Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Lelystad
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 18/4060 en 18/4249
uitspraak van de voorzieningenrechter van 6 december 2018 op de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
1. Stichting De Faunabescherming, te Amstelveen,
(gemachtigde: mr. B.N. Kloostra),
2. Stichting Dierbaar Flevoland, te Lelystad en
Stichting Fauna4Life, te Amstelveen,
(gemachtigde: M. Bouscholte),
gezamenlijk: verzoeksters
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland, verweerder
(gemachtigden: mr. R.D. Reinders en mr. E.C.M. Schippers).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Staatsbosbeheer, te Driebergen-Rijsenburg,
Staatsbosbeheer, te Driebergen-Rijsenburg,
(gemachtigde: mr. A.J. Durville).
Procesverloop
Bij besluit van 2 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan Staatsbosbeheer op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (Wnb) vergunning verleend voor het afschieten van edelherten in het Natura 2000-gebied Oostvaardersplassen en in de gebieden die voor de edelherten rechtstreeks te bereiken zijn (Kotterbos, Oostvaarderbos en Oostvaarderveld), tot een doelstand van 490 edelherten.
Verzoeksters hebben tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt en hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
De verzoeken zijn gevoegd en behandeld op de zitting van 29 november 2018.
Namens stichting De Faunabescherming is verschenen [A] (voorzitter) bijgestaan door de gemachtigde.
Stichting Dierbaar Flevoland heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Namens Stichting Fauna4Life is naast de gemachtigde verschenen [B] (secretaris). Voor de stichtingen Dierbaar Flevoland en Fauna4Life is verder verschenen dr. [C] (bioloog).
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens verweerder zijn verder verschenen mr. [D] , [E] en dr. [F] , werkzaam bij Sweco Nederland B.V. (Sweco).
Staatsbosbeheer heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [G] .
Overwegingen
1. Voor het treffen van een voorlopige voorziening in de fase van bezwaar is in beginsel alleen aanleiding als het bestreden besluit zodanig gebrekkig is dat het in de heroverweging naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet of niet volledig in stand kan blijven. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een eventuele bodemprocedure niet. De voorzieningenrechter geeft in deze uitspraak eerst een voorlopig oordeel over de vraag of de vergunning rechtmatig is of niet. Daarna zal zij afwegen of de belangen van verzoeksters om het besluit te schorsen al dan niet zwaarder wegen dan het belang van verweerder om het besluit uit te laten voeren. Hoe zekerder de voorzieningenrechter is over de rechtmatigheid van het besluit, hoe minder ruimte er is voor de belangen van verzoeksters.
Feiten
2. De Oostvaardersplassen is een natuurgebied van 5480 hectare (ha). Het ligt aan de noordrand van de provincie Flevoland, tussen de steden Almere en Lelystad. Het gebied is op 23 december 2009 aangewezen als speciale beschermingszone in het kader van de Vogelrichtlijn voor 14 soorten broedvogels en 19 soorten niet-broedvogels.
Broedvogels:
dodaars, aalscholver, roerdomp, woudaap, kleine zilverreiger, grote zilverreiger, lepelaar, bruine kiekendief, blauwe kiekendief, porseleinhoen, blauwborst, snor, rietzanger en grote karekiet.
Niet-broedvogels:
grote zilverreiger, lepelaar, wilde zwaan, kolgans, grauwe gans, brandgans, bergeend, smient, krakeend, wintertaling, pijlstaart, slobeend, tafeleend, kuifeend, nonnetje, zeearend, kluut, kemphaan en grutto.
2.1
In de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw zijn als beheersmaatregel grote grazers - heckrunderen, konikpaarden en edelherten - in het gebied geïntroduceerd. Deze grote grazers houden het grazige deel van de Oostvaardersplassen open. Daardoor blijft het gebied geschikt als foerageergebied voor de grauwe gans, die op haar beurt het moerasgedeelte onderhoudt.
2.2
Sinds de inwerkingtreding van de Wnb op 1 januari 2017 is de verantwoordelijkheid voor het beleid over de Oostvaardersplassen van het Rijk, meer specifiek de Staatssecretaris van Economische Zaken, overgegaan naar verweerder.
2.3
Provinciale staten hebben vervolgens op 8 februari 2017 het initiatiefvoorstel “richtinggevende uitspraken Beleidskader beheer Oostvaardersplassen” aangenomen. Dit heeft op 15 november 2017 geleid tot het instellen van een externe begeleidingscommissie, onder het voorzitterschap van drs. P.L.B.A. van Geel (Commissie Van Geel). Op 11 juli 2018 hebben provinciale staten het advies van de Commissie Van Geel als nieuw beleidskader voor het beheer van de Oostvaardersplassen vastgesteld.
2.4
Ter uitvoering van het nieuwe beleidskader heeft verweerder op 18 september 2018 aan Staatsbosbeheer op grond van artikel 3.18 van de Wnb de opdracht gegeven om in de Oostvaardersplassen edelherten te doden met gebruikmaking van het geweer, voorzien van demper en met gebruikmaking van nachtzichtapparatuur (de opdracht). De verzoeken van (onder andere) verzoeksters om een voorlopige voorziening tegen deze opdracht zijn bij uitspraak van de voorzieningenrechter van 19 november 2018 afgewezen (ECLI:NL:RBMNE:2018:5616).
