ECLI:NL:RBMNE:2018:4404

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 17/4740

uitspraak van de meervoudige kamer van 11 september 2018 in de zaak tussen

RTL Nederland B.V., te Hilversum, eiseres

(gemachtigden: F. Bremer en R.J.E. Vleugels),

Dienst Uitvoering Onderwijs, verweerder

(gemachtigden: mr. E.M. van Mill en R. Oskam).

Procesverloop

In het besluit van 8 maart 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) afgewezen.

In het besluit van 3 oktober 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De zitting heeft plaatsgevonden op 10 juli 2018. Namens RTL Nederland B.V. zijn F. Bremer en R.J.E. Vleugels op de zitting verschenen. Namens Dienst Uitvoering Onderwijs zijn E.M. van Mill en R. Oskam verschenen.

Overwegingen

De relevante bepalingen uit wet- en regelgeving staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Inleiding

1. Eiseres heeft bij verweerder een verzoek om informatie gedaan op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Eiseres heeft verweerder verzocht om databestanden van scholen in het primair en voortgezet onderwijs en het speciaal onderwijs openbaar te maken. Zij wil per school de volgende gegevens over de schooljaren 2013/2014, 2014/2015 en 2015/2016 met peildatum 1 oktober:

BRIN-nummer
Vestigingsnummer
Instellingsnaam/naam van de school
Adres
Plaatsnaam
Gemeente
Denominatie, w.o. openbaar/bijzonder/samenwerkingsschool
Soort school
Aantallen leerlingen per herkomst (in de fijnste detaillering die verweerder voorhanden heeft)
Aantallen leerlingen per nationaliteit(en)

2. Tijdens de zitting benadrukt eiseres dat het haar gaat om de combinatie van deze gegevens. Eiseres verzoekt om de informatie op schoolniveau. In de bezwaarfase heeft eiseres het oorspronkelijke Wob-verzoek aangepast. Zij vraagt nog altijd dezelfde gegevens. Zij vraagt ze niet meer op het fijnste detailniveau, maar op een niveau waarin de gegevens niet meer tot personen herleidbaar zijn. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het openbaar maken van de gevraagde gegevens in strijd is met de wet en dat zij dit niet mag doen. Dit geldt voor het oorspronkelijke Wob-verzoek en ook voor het verzoek om de informatie in niet tot personen herleidbare vorm. Voor de verdere leesbaarheid en begrijpelijkheid van de uitspraak is van belang dat de gegevens die gevraagd zijn te vinden zijn in het Basisregister Onderwijs (BRON). Hierin staan de gegevens van scholen en leerlingen. De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap kan bij het gebruiken van BRON niet van deze ruwe data uit BRON gebruik maken, maar zal altijd een bestand per onderwijssector krijgen. Daarin zijn gegevens per onderwijssector samengebracht uit het BRON en die informatie bevat gegevens per leerling. Deze bestanden waarmee de Minister werkt heten in het jargon de 1-cijferbestanden. Deze term komt in de uitspraak terug. In de Regeling gebruik gegevens BRON zijn regels te vinden over het maken en verstrekken van deze 1-cijferbestanden. Verweerder zegt dat zowel het BRON zelf met de ruwe gegevens als de 1-cijferbestanden documenten zijn in de zin van Wob. Op de zitting is duidelijk geworden dat de informatie die hiervoor onder de eerste acht opsommingstekens staat genoemd al openbaar is.

3. Eiseres wil
dus gegevens over herkomst en nationaliteit van leerlingen hebben, het liefst per school, en verweerder wil die informatie niet openbaar maken.In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank of verweerder de gevraagde informatie in combinatie met elkaar openbaar had moeten maken. De rechtbank beoordeelt zowel het oorspronkelijke Wob-verzoek als het later gewijzigde verzoek, namelijk het verzoek om de gegevens over herkomst en nationaliteit in niet tot personen herleidbare vorm.

4. Verweerder heeft de vraag opgeworpen of eiseres wel procesbelang heeft. Eiseres heeft namelijk in december 2017 al een artikel gepubliceerd over zogenoemde zwarte en witte scholen. Daarvoor heeft eiseres van wel openbare informatie gebruik gemaakt. Volgens verweerder vraagt eiseres de informatie om te kunnen publiceren over zwarte en witte scholen in Nederland. Dit doel is volgens verweerder al bereikt en daarom is er geen belang bij deze procedure. De rechtbank oordeelt dat eiseres geen belang hoeft te stellen bij haar Wob –verzoek.^[1]Wat het doel is van het Wob-verzoek en of dit doel op een andere manier al is bereikt is in deze procedure niet van belang. Van belang is of eiseres de gevraagde gegevens heeft gekregen of dat die al openbaar zijn. Voor de gegevens over herkomst en nationaliteit van leerlingen op schoolniveau is dit niet het geval. Daarom heeft eiseres procesbelang bij deze procedure.

