Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 18/3318-T, UTR 18/3366-T en UTR 18/3405-T
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 april 2019 in de zaken tussen
1. [eiser sub 1a] en [eiser/eiseres sub 1b],
2.
[bedrijfsnaam X] B.V.,
[bedrijfsnaam X] B.V.,
(gemachtigde: mr. R. van Eck)
3. [eiser/eiseres sub 3],
(gemachtigde: mr. J. Schoneveld),
allen te [woon-/vestigingsplaats] , eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Houten, verweerder
(gemachtigden: mr. M. Rus-van der Velde en mr. M.W. Holtkamp)
In de beroepen van eisers 1 en 3 heeft
[bedrijfsnaam X] B.V.als derde-partij aan het geding deelgenomen
(gemachtigde: mr. R. van Eck).
[bedrijfsnaam X] B.V.als derde-partij aan het geding deelgenomen
(gemachtigde: mr. R. van Eck).
Procesverloop
Bij besluit van 17 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder voorschriften uit de omgevingsvergunning voor de inrichting van [bedrijfsnaam X] B.V. ( [bedrijfsnaam X] ) ambtshalve gewijzigd, ingetrokken of nieuw toegevoegd.
Eisers hebben daartegen beroep ingesteld. Het beroep van eisers 1 is geregistreerd onder
zaaknummer UTR 18/3318. Het beroep van [bedrijfsnaam X] is geregistreerd onder zaaknummer UTR 18/3366 en het beroep van eiser 3 is geregistreerd onder zaaknummer UTR 18/3405.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 11 december 2018. Eisers 1 zijn verschenen. [bedrijfsnaam X] heeft zich laten vertegenwoordigen door de voormalig directeur [A] , vergezeld door [B] en bijgestaan door de gemachtigde. Eiser 3 is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Inleiding
1. Uit de stukken is naar voren gekomen dat [bedrijfsnaam X] is overgenomen door ForFarmers Nederland. De inrichting wordt nog steeds door dezelfde rechtspersoon gedreven en van een overname van de inrichting, zoals eisers 1 stellen, is geen sprake geweest. Ter zitting heeft de gemachtigde van [bedrijfsnaam X] toegelicht dat [bedrijfsnaam X] als BV nog steeds bestaat en dat ForFarmers Nederland B.V. de bestuurder van [bedrijfsnaam X] is geworden. Verder heeft hij verklaard als advocaat gemachtigd te zijn om namens de nieuwe bestuurder op te treden.
2. [bedrijfsnaam X] heeft een biologische diervoederfabriek op het perceel [adres] te [vestigingsplaats] . Bij besluit van 20 juni 2011 is aan haar op grond van de Wet milieubeheer een vergunning verleend voor het in werking hebben van de inrichting, die de eerdere voor de inrichting verleende vergunningen heeft vervangen (de revisievergunning). De revisievergunning geldt nu als omgevingsvergunning voor het in werking hebben van de inrichting. Bij besluit van 6 februari 2017 is een omgevingsvergunning verleend voor het milieuneutraal veranderen van de inrichting.
3. Eisers 1 en 3 wonen op korte afstand van de fabriek en ervaren al lange tijd overlast van de fabriek, met name geluidsoverlast.
4. Eisers 1 hebben op 28 juli 2015 bij verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen [bedrijfsnaam X] . In de uitspraken van 27 juli 2016 (ECLI:NL:RBMNE:2016:4258) en 11 september 2017 (ECLI:NL:RBMNE:2017:4807) heeft de rechtbank geoordeeld dat verweerder niet heeft onderkend dat de brief van 28 juli 2015 ook een verzoek inhield tot het uitvoeren van een actualiseringsonderzoek met betrekking tot de inrichting van [bedrijfsnaam X] , in de zin van artikel 2.30, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Op 25 april 2016 heeft [bedrijfsnaam X] een aanvraag ingediend voor het veranderen van de inrichting. Deze verandering ziet op de uitbreiding van de bedrijfstijden. Verweerder heeft de uniforme openbare voorbereidingsprocedure doorlopen en heeft een ontwerp-besluit ter inzage gelegd, dat zowel betrekking had op het actualiseringsonderzoek als op de aanvraag van 25 april 2016. Eisers hebben zienswijzen ingediend.
5. Verweerder heeft de besluitvorming vervolgens gesplitst. Bij besluit van 27 juli 2018 heeft verweerder de aanvraag van 25 april 2016 voor het veranderen van de inrichting geweigerd. Het daartegen door [bedrijfsnaam X] ingestelde beroep is bij deze rechtbank onder behandeling onder zaak UTR 18/3367. Met het bestreden besluit heeft verweerder beslist over het actualiseringsonderzoek. Daarbij heeft hij voorschriften uit de revisievergunning gewijzigd of ingetrokken en nieuwe voorschriften toegevoegd. Eisers zijn het om verschillende redenen niet eens met het bestreden besluit.
Strijd met artikel 7.1 van het Bor?
6. Eisers 1 voeren aan dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7.1 van het Besluit omgevingsrecht (Bor), omdat het is opgesteld door een vergunningverlener van verweerder en niet door een vergunningverlener van de Regionale Uitvoeringsdienst Utrecht (RUD Utrecht). [bedrijfsnaam X] heeft zich ter zitting aangesloten bij dit standpunt.
