ECLI:NL:RBMNE:2019:2411

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 18/4120

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 mei 2019 in de zaak tussen

[eiseres] B.V., te [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigden: mr. B.J.M. van Meer en mr. M.M.A.E. Vermeulen),

de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), verweerder

(gemachtigde: mr. P. Boer-Wiegersma).

Procesverloop

Bij brief van 13 april 2018 heeft verweerder aan eiseres een eis gesteld ten aanzien van de naleving van artikel 3.16, eerste lid van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit).

Bij besluit van 23 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 maart 2019. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door bovengenoemde gemachtigde.

Overwegingen

Eiseres is gespecialiseerd in flexibel bouwen met gebruikmaking van modulaire bouwsystemen.

Op 12 februari 2018 is door arbeidsinspecteurs van de Inspectie SZW een inspectie uitgevoerd op de tijdelijke bouwplaats gelegen aan de [adres] te [plaatsnaam] . Op deze locatie werd door [eiseres] B.V. aan een nieuwbouwproject voor 232 studentenwoningen gewerkt.

3. De inspecteur heeft tijdens de inspectie, voor zover van belang, de volgende overtreding geconstateerd:

Op de bouwlocatie [adres] te [plaatsnaam] werden door uw werknemers werkzaamheden verricht bestaande uit het plaatsen van modulaire bouwelementen (complete studentenwoningen). Uw werknemers bevonden zich hierbij op de bovenzijde van reeds geplaatste elementen. Terwijl uw werknemers zich hierbij langs de randen van de elementen begaven waren zowel aan de lange zijde als de kopse zijden geen doelmatige hekwerken, leuningen, dan wel andere dergelijke voorzieningen ter voorkoming van valgevaar aangebracht, terwijl dit technisch wel mogelijk is. De valhoogte vanaf een modulair bouwelement op een onderliggende modulair bouwelement bedroeg circa 3 meter en de valhoogte aan de gevelrand van de modulaire bouwelement tot de begane grond bedroeg circa 10 meter. Bij het verrichten van deze werkzaamheden werd door uw werknemers gebruik gemaakt van veiligheidsgordels met een vanglijn in combinatie met een valstopapparaat (katrol). Dit is een overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit.

Naar aanleiding hiervan heeft verweerder bij brief van 16 februari 2018 aan eiseres het voornemen kenbaar gemaakt dat op grond van artikel 27 van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) een eis tot naleving zal worden gesteld. Eiseres is in de gelegenheid gesteld om tegen de voorgenomen eis tot naleving een zienswijze in te dienen. Hiervan heeft eiseres bij brief van 23 maart 2018 gebruik gemaakt. Verweerder heeft vervolgens op deze zienswijze gereageerd.

4. Bij brief van 13 april 2018 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat er geen reden bestaat om van de eis tot naleving af te zien. Eiseres moet er voor zorgen dat zij uiterlijk 10 juli 2018 heeft voldaan aan de volgende eis tot naleving:
Bij het verrichten van arbeid op de modulaire bouwelementen, waarbij valgevaar aanwezig is, dienen collectieve maatregelen genomen te worden om valgevaar te voorkomen. Hierbij dient (tijdelijk) leuningwerk aangebracht te worden langs de randen van het de modulaire bouwelementen. Het leuningwerk dient ten minste één meter hoog te zijn en dient voorzien van een tussenleuning. Bovengenoemde eis heeft zowel betrekking op het werk 232 studentenwoningen te [plaatsnaam] als op uw toekomstige werken.In de brief van 13 april 2018 is verder vermeld dat, totdat de eis definitief is, eiseres haar werknemers tijdens hun werkzaamheden gebruik moeten blijven maken van hun veiligheidsharnas met vanglijn en deze ook moeten bevestigen aan de daarvoor bestemde voorzieningen. Hierbij dient eiseres rekening te houden met het voorkomen van het pendule effect, daarom dienen de werknemers hun werkzaamheden gebiedsbegrenzend uit te voeren. Dit laatste ter beoordeling bij iedere individuele situatie. Ook is vermeld dat de Inspectie SZW het bedrijf van eiseres, na de gegeven termijn, opnieuw kan inspecteren op de onderwerpen waarop eiseres op maandag 12 februari 2018 in overtreding was. Daarbij is de opmerking gemaakt dat in geval bij deze of een volgende nieuwe inspectie dezelfde of soortgelijke overtredingen worden geconstateerd er een boeterapport wordt opgemaakt.