2.5
Met het bestreden besluit heeft verweerder aan Staatsbosbeheer een vergunning onder voorwaarden verleend om uitvoering te geven aan de opdracht tot afschot.
Afbakening
3. In de onder 2.4 genoemde uitspraak van 19 november 2018 heeft de voorzieningenrechter geconcludeerd dat verweerder aannemelijk heeft gemaakt dat het afschot van de edelherten noodzakelijk is in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats en dat er geen andere bevredigende oplossingen zijn. De voorzieningenrechter gaat er in deze procedure daarom vanuit dat de noodzaak tot het afschot van de edelherten vast staat. Eventuele punten uit de verzoekschriften of door verzoeksters aan de orde gesteld tijdens de zitting die betrekking hebben op de opdracht en de noodzaak tot het afschot van de edelherten, worden in deze uitspraak dus buiten beschouwing gelaten.
Vergunningplicht
4. Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden om zonder vergunning van verweerder projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
5. Tot 2 november 2018 heeft verweerder het standpunt ingenomen dat voor het uitvoeren van de opdracht geen vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is vereist. Met het verlenen van de vergunning op 2 november 2018 en op de zitting heeft verweerder aangegeven dat deze vergunning wel is vereist. De voorzieningenrechter volgt verweerder in dit gewijzigde standpunt. Daarbij acht zij van belang dat ook verzoeksters zich op het standpunt stellen dat een vergunning nodig is.
Vereiste van een passende beoordeling
6. Op de zitting heeft verweerder in afwijking van het bestreden besluit het standpunt ingenomen dat hij het afschot van de edelherten in déze zaak aanmerkt als een project dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied Oostvaardersplassen.
6.1
Op grond van artikel 2.7, derde lid, in combinatie met artikel 2.8 van de Wnb kan voor zo’n project uitsluitend een vergunning worden verleend als een passende beoordeling is gemaakt van het project, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied (passende beoordeling), waaruit de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Oostvaardersplassen niet zal aantasten.
6.2
De voorzieningenrechter volgt verweerder in zijn op de zitting ingenomen standpunt.
6.3
Bij de beslissing op bezwaar zal verweerder het bestreden besluit aan het op de zitting ingenomen standpunt moeten aanpassen. Nu dit een bij de beslissing op bezwaar herstelbaar punt is, ziet de voorzieningenrechter hierin geen aanleiding om het bestreden besluit te schorsen. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat een passende beoordeling het meest verstrekkende beschermingsniveau voor de kwalificerende soorten biedt en ook verzoeksters van mening zijn dat een passende beoordeling nodig is. In deze uitspraak zal de voorzieningenrechter beoordelen of er los van dit punt aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen.
Sweco-rapporten
7. Verweerder heeft de volgende stukken van Sweco aan de besluitvorming ten grondslag gelegd:
- Rapport “Toetsing reset grote grazers aan de Wet natuurbescherming” (voortoets) van 29 augustus 2018;
- Notitie “Cumulatietoets reset grote grazers Oostvaardersplassen” (cumulatietoets) van 29 oktober 2018;
- “Addendum Toetsing reset grote grazers aan de Wet natuurbescherming” (addendum) van 31 oktober 2018;
- “Reactie op bezwaren Dierbaar Flevoland en Fauna4Life” van 26 november 2018;
- “ “Reactie Sweco op Aanvulling gronden Faunabescherming 19 november 2018” van
26 november 2018 en
- de op de zitting gegeven toelichting op de op 27 november 2018 ingekomen stukken van Dierbaar Flevoland en Fauna4life
(gezamenlijk de Sweco-rapporten).
7.1
De voorzieningenrechter stelt vast dat de laatste drie stukken van Sweco geen deel uitmaken van het bestreden besluit. De voorzieningenrechter zal deze reacties echter wel in haar beoordeling betrekken omdat zij in haar voorlopig rechtmatigheidsoordeel moet beoordelen of het besluit na heroverweging in bezwaar in stand zal blijven. Voor dit oordeel zijn alle in deze procedure overgelegde stukken van belang.
8. Verweerder heeft in het verweerschrift en op de zitting betoogd dat de Sweco-rapporten samen moeten worden aangemerkt als een passende beoordeling. Uit de rapporten blijkt volgens verweerder dat het afschot van de edelherten geen significante gevolgen heeft voor de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-gebied Oostvaardersplassen.
9. Verzoeksters betwisten dat de Sweco-rapporten gezamenlijk als een goede passende beoordeling kunnen worden aangemerkt en stellen dat op grond van deze rapporten aantasting van de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-gebied Oostvaardersplassen door het afschot beslist niet is uit te sluiten.
10. Volgens vaste rechtspraak (onder meer de uitspraak van de ABRvS van 26 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:56) mag een bestuursorgaan, als in een advies van een door dat bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze verslag is gedaan van het door de deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, bij het nemen van een besluit van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht. De voorzieningenrechter moet dus op basis van wat verzoeksters hebben aangevoerd beoordelen of de Sweco-rapporten onzorgvuldig tot stand zijn gekomen of dat daaraan anderszins zodanige gebreken kleven dat verweerder het advies niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen.