6.1
Op grond van artikel 7.1, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bor dragen gedeputeerde staten en burgemeester en wethouders er zorg voor dat het voorbereiden van beschikkingen tot het verlenen, wijzigen, intrekken of weigeren van bij dat artikel aangewezen omgevingsvergunningen door een omgevingsdienst wordt uitgevoerd. Een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu voor een inrichting, zoals aan de orde, valt hier onder. De RUD Utrecht is een door het bevoegde gezag aangewezen omgevingsdienst in de zin van artikel 5.3, eerste lid, van de Wabo.
6.2
Gelet op de formulering van artikel 7.1, eerste lid, van het Bor is de rechtbank van oordeel dat dit artikel een algemene zorgverplichting in het leven roept voor verweerder bij taken rondom vergunningverlening en de voorbereiding daarvan door de RUD Utrecht. Dit betekent dat een afzonderlijke omgevingsvergunning, zoals hier aan de orde, niet wegens eventuele strijd met artikel 7.1, eerste lid van het Bor vernietigd kan worden. De beroepsgrond van eisers 1 dat strijd zou zijn met artikel 7.1, eerste lid van het Bor vat de rechtbank op als een beroep op het zorgvuldigheidsbeginsel. Eisers 1 zeggen eigenlijk dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid nu er volgens hen geen RUD bij de voorbereiding betrokken is geweest.
6.3
Uit het beroepschrift en het verhandelde ter zitting is gebleken dat eisers 1 vinden dat de RUD Utrecht betrokken had moeten worden bij de vergunningverlening vanwege de specifieke deskundigheid, waardoor zij meer vertrouwen zouden hebben gehad in de kwaliteit van het bestreden besluit. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat de RUD Utrecht tot het ontwerpbesluit betrokken is geweest bij de voorbereiding. Eiseres 2 (vergunninghouder) heeft dit ter zitting bevestigd. De enkele stelling van eisers 1 dat het bestreden besluit is opgesteld door een vergunningverlener van de gemeente Houten is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om te oordelen dat verweerder het bestreden besluit onzorgvuldig heeft voorbereid. Het betoog slaagt niet.
Toetsingskader
7. Op grond van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo wijzigt het bevoegd gezag de voorschriften van de omgevingsvergunning indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkelingen van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen of, gezien de ontwikkelingen van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt.
Artikel 2.30 van de Wabo verplicht het bevoegd gezag regelmatig te onderzoeken of de voorschriften van de omgevingsvergunning nog actueel zijn.
Artikel 2.30 van de Wabo verplicht het bevoegd gezag regelmatig te onderzoeken of de voorschriften van de omgevingsvergunning nog actueel zijn.
8. In artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo staat dat verweerder bevoegd is om voorschriften van een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu te wijzigen voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is.
9. Artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo bevat een bevoegdheid voor verweerder om tot wijziging van voorschriften over te gaan. Dit betekent dat verweerder bij de afweging om voorschriften al dan niet te wijzigen beleidsruimte heeft. Verweerder kan ervoor kiezen om zijn bevoegdheid tot wijziging van voorschriften al dan niet te gebruiken. In dat geval toetst de rechtbank of verweerder bij een afweging van belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Dit ligt anders voor wijzigingen op grond van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo, omdat verweerder op grond van dit artikel verplicht is om voorschriften te wijzigen in de situaties zoals beschreven in dit artikel. In dat geval vindt een indringende, volle rechterlijke toetsing plaats.
Uitgangssituatie
10. Bij het ambtshalve wijzigen van voorschriften moet niet de feitelijke situatie maar de vergunde situatie als uitgangspunt worden genomen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 7 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3607).
Omvang van het geding
11. Eisers 1 en 3 voeren aan dat het bestreden besluit achter de feiten aanloopt, omdat recente wijzigingen binnen de inrichting niet zijn meegenomen in het actualiseringsonderzoek. Gelet op het hiervoor weergegeven toetsingskader en de daarbij te hanteren uitgangssituatie, ligt in deze zaak echter niet ter beoordeling voor of de feitelijke situatie bij de inrichting overeenkomt met vergunde situatie. De rechtbank zal deze beroepsgrond daarom niet bespreken.
12. Eisers 1 voeren aan dat verweerder nog steeds niet volledig aan hun verzoek uit de brief van 28 juli 2015 heeft voldaan. Zij wijzen daarbij op een aantal concrete punten, waarop eiser 3 ook wijst.
12.1
De rechtbank overweegt dat de brief van 28 juli 2015 naast een actualiseringsverzoek ook een handhavingsverzoek inhield. De punten waar eisers nu op wijzen gaan over de besluitvorming op het handhavingsverzoek en niet over het actualiseringsverzoek, dat nu ter beoordeling voorligt.
Bij uitspraak van 4 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2194) heeft de ABRvS beslist op het hoger beroep over de besluitvorming op het handhavingsverzoek. Daarmee is die procedure ten einde gekomen. Wat eisers aanvoeren, valt buiten de omvang van het geding in deze procedure. De rechtbank laat dat daarom buiten beschouwing.
13. [bedrijfsnaam X] betoogt dat in voorschrift 9.3 ten onrechte niet is opgenomen dat naast smeerolie ook smeervetten opgeslagen mogen worden en dat deze beide stoffen ook in vaten opgeslagen kunnen worden. Verder brengt zij naar voren dat melkpoeder en melkvervangers niet in de tabel in voorschrift 9.3 zijn opgenomen, terwijl deze stoffen wel zijn aangevraagd.