5. Eiseres heeft tegen de eis tot naleving bezwaar gemaakt waarbij is aangevoerd dat deze eis in strijd met artikel 3:16, vijfde lid, van het Arbobesluit is gesteld. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het aanbrengen en wegnemen van de collectieve voorzieningen grotere gevaren met zich meebrengen dan de arbeid ter beveiliging waarvan zij zouden moeten dienen. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft eiseres een deskundigenrapport opgemaakt.

6. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat er in dit geval in de eis tot naleving geen concretisering is toegevoegd aan datgene waartoe eiseres reeds op grond van de wet verplicht is te doen. De verplichting om bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat het gevaar tegen te gaan door het aanbrengen van leuningen staat al in artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit. De inhoud van de brief van 13 april 2018 heeft daarom volgens verweerder geen rechtsgevolg, zodat het geen besluit is. Overigens had in dit geval direct een boete opgelegd moeten worden. Een overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit is namelijk gekwalificeerd als een zware overtreding. Verweerder heeft gelet op het voorgaande het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.

7. Eiser voert aan dat de in de brief van 13 april 2018 neergelegde eis tot naleving wel een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Er is wel degelijk sprake van een verplichting met rechtsgevolg, omdat in de eis de verplichting wordt opgelegd tijdelijk leuningwerk aan te brengen bij het werk in [plaatsnaam] alsook bij al haar toekomstige werken. Dit is een verplichting met rechtsgevolg, omdat het niet voldoen aan deze verplichting betekent dat een boeterapport wordt opgemaakt. Verder is wel degelijk sprake van een concretisering van de wettelijke norm. De wettelijke verplichting in artikel 3.16 van het Arbobesluit schrijft dergelijke concrete voorzieningen niet voor. Verder ziet de eis enkel op artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit. Op geen enkele wijze wordt rekening gehouden met het bepaalde in het vijfde lid en ook niet dat in het eerste lid staat vermeld ‘zo mogelijk’. Met de vaststelling dat moet worden voldaan aan de in artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit neergelegde verplichting, heeft verweerder een nadere concretisering gegeven aan dit artikel door er van uit te gaan dat het mogelijk is dat aan deze verplichting wordt voldaan. Dat de eis tot naleving een besluit is, blijkt ook uit de rechtsmiddelenclausule in het primaire besluit en de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS)^[1], waaronder de conclusie van Staatsraad Advocaat-Generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven.^[2]

8. In zijn verweerschrift brengt verweerder naar voren dat ten aanzien van de brief van 13 april 2018 geen sprake is van een besluit, zoals in het bestreden besluit al is verwoord. De rechtsmiddelenclausule bij die brief maakt het voorgaande niet anders. De stelling van eiseres dat op grond van de eis tot naleving later een boete kan worden opgelegd, berust op een misvatting. Ook zonder deze eis kan de boete worden opgelegd, omdat de verplichting al uit artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit volgt. Het bezwaar is daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard, aldus verweerder.

9. Artikel 3.16 van het Arbobesluit luidt als volgt:
Artikel 3.16. Voorkomen valgevaar
Lid 1. Bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat is zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen.

Lid 2. Er is in elk geval sprake van valgevaar bij aanwezigheid van risicoverhogende omstandigheden, openingen in vloeren, of als het gevaar bestaat om 2,5 meter of meer te vallen.

Lid 3. Hekwerken en leuningen worden als doelmatig aangemerkt indien zij tenminste tot 1 meter boven het werkvlak beveiliging bieden tegen vallen, dan wel voldoen aan het voor vloerafscheiding bepaalde bij of krachtens het Bouwbesluit 2012.

Lid 4. Het eerste lid is niet van toepassing op arbeid onder omstandigheden waarin het gebruik van ladders en trappen is toegestaan als bedoeld in artikel 7.23, tweede lid.

Lid 5. Indien de in het eerste lid genoemde voorzieningen niet of slechts ten dele kunnen worden aangebracht of indien het aanbrengen of wegnemen daarvan grotere gevaren meebrengt dan de arbeid ter beveiliging waarvan zij zouden moeten dienen, zijn ter voorkoming van het gevaar voldoende sterke en voldoende grote vangnetten op doelmatige plaatsen en wijze aangebracht of worden doelmatige veiligheidsgordels met vanglijnen van voldoende sterkte gebruikt dan wel worden andere technische middelen toegepast, die ten minste een zelfde mate van beveiliging van de in het eerste lid bedoelde arbeid geven. Daarbij hebben maatregelen gericht op collectieve bescherming de voorrang boven maatregelen gericht op individuele bescherming.

