Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 17/3773 en UTR 17/3771
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 oktober 2018 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. T. van der Weijde),
en
de minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigde: dr. E.D.J. Peeters).
Procesverloop
Bij besluit van 7 maart 2017 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan eiser wegens vier overtredingen van het Arbeidstijdenbesluit en twee overtredingen van het Binnenvaartbesluit een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 1.150,-.
Bij besluit van 19 april 2017 (het primaire besluit II) heeft verweerder aan eiser wegens één overtreding van het Binnenvaartbesluit een bestuurlijke boete opgelegd van € 800,-.
Bij afzonderlijke besluiten van 3 augustus 2017 (de bestreden besluiten I en II) heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen de bestreden besluiten afzonderlijk beroep ingesteld. Het beroep gericht
tegen het bestreden besluit I is geregistreerd onder zaaknummer UTR 17/3773 en het
beroep gericht tegen het bestreden besluit II onder zaaknummer UTR 17/3771.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 september 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Boeterapporten
1. Op 15 juni 2016 heeft de Inspectie Leefomgeving en Transport (Inspectie) op de […] te [plaatsnaam 1] op het motorvaartschip ‘ [naam motorvaartschip] ’ van eiser een onderzoek uitgevoerd naar de naleving van de Binnenvaartwet (Bvw) en de Arbeidstijdenwet (Atw) en daarop rustende bepalingen. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in het boeterapport van 1 juli 2016 (hierna: het boeterapport I). Verweerder heeft in het primaire besluit I op grond van dit boeterapport aan eiser een bestuurlijke boete opgelegd van € 1.150,- wegens eenmaal een bemanningstekort (een schipper en een lichtmatroos), vier maal wegens rusttijdentekorten (tweemaal ten aanzien van eiser en tweemaal ten aanzien van [A] ) en eenmaal wegens het varen tijdens bloktijd. Verweerder heeft dit primaire besluit in het bestreden besluit I gehandhaafd.
2. Op 16 december 2016 heeft de Inspectie in de […] te [plaatsnaam 2] op de [naam motorvaartschip] een tweede onderzoek uitgevoerd naar de naleving van de Bvw en de Atw. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een boeterapport van 19 december 2016 (het boetrapport II). Verweerder heeft in het primaire besluit II op grond van dit boeterapport aan eiser een bestuurlijke boete opgelegd van € 800,- wegens het varen tijdens bloktijden zonder registratie van de vaartijd door middel van een tachograaf. Verweerder heeft dit primaire besluit gehandhaafd in het bestreden besluit II.
3. De toepasselijke wettelijke regelgeving is vermeld in de bijlage bij deze uitspraak. Deze maakt onderdeel uit van deze uitspraak
Het bestreden besluit I
Ne bis in idem-beginsel
4. Eiser voert aan dat verweerder heeft miskend dat er sprake is van dubbele bestraffing bij het opleggen van de boetes voor het als gezagvoerend schipper onvoldoende rust houden en voor het doorvaren in de bloktijden. Volgens eiser gaat het om één en dezelfde handeling die heeft geleid tot overtredingen van meerdere voorschriften, zodat eiser maar voor één overtreding beboet kan worden. Wanneer een schipper doorvaart tijdens bloktijden impliceert dit dat hij onvoldoende rust kan houden. De boete voor het varen tijdens blokuren is dubbel opgelegd en moet daarom komen te vervallen. Hetzelfde geldt voor de boetes opgelegd wegens het onvoldoende rust houden van [A] en van eiser zelf. Volgens eiser is het in strijd met het ne bis in idem-beginsel om een boete op te leggen als de overtreding is begaan in meerdere hoedanigheden. Eiser verwijst naar de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 januari 2017. [1]
5. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat het gaat om twee te onderscheiden feiten, te weten het varen binnen de bloktijd van 22.00 uur tot 6.00 uur en het niet nemen van 8 uur aaneengesloten rusttijd buiten de vaart. Bovendien verschillen de strafmaxima van de te onderscheiden feiten. Gelet hierop is volgens verweerder geen sprake van een dubbele beboeting.