13.1
De rechtbank stelt vast dat de stoffen smeervet, melkpoeder en -vervanger niet zijn vergund. [bedrijfsnaam X] heeft op 25 april 2016 een aanvraag ingediend die naast het verruimen van de bedrijfstijden ziet op het gebruik van deze stoffen. De vraag of verweerder deze aanvraag heeft kunnen weigeren komt aan de orde in de beroepszaak over het weigeringsbesluit en valt eveneens buiten de omvang van dit geding. De rechtbank bespreekt dit dan ook niet in deze uitspraak.
Revisievergunning vereist?
14. Eisers 1 en 3 betogen dat verweerder een (nieuwe) revisievergunning had moeten eisen, omdat een onoverzichtelijk vergunningenbestand is ontstaan.
14.1
Uit artikel 2.6 van de Wabo volgt dat wanneer een aanvraag voor het veranderen van de inrichting wordt ingediend, het bevoegd gezag kan bepalen dat een revisievergunning moet worden aangevraagd. De rechtbank stelt vast dat het in deze zaak gaat om een ambtshalve genomen besluit en niet om een besluit op een aanvraag. Dit betekent dat verweerder niet op grond van artikel 2.6 van de Wabo van [bedrijfsnaam X] een aanvraag om een revisievergunning had kunnen verlangen. De beroepsgrond slaagt niet.
Onzorgvuldige besluitvorming?15. Eisers 1 en 3 wijzen erop dat verweerder bij de besluitvorming niet beschikte over informatie over de geuremissie.
15.1
Verweerder vindt de in voorschrift 7.22 van de revisievergunning voorgeschreven maximale geurbelasting onverminderd aanvaardbaar. Hij heeft daarom geen aanleiding gezien om dit voorschrift aan te passen. Bij de vraag of voldaan is aan de voorwaarden van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b of artikel 2:31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo om voorschriften te wijzigen, is de rechtbank van oordeel dat verweerder een zekere mate van beoordelingsruimte heeft. Gelet hierop ziet de rechtbank in het aangevoerde geen aanleiding om te oordelen dat verweerder over informatie met betrekking tot geurbelasting van de inrichting had moeten beschikken voordat het bestreden besluit werd genomen.
Voor zover eisers 1 en 3 bedoelen dat [bedrijfsnaam X] niet heeft voldaan aan voorschrift 7.23 van de revisievergunning, waarin is bepaald dat vergunninghouder binnen zes maanden na het onherroepelijk worden van de vergunning moet rapporteren over de werkelijke emissie van geur, is dit een kwestie van handhaving die in deze procedure niet aan de orde kan komen.
16. Volgens eisers 1 en 3 heeft verweerder ten onrechte niet onderzocht of de inrichting afvalstoffen op- of overslaat of verwerkt.
16.1
De rechtbank stelt vast dat deze beroepsgrond zich richt op de feitelijke situatie van de inrichting. Zoals hiervoor in overweging 10 is weergegeven geldt bij de beoordeling van de ambtshalve wijziging van voorschriften de vergunde situatie als uitgangssituatie. Gelet hierop bestond voor verweerder geen aanleiding om in het kader van de besluitvorming te onderzoeken of de binnen de inrichting afvalstoffen worden op- of overgeslagen of verwerkt.
Beroepsgronden tegen ongewijzigde voorschriften
17. Eisers 1 en 3 en [bedrijfsnaam X] richten zich tegen verschillende voorschriften die niet zijn gewijzigd ten opzichte van de revisievergunning. Eisers 1 en 3 vinden dat een aantal voorschriften had moeten worden aangescherpt, terwijl [bedrijfsnaam X] vindt dat bepaalde voorschriften hadden moeten worden ingetrokken.
17.1
Met het bestreden besluit heeft verweerder op grond van artikel 2.31 van de Wabo ambtshalve bepaalde voorschriften uit de revisievergunning gewijzigd of ingetrokken en nieuwe voorschriften toegevoegd. Deze wijzigingen ten opzichte van de revisievergunning kunnen door eisers worden aangevochten. Ook kunnen eisers aanvoeren dat verweerder bepaalde voorschriften uit de revisievergunning ten onrechte niet heeft gewijzigd, maar daarbij moeten zij dan wel motiveren waarom verweerder, gelet op het bepaalde in de artikelen 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, en 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo had moeten overgaan tot het wijzigen van voorschriften.
17.2
Eisers hebben niet onderbouwd welke nadelige gevolgen die de inrichting veroorzaakt verweerder aanleiding hadden moeten geven om de door hen bestreden voorschriften uit de revisievergunning verder te beperken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarom terecht geen aanleiding gezien deze voorschriften te wijzigen. Evenmin hebben eisers gemotiveerd waarom het wijzigen van de bestreden voorschriften nodig zou zijn in het belang van de bescherming van het milieu, zodat verweerder in redelijkheid geen aanleiding heeft hoeven zien de door hen bestreden voorschriften uit de revisievergunning te wijzigen.
Beroepsgronden tegen ingetrokken voorschriften
18. Volgens eisers 1 en 3 is de zorgplichtbepaling uit voorschrift 1.9 van de revisievergunning ten onrechte komen te vervallen. Zij betwisten dat de zorgplicht uit artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer van toepassing is op type C-inrichtingen.