10. Uit de door eiseres aangehaalde uitspraken van de ABRvS blijkt dat een door een toezichthouder aan een werkgever te stellen ‘eis’ betreffende de wijze waarop een of meer bepalingen gesteld bij of krachtens de Arbowet moeten worden nageleefd als appellabel besluit wordt beoordeeld. De bevoegdheid tot het stellen van een eis is neergelegd in

artikel 27, eerste lid, van de Arbowet. De rechtbank stelt vast dat verweerder in de brief van 13 april 2018 toepassing heeft gegeven aan artikel 27, eerste lid, van de Arbowet en aan eiseres een eis tot naleving heeft gesteld. Verweerder merkt de in de brief van 13 april 2018 neergelegde eis tot naleving evenwel niet aan als een besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt, omdat volgens hem geen sprake is van een nadere concretisering van een wettelijke norm. Deze wettelijke norm is neergelegd in artikel 3:16, eerste lid, van het Arbobesluit.

11. De rechtbank stelt vast dat verweerder in de eis tot naleving heeft bepaald dat eiseres tijdelijk leuningwerk van ten minste één meter hoog aanbrengt langs de randen van het modulair bouwelement. Dit vormt een nadere concretisering van het bepaalde in artikel 3:16, eerste lid, van het Arbobesluit, waarin meerdere voorzieningen worden vermeld ter voorkoming van valgevaar en waarin niet nader wordt geconcretiseerd waar deze voorzieningen moeten worden aangebracht. Ook is in artikel 3:16, eerste lid, van het Arbobesluit vermeld dat de daarin genoemde voorzieningen ‘zo mogelijk’ moeten worden aangebracht. In artikel 3:16, vijfde lid, van het Arbobesluit is in dit verband bepaald in welke gevallen de in eerste lid genoemde voorzieningen niet behoeven te worden getroffen. Verweerder dient voor de toepassing van artikel 3:16, eerste lid, van het Arbobesluit dus te beoordelen of zich een situatie voordoet als bedoeld in artikel 3:16, vijfde lid, van het Arbobesluit. Dit is ten onrechte niet gebeurd. Het vorenstaande betekent dat het standpunt van verweerder dat de eis tot naleving rechtstreeks uit de wet volgt en geen nadere concretisering behoeft, niet door de rechtbank wordt gevolgd. De beroepsgrond slaagt.

12. Uit het vorenstaande volgt dus reeds dat in dit geval sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht waartegen rechtsmiddelen open staan. Voor zover verweerder heeft betoogd dat eiseres niet gebonden is aan de eis tot naleving zoals neergelegd in de brief van 13 april 2018 en dat eiseres bij het opstellen van een eventueel boeterapport in de toekomst de juistheid van deze gestelde eis nog volledig aan de orde kan stellen, overweegt de rechtbank nog als volgt.

12. De rechtbank overweegt allereerst dat de in de brief van 13 april 2018 neergelegde eis tot naleving niet vrijblijvend is geformuleerd. Bovendien volgt uit artikel 27, derde lid, van de Arbowet dat de werkgever aan de eis moet voldoen. De rechtbank merkt verder volledigheidshalve op dat de Arbowet algemene doelvoorschriften bevat die de veiligheid van werknemers aangaan. Omdat het om de veiligheid van werknemers gaat, dient aan de wens van eiseres om te weten aan welke voorschriften zij zich moet houden groot gewicht worden toegekend. Uit oogpunt van rechtszekerheid is het voor eiseres onevenredig bezwarend dat de inhoudelijke discussie over de juistheid van de eis door deze gang van zaken vooralsnog uit de weg wordt gegaan. Indien de eis tot naleving dus niet reeds als Awb-besluit was aan te merken dan had het voorgaande aanleiding geweest om de eis met een besluit gelijk te stellen.

14. Gelet op al het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de eis tot naleving in dit geval niet als een besluit heeft te gelden waartegen rechtsmiddelen kan worden aangewend.

14. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 3:46 van de Awb. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en draagt verweerder op binnen acht weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.

14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

17. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.536,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt verweerder op binnen acht weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.536,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Fijnheer, rechter, in aanwezigheid van

mr. N.J. Brouwer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 mei 2019.

De griffier is verhinderdrechter

de uitspraak mede te ondertekenen

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.