Is de Wob of de Wot van toepassing op het verzoek van eiseres?

5. De gegevens die eiseres wil, in combinatie met elkaar, kunnen in theorie openbaar gemaakt worden door het zo geheten 1-cijferbestand uit het BRON openbaar te maken. Dit bevestigt verweerder op de zitting. Hiervoor is niet meer nodig dan de bewerkingsslag die verweerder moet doen om de 1-cijferbestanden te maken. Die 1-cijferbestanden gebruikt de Minister zelf ook. Om het bestand te maken zoals eiseres in haar aangepaste verzoek wenst, namelijk een bestand dat niet tot personen herleidbaar is, is wel een extra bewerkingsslag nodig. Verweerder kan dan het 1-cijferbestand uit het BRON bevragen en daarbij zorgen dat uit dit bestand bepaalde informatie wordt weggelaten of op een minder gedetailleerd niveau te zien is.

6. Verweerder houdt in de beslissing op bezwaar vast aan de afwijzing van het verzoek van eiseres. Daarbij hanteert verweerder een primaire afwijzingsgrond en subsidiaire afwijzingsgronden. De primaire afwijzingsgrond van verweerder is dat de Wob niet van toepassing is op het 1-cijferbestand uit het BRON. De grondslag van het BRON bevindt zich in de Wet op het onderwijstoezicht (Wot). In de artikelen 24d tot en met 24f van de Wot is uitputtend geregeld aan wie en voor welke doeleinden de persoonsgegevens uit het BRON kunnen worden verstrekt. De Wot kent daarmee een gesloten verstrekkingsregime voor persoonsgegevens uit het BRON dat de Wob opzij zet.

7. Eiseres voert aan dat de Wot geen exclusief verstrekkingsregime kent. Bovendien vraagt eiseres ook niet om bijzondere persoonsgegevens die tot personen herleidbaar zijn. Verweerder heeft daarom de gevraagde informatie ten onrechte niet openbaar gemaakt.

8. De rechtbank stelt vast dat de grondslag van het BRON in de Wot te vinden is. De Wot heeft een verstrekkingsregime. In de artikelen 24d tot en met 24f van de Wot is geregeld aan wie en voor welke doelen persoonsgegevens uit het BRON kunnen worden verstrekt. Ook een verstrekkingsregime (te onderscheiden van een openbaarmakingsregime zoals de Wob heeft) kan onder voorwaarden de Wob opzij zetten. Dit is het geval als door toepassing van de Wob afbreuk zou worden gedaan aan een goede werking van het verstrekkingsregime.^[2]Ook moet duidelijk zijn dat het verstrekkingsregime bedoeld is om volledig de verstrekkingen in de wet waarop het betrekking heeft te regelen. Een gesloten regime dus. Een voorbeeld van zo’n gesloten regime is het verstrekkingsregime in de Wet politiegegevens (Wpg) voor zover het politiegegevens bevat. Bij het lezen van het verstrekkingsregime van de Wot is duidelijk dat de Wot de enige doelen en instanties of personen beschrijft aan wie persoonsgegevens uit het BRON mogen worden verstrekt. Als de Wob ook van toepassing zou zijn op de persoonsgegevens uit het BRON zou het verstrekkingsregime niet meer (goed) werken. De rechtbank oordeelt dat waar het gaat om persoonsgegevens uit het BRON het gesloten verstrekkingsregime uit de Wot voor gaat op de Wob. De Wob is hier niet van toepassing.