Algemene aspecten Sweco-rapporten
11. Stichting De Faunabescherming voert allereerst aan dat in een passende beoordeling alle beschermde soorten en habitats moeten worden geïnventariseerd. Vervolgens moet worden bepaald of de instandhoudingsdoelstellingen van die soorten en habitats van een gebied kunnen worden aangetast door het project. Volgens verzoekster heeft deze inventarisatie niet plaatsgevonden en is verweerder niet toegekomen aan een beoordeling van de omvang en de aard van de effecten aan de hand van de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstellingen in het Natura 2000-gebied. Op de zitting heeft verzoekster toegelicht dat het hierbij om een feitelijke beoordeling moet gaan. Daarnaast hebben de stichtingen Dierbaar Flevoland en Fauna4Life aangevoerd dat Sweco niet alle beschikbare informatie heeft gebruikt en niet is uitgegaan van de laatste gegevens.
12. Verweerder wijst er op dat in de Sweco-rapporten per kwalificerende vogelsoort een inventarisatie is opgenomen, gebaseerd op de meest recente gevalideerde cijfers. Vervolgens worden de mogelijke effecten van directe verstoring door het schieten bekeken, eerst op basis van literatuuronderzoek en daarna specifiek gericht op het gebied Oostvaardersplassen. Daarna worden de beschreven effecten van de directe verstoring door het schieten getoetst aan de instandhoudingsdoelstellingen.
Daarnaast worden de effecten beschreven die zullen optreden door vermindering van de begrazing op het leefgebied van de aangewezen soorten bij een beperking tot 1.100 (en op langere termijn 1.500) grote grazers, met vervolgens een toetsing van die effecten aan de instandhoudingsdoelen.
De deskundige van Sweco heeft op de zitting toegelicht dat de Oostvaardersplassen een gebied is waar veel onderzoek plaatsvindt en waarover dus veel informatie beschikbaar is. Bij het opstellen van de rapporten heeft Sweco gebruik gemaakt van de meest recente beschikbare informatie, waaronder het proefschrift uit 2017 van P. Cornelissen. In dat proefschrift zijn veel van de oudere rapporten en informatie waarop verzoeksters doelen verwerkt. Ook de gegevens van het effectieve monitoringsprogramma in de Oostvaardersplassen, de laatste gevalideerde cijfers van Sovon en de jaarverslagen van Staatsbosbeheer heeft Sweco bij de inventarisatie en beoordeling betrokken. De deskundige kent het gebied al langere tijd en heeft in oktober 2018 nog een veldbezoek gedaan.
13.De voorzieningenrechter stelt vast dat Sweco de voor een passende beoordeling benodigde inventarisatie heeft uitgevoerd. De voorzieningenrechter overweegt verder dat in de Sweco-rapporten een juiste methodiek is toegepast: na inventarisatie worden de te verwachten effecten getoetst aan de instandhoudingsdoelstellingen met gebruikmaking van de meest recente informatie. De aangevoerde gronden slagen dan ook niet.
14. Vervolgens voert stichting De Faunabescherming aan dat in de Sweco-rapporten de omvang van het project onjuist en onvolledig is vastgesteld waar het betreft de duur en de omvang van het afschot en de verstoringen vanwege de activiteiten voor afschot.
15. Het is de voorzieningenrechter niet gebleken dat verweerder het project heeft gesplitst. In zowel de opdracht als de vergunning staat de termijn, waarbinnen de doelstand van 490 edelherten moet zijn bereikt (uiterlijk voor 1 januari 2020), vermeld. In de reactie op de gronden van stichting De Faunabescherming geeft Sweco aan dat de verstoring in tijd en omvang volledig is getoetst. Wat stichting De Faunabescherming heeft aangevoerd, geeft de voorzieningenrechter geen reden om hieraan te twijfelen.
16. Verzoeksters voeren verder aan dat het onduidelijk is of Sweco, bij de beoordeling of het afschot van de edelherten in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben (de cumulatietoets), alle relevante plannen en projecten heeft meegenomen.
17. In de cumulatietoets heeft Sweco de volgende projecten/ontwikkelingen genoemd: moeras-reset, aanleg beschutting, vernatting, recreatie, Almeerse Poort, Oostvaardersveldzone en Kiekendieffoerageergebied. Nu verzoeksters niet aangeven welke plannen of projecten ontbreken, heeft de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat niet alle relevante plannen en projecten zijn meegenomen.
18. Verzoeksters hebben ook naar voren gebracht dat de gehele beoordeling door Sweco is gebaseerd op een vergelijking met het jaar 1998. Verzoeksters voeren aan dat dat geen goed vergelijkingsjaar is, omdat er een aantal bijzondere omstandigheden speelden.
19. De voorzieningenrechter stelt vast dat Sweco hierop heeft gereageerd in punt 3.4 van het addendum. Sweco heeft aangegeven dat de vergelijking met het referentiejaar 1998 slechts is gebruikt om een indicatie te krijgen of vogelsoorten positief of negatief zouden reageren op de reset van grote grazers. Vervolgens is naar de trends in de vogelaantallen gekeken over een langere periode en naar de ecologie van de soort. Ook is vastgesteld dat 1998 geen exceptioneel jaar was, gezien het historische aantalsverloop van broedvogels en niet-broedvogels. Gelet op die toelichting heeft Sweco, anders dan verzoeksters stellen, niet slechts naar het jaar 1998 gekeken bij haar beoordeling.