18.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer in een zorgplicht voor [bedrijfsnaam X] voorziet en dat een apart vergunningvoorschrift hierover in de revisievergunning overbodig is geworden. De vraag is of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de zorgplichtbepaling uit artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer van toepassing is op de inrichting. Artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer is opgenomen in afdeling 2.1. In artikel 2, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit milieubeheer is bepaald dat deze afdeling van toepassing is op degene die een inrichting type C drijft, voor zover deze afdeling betrekking heeft op activiteiten die verricht worden binnen de inrichting waarop hoofdstuk 3 van toepassing is. Vaststaat dat de fabriek van [bedrijfsnaam X] een type C-inrichting is. Het bestreden besluit vermeld echter niet op welke activiteiten binnen de inrichting de bepaling(en) uit hoofdstuk 3 van toepassing. In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder ook geen duidelijkheid kunnen geven over de vraag hoe hij tot het oordeel is gekomen dat de zorgplicht uit artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer op de inrichting van toepassing is. De rechtbank heeft niet kunnen vaststellen dat de inrichting activiteiten verricht waarop hoofdstuk 3 van toepassing is. Dat de zorgplicht uit het Activiteitenbesluit milieubeheer voor [bedrijfsnaam X] geldt is daarom niet zeker. Daarom is de rechtbank van oordeel dat de intrekking van voorschrift 1.9 van de revisievergunning in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel is gebeurd en niet goed is gemotiveerd. Deze beroepsgrond slaagt.
19. Eisers 1 en 3 voeren aan dat ook voorschrift 2.5 ten onrechte is komen te vervallen. Dit voorschrift had in de vergunning moet blijven staan, omdat het Activiteitenbesluit milieubeheer niets regelt voor afvalstoffen voor type C-inrichtingen.
19.1
In voorschrift 2.5 van de revisievergunning staat dat degene die de inrichting drijft, alle maatregelen of voorzieningen ter voorkoming of beperking van het ontstaan van afvalstoffen binnen die inrichting die van hem redelijkerwijs kunnen worden gevraagd, moet treffen. Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder dit voorschrift heeft laten vervallen, omdat dit is geregeld in afdeling 2.5 van het Activiteitenbesluit milieubeheer.
19.2
De rechtbank overweegt dat in het artikel 2.11a van het Activiteitenbesluit milieubeheer – het eerste artikel van afdeling 2.5 – staat dat deze afdeling van toepassing is op degene die een inrichting type A of type B drijft. Dit betekent dat afdeling 2.5 van het Activiteitenbesluit milieubeheer, zoals verweerder in het verweerschrift ook heeft erkend, niet ziet op een type C-inrichting. De in het bestreden besluit gegeven motivering om dit voorschrift te laten vervallen deugt dus niet. In het verweerschrift is uiteengezet dat het doelmatig beheer van afvalstoffen is geregeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder p, van het Activiteitenbesluit milieubeheer en dat daarom voorschrift 2.5 van rechtswege is vervallen. Onder verwijzing naar 18.1, overweegt de rechtbank dat artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder p, van het Activiteitenbesluit milieubeheer in afdeling 2.1 staat en dat de rechtbank niet heeft kunnen vaststellen of deze afdeling op de inrichting van toepassing is. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de intrekking van voorschrift 2.5 in het bestreden besluit niet zorgvuldig tot stand is gekomen en niet toereikend is gemotiveerd. Deze beroepsgrond slaagt ook.
20. Eisers 1 en 3 betogen dat voorschrift 9.1 ten onrechte is ingetrokken. Zij stellen dat dit voorschrift aangepast had moeten worden in overeenstemming met de geactualiseerde Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 15 (PGS 15).
20.1
De revisievergunning bevat in voorschrift 9.1 een bepaling over de opslag van gevaarlijke afvalstoffen. Met het bestreden besluit heeft verweerder dit voorschrift ingetrokken en vervangen door een nieuw voorschrift 9.2. In dit nieuwe voorschrift wordt verwezen naar de nieuwste richtlijn PGS 15 “Opslag van verpakte gevaarlijke stoffen” versie 2016. De rechtbank stelt vast dat dit voorschrift dus in overeenstemming is met wat eisers 1 en 3 willen. Er is dan ook geen aanleiding om het bestreden besluit op dit punt te vernietigen.
Beroepsgronden tegen ontbrekende voorschriften
21. Eisers 1 en 3 vinden dat verweerder een voorschrift had moeten vaststellen op grond waarvan vergunninghouder verplicht is onderzoek te doen naar de emissies van stik- en fijnstof. Ook ontbreekt volgens hen een verwijzing naar de bepalingen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer die gaan over fijnstof.
21.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de verkeersbewegingen van en naar de inrichting zo beperkt zijn dat de emissies van stikstofoxide en fijnstof als gevolg van deze verkeersbewegingen geen invloed hebben op de luchtkwaliteit in de omgeving van de inrichting. Eisers 1 en 3 hebben dit standpunt niet betwist. Zij hebben ook niet gemotiveerd dat sprake is van een verslechtering van de luchtkwaliteit in de omgeving van de inrichting. De rechtbank ziet daarom geen reden om te oordelen dat verweerder gelet op de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu aanleiding had moeten zien om een voorschrift met een verplichting tot onderzoek naar de emissies van stik- en fijnstof vast te stellen. Het betoog slaagt niet.
22. Eisers 1 en 3 betogen dat ten onrechte geen voorschriften zijn opgenomen over ongewone voorvallen.
22.1
In het verweerschrift is toegelicht dat een calamiteit naar zijn aard een niet verwachte gebeurtenis is en dat het daarom niet in de rede ligt om van te voren vast te leggen wat de milieubelasting is die daardoor kan worden veroorzaakt en welke maatregelen dan getroffen moeten worden. Verweerder wijst erop dat de voor de inrichting geldende voorschriften erop zijn gericht om calamiteiten zoveel mogelijk te voorkomen.