9. De conclusie dat de Wob niet van toepassing is op het (oorspronkelijke) verzoek van eiseres leidt tot het volgende. Een deel van de gegevens waar eiseres om heeft gevraagd, te weten BRIN nummers, vestigingsnummers, namen van de instellingen, adressen van de instellingen, plaatsnamen, gemeenten, denominaties en de soorten scholen, zijn al openbaar. Die gegevens op zichzelf bevatten geen persoonsgegevens en vallen daarom niet onder het gesloten verstrekkingsregime van de Wot en ook niet onder de Wob. De rechtbank oordeelt dat de gegevens over de herkomst en nationaliteit van leerlingen op zichzelf en op schoolniveau wel persoonsgegevens zijn. Wat persoonsgegevens zijn staat in artikel 1 van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). Met deze gegevens kunnen wel degelijk personen geïdentificeerd worden. Zeker in combinatie met gegevens over scholen. Bijvoorbeeld door deze gegevens met elkaar te combineren, of door te zoeken op internet of in andere gemakkelijk te raadplegen bronnen. Stel dat een school maar één leerling heeft van een bepaalde herkomst: die persoon is dan gemakkelijk te identificeren. De rechtbank oordeelt dat verweerder het 1-cijferbestand uit het BRON waarin de combinatie van de gevraagde gegevens staat niet aan eiseres mag verstrekken, omdat het in strijd is met de Wot. Eiseres is niet een persoon of instantie aan wie verstrekt mag worden.

10. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de ABRvS van 1 februari 2017.^[3]De conclusie is dat de Wob niet van toepassing is op het verzoek om informatie van eiseres en dat eiseres niet voor verstrekking in aanmerking komt op grond van de Wot. Het informatieverzoek zoals oorspronkelijk door eiseres gedaan kan en mag verweerder niet inwilligen.

Moet de informatie wel in niet tot personen herleidbare vorm verstrekt worden?

11. Eiseres heeft zoals gezegd haar Wob-verzoek later aangepast en toegevoegd dat zij de informatie in niet tot personen herleidbare vorm wil. Zij vraagt dus niet om persoonsgegevens. De Wot gaat alleen over persoonsgegevens en op dit gewijzigde verzoek van eiseres is de Wob wel van toepassing betoogt eiseres. Eiseres voert aan dat verweerder het (1-cijferbestand uit het) BRON had moeten bevragen en zo een beperkter bestand had moeten maken zonder persoonsgegevens. Het gaat niet om het maken van een nieuw document zoals verweerder zegt. Het gaat slechts om het beperken van een document. Eiseres ziet het als weglakken, maar dan digitaal. Bovendien is er volgens eiseres geen sprake van strijd met de Wbp zoals verweerder betoogd. Eiseres vraagt namelijk niet om de verstrekking van bijzondere persoonsgegevens.

12. Verweerder stelt zich op het standpunt dat dat het maken van een bestand dat niet tot personen herleidbaar is in strijd is met de Wbp. Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat zij gemakkelijk een bestand in een niet tot personen herleidbare vorm kan maken door het 1-cijferbestand te bevragen. Ondanks dat verweerder dit in de bezwaarfase is gaan maken, concludeert zij dat een dergelijke bewerking van het BRON in strijd is met de Wbp. Het bevragen van het BRON houdt namelijk in dat er bijzondere persoonsgegevens worden verwerkt. Dit is volgens verweerder in strijd met artikel 16 van de Wbp. Om die reden heeft verweerder uiteindelijk toch afgezien van het verstrekken van het databestand dat gemaakt is na bevraging van het BRON. Verweerder heeft dat bestand direct vernietigd toen bleek dat dit in strijd met de Wbp tot stand was gekomen.

13. De gegevens waar eiseres om vraagt zijn bijzondere persoonsgegevens als bedoeld in artikel 16 van de Wbp. In het BRON zijn onder meer het geboorteland en de nationaliteit per leerling en ook het geboorteland van de ouders, opgenomen. Uit de toelichting op artikel 16 van de Wbp en ook uit rechtspraak leidt de rechtbank af dat het hier om bijzondere persoonsgegevens gaat. Het begrip ras moet ruim worden uitgelegd. Gegevens waaruit een gevoelig kenmerk over ras kan worden afgeleid zijn al bijzondere persoonsgegevens.^[4]Het verwerken van bijzondere persoonsgegevens is op grond van de Wbp verboden. Ook de Wob kent in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d een verbodsbepaling voor het openbaarmaking van bijzondere persoonsgegevens. Die is nu niet in beeld omdat de rechtbank hiervoor concludeert dat de Wob niet van toepassing is. De vraag die de rechtbank eerst moet beantwoorden is of verweerder de hobbel kan nemen van het verwerken van bijzondere persoonsgegevens en eiseres een niet tot personen herleidbaar bestand zou mogen geven.