20. Verzoeksters hebben aangegeven dat in de Sweco-rapporten onvoldoende aandacht bestaat voor de zeearend als broedvogel. Weliswaar is de zeearend alleen als niet-broedvogel een aangewezen soort, maar verzoeksters wijzen erop dat de zeearend sinds 2006 in de Oostvaardersplassen broedt. Zij vinden dat de bescherming zich daarom ook over de zeearend als broedvogel moet uitstrekken, ook al is het gebied (nog) niet formeel aangewezen voor de zeearend als broedvogel. Stichting De Faunabescherming verwijst daarvoor naar twee uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS): ECLI:NL:RVS:2009:BH3252 en ECLI:NL:RVS:2004:AR8347.
21. De voorzieningenrechter stelt vast dat de zeearend alleen is aangewezen als niet-broedvogel. Daarmee staat vast dat er in de passende beoordeling met het broeden van de zeearend geen rekening hoefde te worden gehouden. De uitspraken waarnaar stichting De Faunabescherming verwijst, zien op een geheel andere situatie, namelijk op beroep tegen een aanwijzingsbesluit. Dat is hier niet aan de orde. Door middel van een beroep tegen een vergunning kan niet worden bereikt dat de zeearend als kwalificerende broedvogel moet worden beschouwd.
22. Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter geen reden om aan te nemen dat de Sweco-rapporten ten aanzien van de hiervoor beschreven punten op onzorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen of dat daaraan anderszins zodanige gebreken kleven dat verweerder deze rapporten niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen.
Inhoudelijke aspecten Sweco-rapporten
23. Verzoeksters hebben ook inhoudelijke bezwaren tegen de Sweco-rapporten. De stichtingen Dierbaar Flevoland en Fauna4Life verwijzen onder meer naar een reactie van prof. H. Olff van 27 oktober 2018 (Olff) en het “Commentaar op de rapporten van Sweco als onderbouwing van de reset van de grote grazers in de Oostvaardersplassen”, van dr. F.W.M. Vera van 26 november 2018 (Vera).
24. De voorzieningenrechter stelt vast dat een deel van de kritiekpunten van verzoeksters en delen van de hiervoor benoemde reacties van Olff en Vera feitelijk betrekking hebben op de beleidswijziging van de provincie met betrekking tot het beheer van de Oostvaardersplassen en de daaruit volgende opdracht. Zoals aan het begin van deze uitspraak overwogen, staat de opdracht in deze procedure niet ter discussie. De hierop betrekking hebbende kritiekpunten laat de voorzieningenrechter dan ook buiten beschouwing.
25. De voorzieningenrechter zal de overige kritiekpunten, voor zover ze concreet kritiek bevatten op de Sweco-rapporten, bespreken. In het kader van deze voorlopige voorzieningenprocedure kunnen de wederzijds overgelegde rapporten niet tot in detail op hun waarde worden beoordeeld. De toetsing is beperkt tot een globale beoordeling en de voorzieningenrechter kan slechts een voorlopig rechtmatigheidsoordeel geven. Zij zal daarbij aan de hand van de kritiekpunten van verzoeksters beoordelen of verweerder de Sweco-rapporten aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen.
Bij deze beoordeling zal de voorzieningenrechter eerst ingaan op de vraag of het afschot van de edelherten zal leiden tot significante verstoring en daarna op de effecten van de reductie van het aantal grote grazers.
Verstoring
26.Hierover wordt in de voortoets het volgende vastgesteld. Het afschot vindt grotendeels in het najaar en de winter plaats. Dit is in principe buiten het broedseizoen. Verstoring van de meeste broedvogels is op die grond uitgesloten. De kluut en grutto bevinden zich in periode van afschot niet in de Oostvaardersplassen, maar in Afrika. Het ruien van ganzen en eenden vindt plaats in de zomer, dus ook buiten de periode van het afschot. Daar komt bij dat uit de ervaringen in de winter van 2017/2018 niet is gebleken dat de vroege broedvogels door het afschot van 3.000 herten ernstig zijn verstoord. Zekerheidshalve is nog een afstandseis bij afschot in de buurt van vroegbroedende vogels opgenomen, maar dat is, aldus verweerder, niet omdat er sprake zou zijn van een ernstige verstoring van deze vroegbroedende vogels.
Met betrekking tot de slaapplaatsen van zwanen, ganzen en eenden heeft Sweco aangegeven dat deze op ruime afstand (meer dan een kilometer) liggen van het gebied waar het afschot plaatsvindt liggen. Vanwege het gebruik van geluiddempers zal de verstoring meevallen. Sweco acht voor alle foeragerende vogels van belang dat het afschot tijdelijk van aard is, er tijdens de dag- en nachtperiode grote periodes zijn dat er niet geschoten wordt en dat er voor alle vogels voldoende uitwijkmogelijkheden zijn.
27. Verzoeksters hebben in dit kader drie punten van kritiek geformuleerd:
het geluid van het schieten is onderschat;
doordat er nu ook gezonde herten in de kudde geschoten zullen worden, zal de gehele kudde opschrikken en wegvluchten, waarbij het moeras door verzoeksters wordt genoemd als meest voor de hand liggende uitwijklocatie;
er zal meer verstoring optreden doordat de boswachters voor het afschot het gebied vaker zullen moeten betreden, terwijl ook voor de monitoring extra bewegingen in het gebied zullen plaatsvinden.