22.2
Voor het oordeel dat verweerder verplicht of bevoegd was om voorschriften met betrekking tot calamiteiten aan de vergunning te verbinden, ziet de rechtbank gelet op de toelichting van verweerder geen aanleiding. Bij haar oordeel betrekt de rechtbank ook dat hoofdstuk 17.1 van de Wet milieubeheer bepalingen bevat over ongewone voorvallen zoals de verplichting voor een vergunninghouder om bij een ongewoon voorval met (mogelijke) milieugevolgen onmiddellijk de maatregelen te treffen die redelijkerwijs verlangd kunnen worden en de verplichting om een ongewoon voorval te melden bij het bevoegd gezag. De beroepsgrond slaagt niet.
Beroepsgronden tegen nieuwe voorschriften
23. [bedrijfsnaam X] is het niet eens met het toegevoegde voorschrift 1.10, omdat niet valt in te zien dat registratie van klachten kan bijdragen aan de bescherming van de belangen van het milieu. Eisers 1 stellen dat voorschrift 1.10 niet te handhaven is en bovendien tijdrovend en belastend is voor zowel vergunninghouder als verweerder.
23.1
Voorschrift 1.10 bevat de verplichting voor vergunninghouder om een klachtenregistratie bij te houden. Verweerder vindt het voor de hand liggen dat klachten eerst bij de inrichting worden gemeld en acht het daarom nodig en nuttig om voor te schrijven dat een klachtenregistratie wordt bijgehouden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee niet toereikend gemotiveerd waarom een klachtenregistratie in het belang van de bescherming van het milieu is. Zoals [bedrijfsnaam X] terecht stelt, hoeven klachten niet te betekenen dat voorschriften uit de vergunning worden overtreden. Nu niet valt in te zien welke milieubelang met dit voorschrift is gediend, is het bestreden besluit voor zover daarbij voorschrift 1.10 is vastgesteld in strijd met artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Deze beroepsgrond slaagt.
24. Eisers 1 en [bedrijfsnaam X] betogen dat verweerder ten onrechte voorschrift 1.11 heeft vastgesteld, omdat dit al in hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer is geregeld.
24.1
Voorschrift 1.11 bepaalt dat vergunninghouder geen afvalstoffen mag accepteren. Omdat een dergelijke bepaling in de revisievergunning ontbrak, heeft verweerder dit voorschrift opgenomen. Verweerder stelt dat hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer niet van toepassing is, omdat in de inrichting geen afvalstoffen mogen worden ingenomen.
24.2
Hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer gaat over afvalstoffen. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de artikelen 10.1 en 10.2 van de Wet milieubeheer van toepassing op de inrichting voor zover afvalstoffen bij het productieproces vrijkomen. Voorschrift 1.11 schrijft voor dat de inrichting geen afvalstoffen mag accepteren. Dit voorschrift heeft daarmee een andere strekking dan de bepalingen uit hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer. De rechtbank vindt dat verweerder dit voorschrift in redelijkheid heeft kunnen verbinden, omdat dit in het belang is van de bescherming van het milieu.
25. Eisers 1 en 3 stellen dat het risicovol is dat in voorschrift 9.3 geen PGS 15 wordt voorgeschreven.
25.1
In voorschrift 9.3 is een overzicht opgenomen van (gevaarlijke) stoffen en de maximale opslaghoeveelheid die aanwezig mag zijn binnen de inrichting. Omdat voorschrift 9.2 een verwijzing bevat naar de recentste versie van de richtlijn PGS 15, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding hoeven zien om in voorschrift 9.3 nogmaals naar deze richtlijn te verwijzen. Voor de opslag van de in de tabel genoemde (gevaarlijke) stoffen is ook voorschrift 9.2 van toepassing. De beroepsgrond slaagt niet.
Geluid
26. Alle eisers richten zich tegen het nieuwe geluidvoorschrift 4.9. Zij stellen allereerst dat verweerder zich bij het vaststellen van dit voorschrift niet heeft mogen baseren op het rapport van het akoestisch onderzoek van [bedrijfsnaam Y] B.V. van maart 2016 (hierna: het geluidrapport 2016). [bedrijfsnaam X] stelt dat verweerder zich had moeten baseren op het meest actuele geluidrapport uit 2018, omdat dit rapport een actualisatie en verbetering is van het geluidrapport 2016. Daarnaast benadrukt [bedrijfsnaam X] dat het geluidrapport 2016 niet gebruikt had mogen worden, omdat dit rapport niet uitgaat van de actuele representatieve bedrijfssituatie.
Eisers 1 en 3 voeren aan dat het geluidrapport 2016 achterhaalde informatie bevat en op diverse punten onvolledig is. Verder betwisten zij de conclusie in het geluidrapport 2016 dat de inrichting voldoet aan de best beschikbare technieken, omdat uit de aanvraag van [bedrijfsnaam X] van 25 april 2016 ter verruiming van de bedrijfstijden blijkt dat extra maatregelen genomen kunnen worden om de geluidsoverlast te beperken.
Eisers 1 en 3 voeren aan dat het geluidrapport 2016 achterhaalde informatie bevat en op diverse punten onvolledig is. Verder betwisten zij de conclusie in het geluidrapport 2016 dat de inrichting voldoet aan de best beschikbare technieken, omdat uit de aanvraag van [bedrijfsnaam X] van 25 april 2016 ter verruiming van de bedrijfstijden blijkt dat extra maatregelen genomen kunnen worden om de geluidsoverlast te beperken.