6. De rechtbank is van oordeel dat het varen binnen de bloktijd van 22.00 tot 6.00 uur en het niet nemen van 8 uur aaneengesloten rusttijd buiten de vaart, is aan te merken als twee te onderscheiden gedragingen. Ze zijn op verschillende tijdstippen gepleegd en afzonderlijk in de Atw en in de Bvw strafbaar gesteld. Het in bloktijd varen, levert niet per definitie ook een overtreding van de in de Atw voorgeschreven rusttijd op. Daar komt bij dat de doelstellingen van de rusttijden in de Atw en die van de bloktijden van de Bvw niet gelijk zijn. Zowel de Atw als de Bvw beogen het welzijn en de gezondheid van de bemanning te beschermen terwijl de Bvw daarnaast beoogt ook de veiligheid en de concurrentiepositie van de scheepvaart te beschermen. Er is dus geen sprake van ‘hetzelfde feit’ zoals eiser stelt. Het opleggen van een boete voor elk van die overtredingen is daarom niet in strijd met ne bis in idem-beginsel, zoals neergelegd in artikel 5:43 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Eiser heeft de overtredingen van de Bvw en de Atw enkel begaan in zijn hoedanigheid als ‘gezagvoerend schipper’ en niet ook als feitelijk leidinggevende. De feitelijke situatie verschilt daarom van die in de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant. Een beroep op die uitspraak slaagt niet. Dat eiser is beboet voor het niet in acht nemen van de rusttijd door hem zelf en door zijn bemanningslid [A] , maakt evenmin dat sprake is van dubbele bestraffing. De beroepsgrond slaagt niet.
Strafuitsluitingsgrond overmacht
7. Eiser voert aan dat verweerder ten onrechte zijn beroep op de strafuitsluitingsgrond van overmacht in de zin van noodtoestand als bedoeld in het Opticien-arrest van de Hoge Raad heeft afgewezen. [2] Eiser moest op tijd zijn bij zijn afnemer en dat kon alleen met een marginale overschrijding van de vaartijden. Eiser heeft daarbij het belang van de vaarveiligheid in het oog gehouden. Hij is niet langer doorgevaren dan verantwoord was. Volgens eiser heeft verweerder miskend dat hij in een conflictsituatie zat en dat hij om te kunnen voldoen aan zijn verplichting om op tijd bij zijn afnemer te zijn, noodgedwongen de regelgeving heeft moeten overtreden.
8. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de door eiser gestelde omstandigheden niet gelijk zijn aan de noodsituatie waarvan sprake was in het Opticien-arrest. Van een geslaagd beroep op de strafuitsluitingsgrond is naar het oordeel van verweerder daarom geen sprake.
9. De rechtbank is van oordeel dat het op tijd zijn bij de afnemer voor eiser geen acute noodtoestand oplevert als bedoeld in het Opticien-arrest. Er is geen sprake van een wettelijke of zwaarwegende morele verplichting die een overtreding door eiser van de rust- en vaartijden van de Bvw en de Atw rechtvaardigt. Eiser heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat hij in de gegeven omstandigheden niet anders kon handelen en daarmee de rust- en vaartijden heeft moeten overtreden. De rechtbank ziet in deze omstandigheid ook geen verminderde verwijtbaarheid op grond waarvan verweerder geheel of gedeeltelijk van boeteoplegging had moeten afzien. De beroepsgrond slaagt niet.
Matiging
10. Eiser voert aan dat de boetes, zowel de afzonderlijke bedragen als in totaal, te hoog zijn op grond waarvan de boete gematigd moet worden. Eiser verwijst daarbij naar de koerswijziging in de uitspraak van 26 oktober 2016 van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna ‘de Afdeling’). [3] Door het opleggen van het hoge boetebedrag dreigt het bedrijf van eiser failliet te gaan waardoor hij niet meer voor zijn gezin kan zorgen. Daarbij weegt mee dat aan eiser naast de boete van € 1.150,- nog een boete van € 800,- is opgelegd. Eiser merkt op dat hij al 24 jaar vaart en altijd hard en zonder problemen heeft gewerkt.
11. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de boete niet onevenredig is. Eiser heeft op geen enkele wijze onderbouwd dat hij door de boete failliet dreigt te gaan. Bovendien had eiser met een (eerdere) aanschaf van een tachograaf de tweede boete kunnen voorkomen.