1. Het geluidniveau van het schieten
Sweco heeft met een tabel in het addendum aangegeven dat bij gebruik van een geluiddemper een aanzienlijke geluidreductie optreedt en daarmee een verkleining van de verstoringsafstand. In reactie heeft stichting Dierbaar Flevoland gewezen op Alterra-rapport 971, waar een kleinere geluidreductie uit zou blijken. In reactie hierop heeft Sweco aangegeven dat dit Alterra-rapport is gebaseerd op publicaties uit de jaren ’70, ’80 en ’90 van de vorige eeuw, terwijl zij zelf bij haar standpunt is uitgegaan van veel recentere publicaties van de afgelopen 10 jaar. Verzoeksters hebben dit standpunt niet meer gemotiveerd weersproken. De voorzieningenrechter ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat Sweco van onjuiste gegevens over de geluidreductie is uitgegaan. Op grond van deze gegevens, met daarbij de extra opgenomen afstandseis ten behoeve van vanaf februari broedende vogels, ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten om te twijfelen aan de juistheid van het standpunt van Sweco.
2. Vluchten van de kudde
Daarnaast voeren verzoeksters aan dat de vogels verstoord zullen worden, omdat de edelherten het moeras in zullen vluchten als zij schrikken van het schieten. Dit is volgens verzoeksters anders dan bij het schieten in het kader van het vroeg reactief beheer, omdat er nu ook op gezonde herten zal worden geschoten, die zich in de kudde bevinden.
Sweco heeft in een reactie aangegeven dat uit studies over de jacht op gezonde dieren niet blijkt dat een hele kudde zal vluchten bij afschot van één of enkele dieren in de kudde. Dat wordt bevestigd door de ervaringen van Staatsbosbeheer met afschot en verstoring. In de winter van 2017-2018 zijn 3.000 dieren afgeschoten in het kader van vroeg reactief beheer. Daarbij zijn ook edelherten in de kudde afgeschoten. Dit afschot vond plaats zonder afstandsbeperking en ook gedeeltelijk in de periode dat de eerste vogels begonnen met broeden. Bij dat afschot is niet gebleken van verstoring als door verzoeksters gesteld. Ook heeft het de zeearend en andere broedvogels er niet van weerhouden nesten te bouwen en te broeden. Daarnaast blijft altijd minimaal 70% van het gebied onverstoord en beschikbaar als uitwijkgebied, door een beperking van het maximum aantal gelijktijdig te gebruiken afschotlocaties in het gebied. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn er geen aanknopingspunten om aan de juistheid van dit onderdeel van het advies van Sweco te twijfelen.
3. Verstoring door extra betreden van het gebied
Voorts stellen verzoeksters dat de voorgestelde monitoring en het uitvoeren van het afschot tot een groot aantal extra verstoringen zal leiden.
In dat kader heeft Sweco uiteengezet dat de monitoring kan plaatsvinden gelijktijdig met de op dit moment al plaatsvindende monitoring en werkzaamheden binnen het gebied, zodat daar geen toename van de verstoring zal optreden. Met betrekking tot de verstoring doordat mensen het park betreden voor het feitelijk afschot, stelt Sweco dat er vaker grote aantallen edelherten zijn afgeschoten, zodat er in zoverre evenmin van een toename kan worden gesproken. Dit afschot heeft in het verleden plaatsgevonden zonder dat dit tot verstoring als door verzoeksters gesteld heeft geleid. De voorzieningenrechter acht deze toelichting van Sweco voldoende onderbouwing voor verweerders standpunt dat geen sprake zal zijn van een groot aantal extra verstoringen.
De effecten van beperking tot 1.100/1.500 grote grazers op het leefgebied van de aangewezen soorten
28.De voorzieningenrechter stelt voorop dat het verminderen van het aantal grazers en daarmee de wijziging van het leefgebied expliciet is beoogd met de opdracht. Enige wijziging in de habitats van aangewezen soorten is daaraan inherent. Dit laat onverlet dat beoordeeld moet worden of er sprake is van significante effecten op het leefgebied van de aangewezen soorten, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen.
Met betrekking tot de belangrijkste door verzoeksters genoemde vogels is de voorzieningenrechter uit de rapporten het volgende gebleken.
1. Grauwe gans
Verzoeksters stellen dat Sweco de beoordeling ten onrechte heeft gebaseerd op het totale aantal grauwe ganzen in het gebied, terwijl alleen het aantal niet-broedende ruiende ganzen van betekenis zou zijn.
Sweco heeft in de reactie op dit bezwaar aan de hand van cijfers en tabellen aangegeven dat er geen verband bestaat tussen het totale aantal grauwe ganzen en het aantal ruiende ganzen enerzijds en het aantal grote grazers anderzijds. Het aantal edelherten is in de jaren 1996 tot 2017 toegenomen van ongeveer 500 tot ongeveer 2.500. Het totale aantal grauwe ganzen is in deze periode blijven schommelen rond de 5.000, het aantal niet-broedende ruiende grauwe ganzen rond de 3.000.
De voorzieningenrechter ziet geen reden om aan deze cijfers te twijfelen. De conclusie van Sweco dat er geen verband is tussen het aantal grazers en het aantal grauwe ganzen, zodat er geen significante negatieve effecten voor de grauwe gans zijn te verwachten, acht de voorzieningenrechter dan ook niet onjuist.