26.1
In het bestreden besluit is uiteengezet dat de geluidvoorschriften uit de revisievergunning naar aanleiding van de zienswijzen opnieuw tegen het licht zijn gehouden, waarbij rekening is gehouden met eerder vergunde activiteiten. De onderzoekresultaten uit het geluidrapport 2016 zijn gebruikt, omdat de in dit rapport beschreven representatieve bedrijfssituatie laat zien dat de inrichting dezelfde activiteiten ontplooit als bij de verlening van de revisievergunning. Het geluidrapport 2016 bevat een tabel met de rekenresultaten op 20 toetspunten, alle ter plaatse van omliggende woningen. Deze tabel is overgenomen in voorschrift 4.9 van het bestreden besluit, waarbij de rekenresultaten gelden als maximaal toegestane geluidsniveaus.
26.2
Verweerder en [bedrijfsnaam X] verschillen van mening over de vraag of bij de besluitvorming van de juiste representatieve bedrijfssituatie is uitgegaan. Verweerder vindt dat hij zich heeft mogen baseren op het geluidrapport 2016, omdat dit rapport uitgaat van de actueel vergunde bedrijfssituatie. Het geluidrapport uit 2018 is opgesteld voor de aangevraagde uitbreiding van de bedrijfstijden en daarom volgens verweerder niet bruikbaar. [bedrijfsnaam X] betwist dat het geluidrapport 2016 de representatieve bedrijfssituatie weergeeft. Ter zitting heeft de geluidsdeskundige van [bedrijfsnaam X] aan de hand van het geluidrapport uit 2018 toegelicht op welke punten de bedrijfssituatie is veranderd ten opzichte van 2016.
26.3
De rechtbank overweegt dat het bestreden besluit ambtshalve door verweerder is genomen. Dit betekent dat verweerder ervoor moet zorgen dat hij beschikt over alle relevante informatie die nodig is voor de besluitvorming. Anders gezegd, verweerder is (als eerst) aan zet om de actualiseringsvergunning met de juiste gegevens te onderbouwen. De rechtbank acht het niet onbegrijpelijk dat verweerder het geluidrapport 2016 als uitgangspunt heeft genomen, maar het had op de weg van verweerder gelegen om bij [bedrijfsnaam X] na te vragen of de in dit rapport beschreven representatieve bedrijfssituatie, mede gelet op het tijdsverloop, nog actueel is. Het geluidrapport van 2018 waarover verweerder beschikte bevatte bovendien een paragraaf waarin alle wijzigingen ten opzichte van de revisievergunning staan beschreven. Daarop had verweerder in ieder geval moeten aanslaan en dit had aanleiding moeten geven de actualiteit van de representatieve bedrijfssituatie 2016 te onderzoeken. Als verweerder het initiatief had genomen om bij [bedrijfsnaam X] navraag te doen, dan had zij kunnen aangeven of en zo ja, op welke punten de representatieve bedrijfssituatie zoals beschreven in het geluidrapport 2016 is veranderd en daarover zo nodig informatie moeten aanleveren. Voor de volledigheid merkt de rechtbank op dat verweerder alleen met wijzigingen in de representatieve bedrijfssituatie rekening hoeft te houden als die wijzigingen passen binnen de vergunde ruimte van de revisievergunning. Uit het geluidrapport 2018 blijkt dat in ieder geval een deel van de wijzigingen betrekking heeft op wijzigingen van de vergunde situatie, zodat, anders dan eisers stellen, dit rapport niet zonder meer gebruikt had kunnen worden bij het vaststellen van de representatieve bedrijfssituatie. Omdat verweerder heeft nagelaten te onderzoeken en inzichtelijk te maken wat binnen de vergunde situatie de actuele representatieve bedrijfssituatie is, is het bestreden besluit op dit punt niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. De beroepsgrond slaagt.
27. [bedrijfsnaam X] brengt verder naar voren dat verweerder niet de resultaten van eenmalig gemeten waarden per toetspunt als grenswaarden in voorschrift 4.9 had mogen opnemen. Hierdoor is geluidsruimte vergund die zodanig specifiek is toegespitst op de situatie die uit de meting blijkt, dat binnen de representatieve bedrijfssituatie normale wisseling in het geluidsniveau direct tot een overtreding zal leiden. Volgens [bedrijfsnaam X] wordt haar hierdoor iedere flexibiliteit weggenomen om binnen de representatieve bedrijfssituatie iets te wijzigen. [bedrijfsnaam X] betoogt dat in voorschrift 4.9, net als bij het geluidvoorschrift in de revisievergunning, algemene waarden per dag-, avond- en nachtperiode vastgesteld hadden moeten worden.
27.1
De geluidvoorschriften 4.1 tot en met 4.7 uit de revisievergunning zijn met het bestreden besluit ingetrokken. In de voorschriften 4.1 en 4.2 van de revisievergunning waren geluidgrenswaarden van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau en het maximale geluidsniveau voor de dag-, avond- en nachtperiode opgenomen. Het nieuwe voorschrift 4.9 bevat een tabel met de geluidgrenswaarden van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau en het maximale geluidsniveau voor de dag-, avond- en nachtperiode voor 20 verschillende toetspunten. De aldus aan de vergunning verbonden geluidsruimte verschilt nu per toetspunt. Zoals in 26.1 uiteengezet is de tabel met rekenresultaten op 20 toetspunten uit het geluidrapport 2016 overgenomen in voorschrift 4.9. Uit het geluidrapport 2016 blijkt dat alle toetspunten nabij de inrichting gelegen woningen van derden zijn. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is naar voren gekomen dat verweerder gekozen heeft voor het vastleggen van geluidgrenswaarden per toetspunt, omdat hij gelet op de belangen van de omgeving niet meer geluidsruimte heeft willen vergunnen dan de inrichting nodig heeft voor de bedrijfsactiviteiten.