12. Met betrekking tot de hoogte van de boete overweegt de rechtbank dat de op te leggen boetebedragen bij ministeriële regeling zijn vastgelegd. Bij het vaststellen van de hoogte van de boetes heeft de minister in aanmerking genomen dat deze betrekking hebben op gedragingen waarbij regels zijn overtreden die in het belang van de veiligheid van de vaart zijn vastgesteld. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, [4] is er geen reden om de in de Binnenvaartregeling geregelde boetes onredelijk hoog te achten, nu de veiligheid van de vaart van groot maatschappelijk belang is en de hoogte van de boete een afschrikwekkend effect dient te hebben. Bijlage 11.1 is met inachtneming van het evenredigheidbeginsel tot stand gekomen.
13. Volgens vaste rechtspraak vormt het feit dat de opgelegde boete zwaarwegende financiële consequenties heeft geen reden tot matiging van de opgelegde boete over te gaan indien de beboete werkgever niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. [5] Verweerder voert een zeer terughoudend beleid bij het matigen van een boete in afwijking van de Beleidsregel. Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen wordt de boete gematigd. Dit beleid is in de rechtspraak niet onredelijk of anderszins onrechtmatig geacht. Daarbij is van belang dat door dit beleid concurrentievervalsing wordt tegengegaan en het niet-naleven van arbeidstijdenregels ook voor weinig florerende ondernemingen wordt ontmoedigd.
14. De rechtbank is van oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat de vastgestelde boetes van € 1.150 en € 800,- wegens bijzondere omstandigheden te hoog zijn. Eiser heeft niet met financiële gegevens zoals een jaaropgave en/of een winst- en verliesrekening aannemelijk gemaakt dat het voortbestaan van zijn bedrijf als gevolg van de boete ernstig in gevaar komt. Ook de overige door eiser aangevoerde omstandigheden leiden op zichzelf en in onderlinge samenhang niet tot een onevenredig hoge boete. Verweerder heeft daarom geen aanleiding hoeven zien om de boetebedragen te matigen. De uitspraak van 26 oktober 2016 van de Afdeling leidt niet tot een ander oordeel.
Het bestreden besluit II
Gelijkheidsbeginsel
15. Eiser voert aan dat oplegging van de boete van € 800,- in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, nu in de eerdere boetebeschikking voor dezelfde overtreding een boete van € 400,- is opgelegd. Het verweer dat de eerdere boeteoplegging berust op een kennelijke misslag gaat volgens eiser niet op. De uitspraak van 9 juli 2014 van de Afdeling waarnaar verweerder verwijst ziet niet op een bestuurlijke boete, maar gaat over een afwijzing van een verzoek om het Nederlanderschap. [6]
16. Verweerder stelt zich op het standpunt dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet zover strekt dat verweerder is gehouden om een eerder gemaakte vergissing te herhalen. Dit is een breed gedragen uitgangspunt in de jurisprudentie van de Afdeling, zoals als blijkt uit de uitspraak van 7 september 2011 en de uitspraak van 13 juli 2017. [7]
17. De rechtbank stelt vast dat verweerder in het primaire besluit I eiser per vergissing heeft aangemerkt als ‘gezagvoerder in loondienst’ en een boetebedrag heeft opgelegd van € 400,- in plaats van € 800,-. In het primaire besluit II heeft verweerder wel het volgens de Tarieflijst juiste boetebedrag gehanteerd. De rechtbank is van oordeel dat het gelijkheidsbeginsel niet zover strekt dat verweerder zijn in het primaire besluit I gemaakte fout bij het primaire besluit II had moeten herhalen. Verweerder heeft zich terecht beroepen op de vaste rechtspraak hierover van de Afdeling. Eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt daarom niet.
Strafuitsluitingsgrond overmacht
18. Eiser beroep zich op de strafuitsluitingsgrond overmacht door noodtoestand als bedoeld in het Opticien-arrest. Vanwege de zorgwekkende gezondheidstoestand van zijn moeder en zijn wens om op tijd bij haar kunnen zijn, was eiser gedwongen om een keuze te maken tussen zijn twee plichten en heeft hij de vaarregels moeten overtreden.
19. Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een noodsituatie, gelet op wat tijdens de hoorzitting naar voren is gebracht. Blijkens eisers verklaring was geen sprake van het ‘plotseling ziek worden van zijn moeder’. Ten tijde van de controle lag de moeder van eiser al in het ziekenhuis en hadden eiser en zijn familie twee dagen daarvoor al afscheid van haar genomen. Dat tijdens het uitvoeren van de vracht de situatie van zijn moeder verslechterde en eiser daarom zo snel mogelijk naar haar toe wilde, is veeleer een persoonlijke, emotionele keuze van eiser, aldus verweerder.
20. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in de gezondheidssituatie van de moeder van eiser geen acute noodsituatie heeft hoeven aannemen als bedoeld in het Opticien-arrest genoemd onder 9. De rechtbank begrijpt dat eiser zo snel mogelijk bij zijn moeder in het ziekenhuis wilde zijn. Van een zwaarwegende morele verplichting die de overtreding van de rust- en vaartijden van de Bvw en de Atw rechtvaardigt, is echter geen sprake. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij in de gegeven omstandigheden niet anders kon handelen en daarmee de rust- en vaartijden heeft moeten overtreden. Evenmin is sprake van een verminderde verwijtbaarheid op grond waarvan verweerder geheel of gedeeltelijk van boeteoplegging had moeten afzien. De beroepsgrond slaagt niet.
Matiging
21. Eiser voert aan dat er sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder de boete had moeten matigen. Ten tijde van de inspectie lag de moeder van eiser in het ziekenhuis omdat zij plotseling ziek was geworden. Eiser is daardoor in paniek geraakt en heeft drie uur langer gevaren dan wettelijk was toegestaan om zijn moeder te kunnen bezoeken. Eiser is een ervaren schipper en heeft tijdens het varen de veiligheid in acht genomen. Door het opleggen van een hoog boetebedrag dreigt het bedrijf van eiser failliet te gaan waardoor hij niet meer voor zijn gezin kan zorgen. Daarbij weegt mee dat aan eiser naast de boete van € 800,- nog een boete van € 1.150,- is opgelegd. Eiser heeft maatregelen genomen om herhaling van overtreding te voorkomen en tegen hoge kosten een tachograaf aangeschaft. Eiser vaart al 24 jaar en heeft altijd hard en zonder problemen gewerkt.
22. De rechtbank verwijst voor het beroep op de financiële omstandigheden naar wat zij daarover heeft overwogen onder 12 en verder. Ook in de hiervoor aangevoerde omstandigheden heeft verweerder geen aanleiding hoeven zien om in dit geval de boetes te matigen. De gezondheidssituatie van de moeder van eiser levert op zich zelf en in samenhang met de overige feiten en omstandigheden onvoldoende reden om te concluderen dat het varen in bloktijd eiser niet kan worden verweten. Eiser heeft op de zitting verklaard dat de vaarregels voor hem niet praktisch uitvoerbaar zijn en hij deze daarom doelbewust heeft overtreden. Ook het bedrag van de opgelegde boetes is niet uitzonderlijk hoog of onredelijk. Eiser had ook eerder een tachograaf kunnen aanschaffen en daarmee een tweede boete kunnen voorkomen. De beroepsgrond slaagt niet.
23. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.J. Sprakel, voorzitter, en mr. J.J. Catsburg en mr. O. Veldman, leden, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 oktober 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage
Wettelijk kader
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Bvw, voor zover thans van belang, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder werkgever verstaan:
1. degene jegens wie de gezagvoerder krachtens arbeidsovereenkomst gehouden is tot het verrichten van arbeid, behalve indien de gezagvoerder aan een derde ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid welke die derde gewoonlijk doet verrichten;
2. degene aan wie de gezagvoerder ter beschikking is gesteld voor het verrichten van arbeid zoals bedoeld onder 1; of
3. degene die zonder werkgever als bedoeld onder 1 of 2 te zijn, de gezagvoerder onder zijn gezag arbeid doet verrichten.
Ingevolge artikel 22, tweede lid, aanhef en onder b en d, van de Bvw kan in het belang van de veiligheid van de vaart de regeling, bedoeld in het eerste lid, aanvullende regels bevatten inzake de samenstelling van de minimumbemanning van in die regeling aan te wijzen soorten schepen en categorieën daarvan en bij te onderscheiden exploitatiewijzen, alsmede de rusttijden van de bemanningsleden.
Ingevolge het zevende lid, voor zover thans van belang, zijn de gezagvoerder of de werkgever verplicht tot het bepaalde krachtens het tweede lid, onderdeel b, en het tot hen gerichte krachtens het tweede lid, onderdeel d, bepaalde.
Ingevolge het negende lid is het verboden te handelen in strijd met dit artikel.
Ingevolge artikel 1.9, eerste lid, van de Binnenvaartregeling (Bvr) is voor de Rijn in Nederland met inbegrip van de Waal en de Lek het Reglement betreffende het scheepvaartpersoneel op de Rijn (Rsp) van kracht, met inbegrip van de daarbij behorende bijlagen.