2. Snor, karekiet en blauwe kiekendief
Vera geeft in zijn notitie aan dat de achteruitgang van deze soorten over de jaren heen niet direct een gevolg is van toegenomen begrazingsintensiteit, maar het gevolg van het gebrek aan dynamiek van het waterpeil in het moeras. Met deze constatering ziet de voorzieningenrechter geen grond om het standpunt van Sweco dat er geen verband is aan te wijzen tussen het aantal vogels van deze soort en de begrazingsdruk, voor onjuist te houden.
3. Grutto en kemphaan
Vera stelt dat Sweco is uitgegaan van een onjuiste omschrijving van het foerageergebied voor deze soorten. Verder is zijn conclusie dat de instandhoudingsdoelen alleen zijn te halen door een reset van het moerasgebied, met aanpassing van het waterpeil.
Sweco geeft aan dat deze soorten een wat minder intensief begraasd grasland prefereren. Door de afname van de begrazingsdruk kan de geschiktheid van delen van het grasland mogelijk toenemen. Tegelijkertijd zal door verdere verruiging het areaal aan geschikte foerageergebied afnemen. In een periode van twee jaar is dit nog niet te verwachten, aldus Sweco. Voor de kemphaan wijst Sweco erop dat de sterke afname van het aantal sinds 1998 in lijn lijkt met de landelijke afname en los staat van het aantal grote grazers. Dit duidt erop dat de reductie van het aantal grazers voor de kemphaan geen significante gevolgen zal hebben. Tenslotte is Sweco het eens met het standpunt van Vera dat niet het aantal grote grazers, maar de fluctuatie in de grondwaterstand sturend is voor de verbetering van het leefgebied van deze soorten.
Gelet op de over en weer ingenomen standpunten, met name de omstandigheid dat partijen het erover eens zijn dat niet het aantal grote grazers, maar de fluctuatie van de grondwaterstand bepalend is, acht de voorzieningenrechter aannemelijk dat de vermindering van het aantal grote grazers geen significante effecten zal hebben op de instandhoudingsdoelen voor de grutto en de kemphaan.
4. Bruine kiekendief
Olff stelt vast dat de positieve trend van deze soort onafhankelijk lijkt van de toename van de grote grazers, Vera is een andere mening toegedaan en stelt dat de begrazing door edelherten van het moeras voor deze soort positief heeft uitgewerkt.
Sweco heeft gesteld dat de bruine kiekendief naar verwachting zal profiteren van een verbeterde rietstructuur en kwaliteit van het riet door verminderde betreding door edelherten. Bovendien maakt de bruine kiekendief gebruik van een relatief brede variatie aan leefgebieden, waarbij gebroed en gefoerageerd wordt in zowel het moerasdeel als het grazig gebied en in omliggende akkerlanden. Er bestaan voor deze soort dus voldoende uitwijkmogelijkheden, zodat negatieve effecten kunnen worden uitgesloten.
Omdat verzoeksters het standpunt van Sweco over het bestaan van voldoende uitwijkmogelijkheden voor de bruine kiekendief niet hebben weersproken, gaat de voorzieningenrechter uit van de juistheid van het standpunt dat er geen significante negatieve effecten voor de bruine kiekendief zijn te verwachten.
5. Smient
Vera geeft aan dat de getallen waar Sweco vanuit gaat niet kloppen. Vera stelt dat het aantal smienten zeer sterk fluctueert over de jaren heen.
Sweco stelt dat niet aannemelijk is dat de reset tot afname van het aantal smienten zal leiden. Bij een begrazingsdruk tussen 500 en 1.100 grazers was het aantal smienten immers vergelijkbaar met of hoger dan de afgelopen jaren bij een veel hogere begrazingsdruk.
Zelfs met inachtneming van het feit dat in sommige jaren sprake was van een sterke fluctuatie van het aantal smienten, is voor de voorzieningenrechter duidelijk dat geen rechtstreeks verband bestaat tussen het aantal smienten en de forse toename van het aantal grote grazers sinds de eeuwwisseling.
6. Kluut
Sweco constateert dat het aantal kluten ruim onder het instandhoudingsdoel ligt. Een afname van de begrazingsdruk kan voor de kluut leiden tot afname van de geschiktheid van het foerageergebied. De aantallen lagen in 1998 bij een lagere begrazingsdruk echter hoger dan het huidig aantal. De afname in aantallen lijkt met name het gevolg van externe factoren die hebben geleid tot een landelijke afname van de soort. Omdat de afname al plaatsvond voordat er sprake was van een hoge begrazingsdruk is het niet waarschijnlijk dat deze afname een relatie heeft met de begrazingsdruk. In dit kader zijn geen effecten van de reductie te verwachten en is er geen sprake van significantie in relatie tot de instandhoudingsdoelen.
Bij gebreke van andersluidende informatie van verzoeksters houdt de voorzieningenrechter het standpunt van Sweco voor juist.
7. Roerdomp en wilde zwaan
Stichting De Faunabescherming geeft aan dat voor deze soorten sprake is van een slechte staat van instandhouding.
Voor de voorzieningenrechter is deze enkele vaststelling, zonder verdere onderbouwing, onvoldoende voor de conclusie dat er sprake is van significante negatieve effecten op deze soorten als gevolg van de reset.
8. Brandgans
Sweco stelt dat het aantal brandganzen ruim boven de instandhoudingsdoelstelling ligt en dat een mogelijke verslechtering van het areaal grasland niet zal leiden tot een significant effect op de instandhoudingsdoelstelling voor deze soort. Bij een halvering van het areaal gras en een halvering van het aantal brandganzen blijft het aantal nog steeds boven de instandhoudingsdoelstelling.