27.2
De rechtbank begrijpt dat verweerder op deze wijze, door per toetspunt te bezien welke geluidsruimte daar nodig is, omwonenden optimale bescherming heeft willen bieden tegen geluidsoverlast, terwijl de inrichting kan blijven functioneren zoals is vergund. De gekozen systematiek heeft echter tot gevolg dat voor dezelfde geluidgevoelige objecten – woningen – verschillende beschermingsniveaus gelden. De rechtbank acht deze systematiek in het licht van wat [bedrijfsnaam X] heeft aangevoerd niet aanvaardbaar, omdat dit er ter plaatse van de toetspunten met de strengste geluidsniveaus toe leidt dat de mogelijkheid van [bedrijfsnaam X] om flexibel om te kunnen gaan met haar bedrijfsvoering wordt beperkt. Dat die beperking noodzakelijk is in het belang van de bescherming van het milieu kan niet worden gezegd, omdat verweerder voor andere toetspunten juist hogere geluidsniveaus heeft vastgesteld. Voor die woningen is een grotere bescherming tegen geluidseffecten dus kennelijk niet nodig in het belang van de bescherming van het milieu. De systematiek om aldus ter plaatse van de verschillende woningen specifieke, van elkaar verschillende geluidsruimte te vergunnen leidt in dit geval tot een onevenredige benadeling van de belangen van [bedrijfsnaam X] . Daarbij komt dat, zoals hiervoor is geoordeeld, verweerder onvoldoende heeft onderzocht wat de representatieve bedrijfssituatie is, zodat ook niet is vast komen te staan dat de representatieve bedrijfssituatie van inrichting aan voorschrift 4.9 kan voldoen. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit in zoverre in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
28. Vanwege de in overweging 26.3 en 27.2 geconstateerde gebreken, ziet de rechtbank geen reden om de overige beroepsgronden met betrekking tot geluid te bespreken, met uitzondering van het aangevoerde tegen voorschrift 4.11, omdat dit los staat van deze gebreken.
29. Eisers 1 en 3 betogen dat in voorschrift 4.11 ten onrechte een vrachtwagenbeweging tussen 6.00 en 7.00 uur is vergund, omdat niet aan de grenswaarde van 60 dB(A) kan worden voldaan. Ook [bedrijfsnaam X] kan zich niet verenigen met voorschrift 4.11. Zij wijst erop dat de ABRvS in de uitspraak van 4 juli 2018 heeft geoordeeld dat de transportbeweging in de nacht is vergund met de revisievergunning. Deze transportbeweging in de nachtperiode kan volgens haar niet beperkt worden tot het laatste uur daarvan. Daarbij merkt [bedrijfsnaam X] op dat zij het ook niet geheel in haar macht heeft om te voorkomen dat chauffeurs voor 6.00 uur bij de inrichting aankomen.
29.1
De rechtbank stelt vast dat de vraag of een vrachtwagenbeweging in de nachtperiode is toegestaan heeft gespeeld in een eerdere procedure. Verweerder heeft – als beslissing op het handhavingsverzoek van 28 juli 2015 – in 2016 een last onder dwangsom aan [bedrijfsnaam X] opgelegd, omdat was geconstateerd dat in de nachtperiode vrachtwagenbewegingen hadden plaatsgevonden. De ABRvS oordeelde in haar uitspraak van 4 juli 2018 dat de last onder dwangsom ten onrechte is opgelegd en overwoog daartoe als volgt: “In dit geval is in de aanvraag om vergunning op blz. 8 vermeld dat de bedrijfstijden van 06.00 uur tot 23.00 uur zijn, waarbij de exacte tijden zijn opgenomen in het bij de aanvraag behorende geluidrapport. In dit geluidrapport is onder meer vermeld dat in de nachtperiode maximaal één vrachtwagenbeweging plaatsvindt. Gelet hierop, en nu de gevraagde vergunning niet gedeeltelijk is geweigerd, is mede vergunning verleend voor een vrachtwagenbeweging in de nachtperiode (gezien de aangevraagde bedrijfstijden meer concreet: in de periode tussen 06.00 en 07.00 uur). Dat betekent dat op grond van de vergunning voor 07.00 uur wel een vrachtwagenbeweging mag plaatsvinden, zo lang maar wordt voldaan aan onder meer de gestelde geluidgrenswaarden.”
Gelet op dit oordeel, waarin expliciet is overwogen dat de revisievergunning is verleend voor een vrachtwagenbeweging in de nachtperiode, waarbij is vermeld dat dit gezien de aangevraagde bedrijfstijden concreet betekent in de periode tussen 06.00 en 07.00 uur, heeft verweerder geen aanleiding hoeven zien om de vrachtwagenperiode in de nacht voor een ruimere periode te vergunnen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in redelijkheid voorschrift 4.11 aan de omgevingsvergunning kunnen verbinden.