Ingevolge artikel 3.10, derde lid, Rsp, voor zover van belang, moet een schip dat in exploitatiewijze A1 wordt geëxploiteerd, de vaart gedurende acht aaneengesloten uren onderbreken tussen 22.00 en 6.00 uur. Er mag van deze tijden worden afgeweken indien de vaartijd wordt geregistreerd door middel van een tachograaf.
Ingevolge artikel 3.15, eerste lid, van het Rsp, voor zover thans van belang, bestaat de minimumbemanning van motorschepen met exploitatiewijze A1 uit één schipper en één matroos.
Ingevolge artikel 48, eerste lid, van de Bvw, voor zover thans van belang, kan verweerder aan degene die handelt in strijd met artikel 22, negende lid, een bestuurlijke boete opleggen.
Ingevolge het vierde lid worden bij ministeriële regeling de boetebedragen voor de beboetbare feiten vastgesteld.
In artikel 5:12, tweede lid, en onder b, van de Atw is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld die afwijken van, in de plaats komen van of strekken tot aanvulling van het bij paragraaf 5.2 bepaalde, ten aanzien van arbeid verricht door personen, werkzaam aan boord van luchtvaartuigen, zee- of binnenschepen.
Op grond van artikel 5:1:2, eerste lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (Atbv) geldt voor de toepassing van dit hoofdstuk de periode waarop de arbeid van het bemanningslid zich beperkt tot de aanwezigheid op het schip, zonder dat hij zijn taken uitvoert, eveneens als rusttijd.
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat in afwijking van het eerste lid niet als rusttijd wordt aangemerkt de perioden waarin het bemanningslid niet vrijelijk over zijn tijd kan beschikken en zich gereed houdt tot een onmiddellijke aanvang der werkzaamheden, en waarbij het tijdstip van de aanvang en de duur van deze perioden niet vooraf bekend is.
In het eerste lid van artikel 5:3:1 van Pro het Atbv is bepaald dat met uitsluiting van hetgeen in het Arbeidstijdenbesluit is bepaald, dit hoofdstuk (hoofdstuk 5. Binnenvaart) van toepassing is op arbeid, verricht door een bemanningslid aan boord van schepen waarop de Binnenvaartwet van toepassing is.
Ingevolge het ten tijde van het bestreden besluit geldende artikel 5:5:3, eerste lid, van het Atbv organiseren de werkgever en de gezagvoerend schipper de arbeid zodanig, dat een bemanningslid dat arbeid verricht bij exploitatiewijze A1, een ononderbroken rusttijd heeft van ten minste 8 uren in een aaneengesloten tijdruimte van 24 uren, te rekenen vanaf het einde van iedere ononderbroken rusttijd van ten minste 8 uren.
Ingevolge het tweede lid moet de in het eerste lid bedoelde rusttijd zijn gelegen buiten de vaartijd.
Ingevolge artikel 8:3a van het Atbv levert het niet naleven van artikel 5.5:3, eerste lid, een overtreding op.
Artikel 10:5, tweede lid, van de Atw bepaalt dat voor zover het de in artikel 5:12, tweede lid, onderscheiden categorieën van arbeid betreft een daartoe door Onze Minister van Infrastructuur en Milieu en Onze Minister tezamen aangewezen ambtenaar de bestuurlijke boete oplegt aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
Het derde lid bepaalt dat de ter zake van deze wet en de daarop berustende bepalingen gestelde overtredingen gelden ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan, en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan deze overtreding is begaan.
De hoogte van de boetebedragen voor overtredingen van de Bvr zijn neergelegd in de tabel in bijlage 11.1 van de Bvr. Volgens deze tabel staat er voor de gezagvoerder die niet onder gezag arbeid verricht een boete van:
- € 800,- op de overtreding met boetefeitcode BVW 4.2.009;
- € 300,- op de overtreding met boetefeitcode BVW 3.3.293.
De hoogte van de boetebedragen voor overtredingen van de Atbv zijn neergelegd in de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (binnenvaart) 2014, nr. 18074 (Beleidsregel 2014). Op grond van de bijbehorende Tarieflijst bedraagt het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 5.5:3, eerste lid, van de Atbv:
€ 150,- ( € 150,- (boetefeitcode ATB-v 5.5.02).