Verzoeksters hebben deze feitelijke vaststelling niet met gegevens onderbouwd weersproken en de voorzieningenrechter gaat hier dan ook van uit.
9. Grote zilverreiger
Met betrekking tot de grote zilverreigers zijn partijen het erover eens dat afname van de begrazingsdruk kan leiden tot een toenemende ontwikkeling van moerasvegetatie langs de plassen en watergangen die in het grazige gebied aanwezig zijn. Dit kan leiden tot een afname van de geschiktheid van het foerageergebied voor de grote zilverreiger. Volgens verzoeksters zal hierdoor een significante verslechtering optreden.
Sweco geeft aan dat zilverreigers ook in het moerasgebied kunnen foerageren, zodat van een significante verslechtering geen sprake zal zijn.
Verzoeksters hebben dit standpunt van Sweco niet meer onderbouwd weersproken, zodat de voorzieningenrechter voor deze procedure uitgaat van de juistheid van het standpunt van Sweco.
10. Lepelaar
Sweco constateert dat voor het aantal lepelaars niet zozeer het aantal grazers van belang is, maar dat de beschikbaarheid aan vis limiterend is.
Omdat verzoeksters geen onderbouwde andersluidende informatie hebben overgelegd gaat de voorzieningenrechter in deze procedure uit van de juistheid van de vaststelling dat er op dit moment geen verband lijkt te zijn tussen het aantal lepelaars en het aantal grote grazers.
11. Zeearend
Zoals hiervoor overwogen is de zeearend alleen aangewezen als niet-broedvogel. De beoordeling van verweerder hoeft dan ook alleen op dit aspect te zien. Ook ten aanzien van de zeearend heeft Sweco vastgesteld dat uit de cijfers geen verband blijkt tussen het aantal grazers en het aantal zeearenden. Met betrekking tot de zeearend heeft Sweco in aanvulling hierop overwogen dat er voldoende prooidieren beschikbaar zullen blijven. Ook zal de afstand die vanaf februari moet worden gehouden tot nesten voor de (broedende) zeearend een extra zekerheid geven.
De voorzieningenrechter kan uit de rapporten van verzoeksters niet afleiden dat de gegevens van Sweco onjuist zijn.
Conclusie
29.Gelet op wat hiervoor is overwogen ziet de voorzieningenrechter op dit moment geen reden om aan te nemen dat de Sweco-rapporten ten aanzien van de hiervoor beschreven onderdelen onzorgvuldig tot stand zijn gekomen of dat daaraan anderszins zodanige gebreken kleven dat verweerder deze onderdelen van het advies niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen.
Cumulatie en monitoring
Cumulatie
30.Stichtingen Dierbaar Flevoland en Fauna4Life voeren aan dat de cumulatietoets niet volledig is, omdat deze ten onrechte alleen maar is uitgevoerd voor de vier vogelsoorten (grote zilverreiger, kluut, lepelaar en brandgans) waarvan in de voortoets is gesteld dat verslechtering of enige afname van de kwaliteit van het leefgebied niet met zekerheid is uit te sluiten.
31.De voorzieningenrechter stelt, in navolging van Sweco, vast dat als het afschot van de edelherten geheel geen effect heeft op een bepaalde soort, er dus ook geen effect is wat kan cumuleren met andere effecten. Verweerder mocht zich in de cumulatietoets daarom beperken tot de vogelsoorten waarbij een effect op die vogelsoorten niet met zekerheid is uit te sluiten, te weten de grote zilverreiger, kluut, lepelaar en brandgans.
32.Daarnaast voeren verzoeksters aan dat in de cumulatietoets de effecten van de genoemde plannen/projecten onvoldoende zijn meegewogen.
33.De voorzieningenrechter stelt vast dat uit de door Sweco verrichte cumulatietoets blijkt dat met name de moerasreset beperkt negatief effect kan hebben op de vier hiervoor genoemde soorten, welk effect zou kunnen cumuleren met het effect van de reset van de grote grazers. Gezien de beperkte duur van de moerasreset (één winterseizoen), de omvang van de maatregelen (éénderde van het totale moerasgebied) en het feit dat er voldoende uitwijkmogelijkheden zijn in de rest van het moerasgebied, zijn deze effecten beperkt negatief, aldus Sweco. Er blijft dus voldoende draagkracht in relatie tot de instandhoudingsdoelen van de betreffende soorten. Deze effecten zullen niet leiden tot afname van de aantallen vogels. Voor de brandgans zullen ook beperkt negatieve effecten optreden in verband met de aanleg van beschutting en de vernatting. De beschuttingsmaatregelen vinden plaats op de drogere delen van het graslandgebied en de vernatting op de natste delen. Deze delen van het graslandgebied zijn maar beperkt geschikt als foerageergebied voor de brandgans, waardoor de effecten slechts beperkt negatief zullen zijn en daarmee niet significant.
Sweco concludeert naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook terecht dat de reset grote grazers in combinatie met andere plannen en projecten niet leidt tot significante gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen voor de grote zilverreiger, kluut, lepelaar en brandgans.