29.2
Over het door eisers 1 en 3 aangevoerde dat geen enkele vrachtwagen aan de grenswaarde van 60 dB(A) kan voldoen, zoals opgenomen in voorschrift 4.11, overweegt de rechtbank als volgt. In het geluidrapport 2016 is wel geconcludeerd dat in de nachtperiode niet kan worden voldaan aan de grenswaarde van 60 dB(A) vanwege het dichtslaan van het portier van een personenauto én het wegrijden van een eigen vrachtwagen aan de rand van de ochtend, maar daaruit kan niet worden afgeleid dat een vrachtwagenbeweging in de nachtperiode niet aan de vergunde grenswaarde van 60 dB(A) kan voldoen. Vergunninghouder heeft ook niet gesteld dat het niet mogelijk is om daaraan te voldoen. Daarom is niet gebleken dat de vergunning op dit punt op voorhand onuitvoerbaar is. Er is dan ook geen aanleiding om het bestreden besluit op dit punt te vernietigen. De vraag of een vrachtwagen in de nachtperiode feitelijk aan de grenswaarde van 60 dB(A) voldoet, is vervolgens een kwestie van handhaving en kan niet in deze procedure aan de orde komen.
De gebreken
30. Zoals hiervoor is overwogen onder 18.1, 19.2, 23.1, 26.3 en 27.2 is het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheids-, evenredigheids- en motiveringsbeginsel, zoals neergelegd in de artikelen 3:2, 3:4 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en in strijd met artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen. Dat herstellen kan uitsluitend met een nieuw besluit. Hierna zal de rechtbank beschrijven op welke manier verweerder de gebreken kan herstellen.
31. Om de gebreken in het bestreden besluit zoals beschreven in 18.1 en 19.2 te herstellen dient verweerder nader te motiveren dat het niet nodig is om voorschrift 1.9 (zorgplichtbepaling) aan de vergunning te verbinden, omdat de zorgplichtbepaling uit het Activiteitenbesluit milieubeheer geldt danwel bij een nader besluit het voorschrift weer aan de vergunning te verbinden. Voor het voorschrift 2.5 (afvalstoffen) geldt dat verweerder nader moet motiveren dat het Activiteitenbesluit milieubeheer dit regelt danwel bij een nader besluit het voorschrift weer aan de vergunning moet verbinden.
32. Herstel van het gebrek in het bestreden besluit zoals beschreven in 23.1 kan door bij een nieuw besluit voorschrift 1.10 (klachtenregistratie) in te trekken. Omdat dit voorschrift niet vastgesteld had mogen worden en nadelig is voor [bedrijfsnaam X] , ziet de rechtbank aanleiding om het bestreden besluit voor zover daarbij voorschrift 1.10 is vastgesteld te schorsen tot de einduitspraak op de beroepen.
33. De gebreken in het bestreden besluit, zoals omschreven in 26.3 en 27.2 kunnen als volgt hersteld worden. Verweerder moet de actuele representatieve bedrijfssituatie binnen de vergunde situatie van de inrichting in kaart brengen en beoordelen welke gevolgen dit heeft voor de vastgestelde geluidsgrenswaarden in voorschrift 4.9. Hierbij wijst de rechtbank erop dat verweerder het geluidrapport uit 2018 niet zonder meer kan gebruiken, omdat dit geluidrapport is opgesteld vanwege de aangevraagde, maar geweigerde omgevingsvergunning voor de uitbreiding van de bedrijfstijden. Het gebrek ten aanzien van het vergunnen van geluidsruimte per toetspunt kan hersteld worden door voor dezelfde geluidgevoelige objecten dezelfde grenswaarden vast te stellen, zoals in de revisievergunning. Het aanscherpen van de geluidvoorschriften ten opzichte van de revisievergunning is mogelijk als een nieuw uit te voeren onderzoek op basis van de representatieve bedrijfssituatie laat zien dat maximale geluidsniveaus in de dag-, avond- en nachtperiode bij één van de toetspunten lager is dan de in de revisievergunning vergunde geluidsniveau. Zo had verweerder bijvoorbeeld op basis van het geluidrapport 2016, als dat de actuele representatieve bedrijfssituatie had bevat, het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau in de dagperiode kunnen verlagen naar 47 dB(A), zijnde de hoogste waarde bij toetspunt 1. Gelet op de belangen van [bedrijfsnaam X] ziet de rechtbank aanleiding om voorschrift 4.9 te schorsen en de voorschriften 4.1 tot en met 4.7 uit de revisievergunning te laten herleven totdat einduitspraak is gedaan op de beroepen tegen het bestreden besluit.
34. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder de gebreken kan herstellen op 16 weken na verzending van deze tussenuitspraak. Verweerder moet het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken, zodat derden daarvan kennis krijgen en eventueel rechtsmiddelen kunnen aanwenden.
35. Verweerder moet zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers en derde-partij in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. Zij hoeven dus niet opnieuw beroep in te stellen. Vervolgens zal de rechtbank partijen meedelen op welke wijze de beroepen verder worden behandeld.
36. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.
37. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen 16 weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- schorst het bestreden besluit voor zover daarbij voorschrift 1.10 is vastgesteld tot de einduitspraak op de beroepen;
- schorst het bestreden besluit voor zover daarbij voorschrift 4.9 is vastgesteld en bepaalt dat de voorschriften 4.1 tot en met 4.7 van de revisievergunning herleven tot de einduitspraak op de beroepen;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M.H. van Ek, voorzitter, mr. M.C. Stoové en mr. K. de Meulder, rechters, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 april 2019.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.