan uit mocht gaan dat de deskundige een relevante bijdrage zou leveren aan een voor hem gunstige beantwoording door de rechter van een voor de uitkomst van het geschil mogelijk relevante vraag. Naar het oordeel van de Afdeling heeft De Koers daarvan niet mogen uitgaan.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van de inspectie van het onderwijs ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van de vereniging De Koers gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 6 augustus 2010 in zaak nr. 09/6437, voor zover daarbij is bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van
17 november 2009 in stand blijven;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V. verklaart het beroep van De Koers tegen het besluit van 8 november 2011, kenmerk H3187088, ongegrond;
VI. veroordeelt de inspectie van het onderwijs tot vergoeding van bij de vereniging De Koers in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.564,02 (zegge: vijftienhonderdvierenzestig euro en twee cent), waarvan € 1.529,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de inspectie van het onderwijs aan de vereniging De Koers het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 (zegge: vierhonderdachtenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, ambtenaar van staat.
De voorzitter w.g. Jansen
is verhinderd de uitspraak ambtenaar van staat
te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 15 augustus 2012
609.