Monitoring
34. Stichting De Faunabescherming wijst er op dat Sweco zelf in het addendum aangeeft dat de gevolgen van de reset niet met volledige zekerheid te voorspellen zijn. Verweerder heeft daarin aanleiding gezien een monitoringsverplichting op te nemen, op grond waarvan kan worden bijgestuurd. Stichting De Faunabescherming is echter van mening dat de gevolgen van de ingrepen niet voldoende wetenschappelijk zijn onderzocht en beoordeeld, zodat niet met voldoende zekerheid vaststaat dat het afschot geen significant negatieve effecten zal hebben. Volgens verzoekster probeert verweerder dit ten onrechte te compenseren met een monitoringverplichting.
35. In reactie hierop heeft verweerder aangegeven dat de marge in de te verwachten gevolgen van het afschot van de edelherten niet groter is dan gebruikelijk bij passende beoordelingen. Verweerder beoogt door middel van de voorgestelde monitoring (hand-aan-de-kraan-principe) dit overblijvend overzienbaar restrisico weg te nemen. Er is daarbij slechts sprake van een gering risico, waarvoor geen andere mogelijkheid bestaat om het uit te sluiten.
36. De voorzieningenrechter stelt vast dat op grond van vaste rechtpsraak in beginsel ten tijde van het verlenen van een vergunning de beoordeling van de gevolgen van het project moet hebben plaatsgevonden en de zekerheid over het uitblijven van aantasting van de natuurlijke kenmerken van het gebied ten gevolge van het project moet zijn verkregen.
De ABRvS geeft vervolgens het volgende aan: “Dit laat onverlet dat er enige marge kan zijn in de te verwachten gevolgen van een project, waarin verweerders aanleiding kunnen zien een zogenoemd monitoringsysteem voor te schrijven. Een dergelijk systeem kan, gelet op voormelde rechtspraak, enkel aanvaardbaar worden geacht indien deze marge een na de beoordeling van de significantie van de te verwachten gevolgen overblijvend overzienbaar restrisico betreft, de voorgeschreven monitoring ziet op dat risico en geen andere mogelijkheid bestaat om dat risico uit te sluiten.” De voorzieningenrechter verwijst hierbij naar bijvoorbeeld de door verweerder en de stichting De Faunabescherming beiden genoemde uitspraak van de ABRvS van 24 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR5684).
37. Gelet op wat de voorzieningenrechter over de inhoud van de passende beoordeling van de verschillende soorten heeft overwogen over het uitblijven van aantasting van de natuurlijke kenmerken van het gebied is er sprake van voldoende zekerheid. Dat betekent dat verweerder voor het resterende restrisico een monitoringsplicht in de vorm van een hand-aan-de-kraan-stelsel heeft mogen opnemen.
Voorlopig rechtmatigheidsoordeel
38.Concluderend komt de voorlopige voorzieningenrechter tot het voorlopig rechtmatigheidsoordeel dat het bestreden besluit met in achtneming van alle in deze procedure overgelegde stukken en wat hiervoor is overwogen, na heroverweging in bezwaar inhoudelijk in stand kan blijven.
Belangenafweging
39. De voorzieningenrechter weegt de belangen van verzoeksters die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorzieningen en de belangen van verweerder en derde-partij die pleiten tegen het treffen daarvan, als volgt.
40. Verzoeksters wijzen erop dat verweerder zich pas in een laat stadium op het standpunt heeft gesteld dat voor het afschot ook een vergunning en een passende beoordeling nodig was. Daarmee is die passende beoordeling met te grote haast en zonder gedegen onderzoek opgesteld. Op grond van die onzorgvuldige beoordeling mag, aldus verzoeksters, verweerder niet overgaan tot het onomkeerbare afschot van edelherten, voordat in bezwaar over de vergunning is beslist.
41. Verweerder benadrukt dat inmiddels vaststaat dat Staatsbosbeheer op grond van de opdracht dient over te gaan tot afschot van edelherten tot een doelstand van 490. Verweerder heeft er belang bij de opdracht uit te laten voeren voordat de winter begint, zodat situaties als in de winter van 2017-2018 (een grootschalige wintersterfte met de daaruit voortvloeiende grote maatschappelijke onrust) worden voorkomen.
42. De voorzieningenrechter is het met verzoeksters eens dat de besluitvorming door verweerder een overhaaste indruk geeft. Pas op 29 oktober 2018 heeft Staatsbosbeheer een vergunning aangevraagd. Deze is vervolgens binnen 5 dagen verleend. Ook heeft verweerder pas in een laat stadium aangegeven dat een passende beoordeling nodig is, waarna nog aanvullende onderbouwende stukken zijn ingediend. Van verweerder mag een meer zorgvuldige voorbereiding en besluitvorming worden verwacht, zeker waar het een zaak betreft die tot maatschappelijke onrust leidt.
43.Uit het voorlopig rechtmatigheidsoordeel blijkt echter dat verweerder met de tot op de zitting ingebrachte stukken het bestreden besluit voldoende heeft onderbouwd, zodat de voorzieningenrechter verwacht dat het besluit inhoudelijk gezien in stand zal blijven. Dit voorlopig rechtmatigheidsoordeel maakt dat in deze belangenafweging minder ruimte is voor de belangen van verzoeksters. De voorzieningenrechter hecht aan het door verweerder genoemde belang, dat situaties als in 2017-2018 met grote wintersterfte door een gebrek aan voedsel en de daaruit voortvloeiende maatschappelijke onrust, voorkomen moeten worden, een groter gewicht dan aan het belang van verzoeksters.
44.De verzoeken om voorlopige voorziening worden afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 december 2018.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.