14. De rechtbank onderzoekt of verweerder inderdaad, om het bestand dat eiseres wil te maken, bijzondere persoonsgegevens moet verwerken. In artikel 1, aanhef en onder b, van de Wbp (nu de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) en de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming) is bepaald wat onder het verwerken van persoonsgegevens moet worden verstaan. Ook het bijwerken, raadplegen, afschermen, samenbrengen, uitwissen of vernietigen is verwerken. De rechtbank oordeelt dat het bewerken van het BRON/1-cijferbestand waarbij een bestand gemaakt wordt dat niet tot personen herleidbaar is, valt onder het begrip “verwerken” als bedoeld in de Wbp. Het is in principe verboden om deze bijzondere persoonsgegevens te verwerken op grond van artikel 16 van de Wbp. De uitzonderingen op dit verbod staan in artikel 18 van de Wbp. Het mag alleen als dat noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang en er passende waarborgen ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer zijn. Ook is het verwerken toegestaan als het doel daarvan is de nadelen die bepaalde etnische minderheidsgroepen ondervinden door hun ras of herkomst op te heffen. De rechtbank concludeert dat geen van de uitzonderingen hier aan de orde is. De rechtbank oordeelt dat het bewerken van het BRON om een bestand te maken met niet tot personen herleidbare informatie zoals eiseres vraagt in strijd is met artikel 16 van de Wbp. Verweerder mag zo’n bestand dus niet maken.

15. Het verzoek van eiseres voor zover dat het leveren van het 1-cijferbestand uit het BRON betekent is terecht geweigerd vanwege het niet van toepassing zijn van de Wob. Verder kijkend is ook het aangepaste Wob-verzoek van eiseres terecht afgewezen. Er is voor een bestand in niet tot personen herleidbare vorm een bewerkingsslag op het BRON nodig die in strijd is met de Wbp. De andere (subsidiaire) afwijzingsgronden van verweerder en de daartegen gerichte beroepsgronden bespreekt de rechtbank daarom niet meer. Het beroep is ongegrond.

Mag verweerder de gegevens over herkomst en ras wel bewaren?

16. Op de zitting en in het beroepschrift van eiseres is veel gezegd over de eerdere bereidheid van verweerder om wel een bestand te maken dat niet tot personen herleidbaar is. Bij de onderzoeksjournalisten van eiseres is begrijpelijk het idee ontstaan dat dit mogelijk was en dat zij de gevraagde informatie zou krijgen. Hoe wrang voor de onderzoeksjournalisten van eiseres misschien, verweerder had dit bestand al niet mogen maken en is zelf, weliswaar te laat of nét op tijd gezien de mogelijke gevolgen, ook tot die conclusie gekomen en heeft het bestand vervolgens verwijderd. Deze discussie en kleuring van dit geschil brengt de rechtbank nog op een ander punt. De rechtbank heeft getwijfeld of dit in deze uitspraak thuishoort, omdat het verder gaat dan het geschil. Vanwege het maatschappelijk belang bij bescherming van bijzondere persoonsgegevens wil de rechtbank het niet achterwege laten. Verweerder heeft in strijd met de Wbp bijzondere persoonsgegevens verwerkt om te proberen aan eiseres tegemoet gekomen. Hoe prijzenswaardig die tegemoetkomende opstelling van verweerder ook is, het had niet gemogen. Verweerder benadrukt ter zitting en in het verweerschrift dat de gegevens over herkomst en nationaliteit in het BRON geen enkel doel dienen. Ze worden niet gebruikt voor beleid of de uitvoering daarvan. Ze worden ook niet (meer) gebruikt ter bevoordeling van bepaalde minderheidsgroepen. Het bewaren van die gegevens over herkomst en nationaliteit in het BRON valt onder het verwerken van bijzondere persoonsgegevens als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 2, van de AVG. Als het zo is dat er geen doel is voor het bewaren van deze gegevens en er is geen andere uitzonderingsgrond uit de AVG van toepassing of een ontheffing van de Autoriteit persoonsgegevens, dan is het bewaren van deze gegevens over herkomst of nationaliteit van leerlingen in het BRON niet toegestaan.

16. De rechtbank heeft niet alle informatie om te beoordelen of er een uitzonderingsgrond of ontheffing is voor het bewaren van de gegevens. Een beoordeling daarvan zou ook buiten de omvang van het geding zijn. Door dat wat verweerder er zelf over verteld heeft op de zitting rijst bij de rechtbank de vraag of dit bewaren wel is toegestaan.

18. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt geen proceskosten vergoed omdat ze ongelijk krijgt.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, voorzitter, en mr. O. Veldman en mr. J.G. Nicholson, leden, in aanwezigheid van mr. R.D.A. van Veghel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 september 2018.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Hoger beroep

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.