Uitspraak
201209278/1/A3.
Datum uitspraak: 13 november 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans: de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 29 augustus 2012 in zaak nr. 11/3400 in het geding tussen:
de vennootschap onder firma Wegenbouw Bestratingen Nederland '81 V.O.F. (hierna: Nederland ’81), gevestigd te Uden,
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 25 mei 2011 heeft de staatssecretaris aan Nederland ‘81 krachtens artikel 27, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet) de eis gesteld dat bij het project "Herinrichting Kruisstraat in Eindhoven" machinaal bestraat dient te worden.
Bij besluit van 26 augustus 2011 heeft de staatssecretaris het door Nederland ‘81 daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 augustus 2012 heeft de rechtbank het door Nederland ‘81 daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 augustus 2011 vernietigd en bepaald dat de staatsecretaris met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
Nederland ‘81 heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 augustus 2013, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. I. Guffens en B.M. van Otterdijk, beiden werkzaam bij het ministerie, en Nederland ‘81, vertegenwoordigd door haar [vennoot], bijgestaan door mr. B.M. Vijverberg, advocaat te Diessen, en ing. A.F.J. de Vries, zijn verschenen.
Overwegingen
1. In de overwegingen wordt onder de minister tevens verstaan diens rechtsvoorganger.
2. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Arbowet zorgt de werkgever voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers inzake alle met de arbeid verbonden aspecten en voert hij daartoe een beleid dat is gericht op zo goed mogelijke arbeidsomstandigheden, waarbij hij, gelet op de stand van de wetenschap en professionele dienstverlening, het volgende in acht neemt:
a. tenzij dit redelijkerwijs niet kan worden gevergd organiseert de werkgever de arbeid zodanig dat daarvan geen nadelige invloed uitgaat op de veiligheid en de gezondheid van de werknemer;
[…].
Ingevolge artikel 16, eerste lid, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers.
Ingevolge het tiende lid zijn de werkgever en de werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
Ingevolge artikel 27, eerste lid, kan een daartoe aangewezen toezichthouder aan een werkgever een eis stellen betreffende de wijze waarop een of meer bepalingen gesteld bij of krachtens deze wet moeten worden nageleefd.
Ingevolge het derde lid is de werkgever verplicht om aan de eis te voldoen.
Ingevolge het vijfde lid kan een eis worden gesteld tot naleving van de artikelen 3 en 16, voorzover dat bij de krachtens dat artikel gestelde regels is bepaald.
Ingevolge artikel 5.2 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbo-besluit) wordt de arbeid zodanig georganiseerd, wordt de arbeidsplaats zodanig ingericht, wordt een zodanige productie- en werkmethode toegepast of worden zodanige hulpmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen gebruikt, dat de fysieke belasting geen gevaren met zich kan brengen voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemer.
Ingevolge artikel 5.3, aanhef en onder a, wordt voor zover de gevaren, bedoeld in artikel 5.2, redelijkerwijs niet kunnen worden voorkomen, met inachtneming van bijlage I bij de richtlijn, de arbeid zodanig georganiseerd, de arbeidsplaats zodanig ingericht, een zodanige productie- en werkmethode toegepast of worden zodanige hulpmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen gebruikt dat die gevaren zoveel als redelijkerwijs mogelijk is worden beperkt. Ingevolge onderdeel b worden voor zover de gevaren bedoeld in artikel 5.2, redelijkerwijs niet kunnen worden voorkomen, in de risico-inventarisatie en -evaluatie, bedoeld in artikel 5 van Pro de wet, met inachtneming van bijlage I bij de richtlijn, de veiligheids- en gezondheidsaspecten van de fysieke belasting beoordeeld, waarbij met name wordt gelet op de kenmerken van de last, de vereiste lichamelijke inspanning, de kenmerken van de werkomgeving en de eisen van de taak.
3. Bij kennisgeving van 11 mei 2011 heeft de minister aan Nederland ’81 medegedeeld dat tijdens een inspectie door de arbeidsinspectie is geconstateerd dat bij de bestrating van parkeervakken in de Kruisstraat in Eindhoven de werknemers van Nederland ’81 werden blootgesteld aan een te zware fysieke belasting, doordat zij handmatig bestratingswerk moesten uitvoeren. Volgens de minister heeft Nederland ’81, door geen gebruik te maken van de mogelijkheid van machinale bestrating, artikel 16, tiende lid, van de Arbowet, gelezen in verbinding met artikel 5.2 van het Arbobesluit, overtreden en is hij om die reden voornemens om aan Nederland ’81 een eis in de zin van artikel 27 van Pro de Arbowet te stellen. In de kennisgeving heeft de minister er op gewezen dat in de richtlijn ‘Mechanisch aanbrengen elementenverharding’, publicatie 282, van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (hierna: CROW-richtlijn) vermeld staat onder welke omstandigheden mechanisch bestraat dient te worden en dat als uitgangspunt geldt dat wanneer mechanisch bestraat kan worden, dat ook zo dient te geschieden. In haar zienswijze op deze kennisgeving heeft Nederland ’81 naar voren gebracht dat het gaat om figuratieve bestrating, waarvoor de CROW-richtlijn een uitzondering op dat uitgangspunt formuleert. Op de in geschil zijnde plaatsen is mechanisch bestraten niet mogelijk, aldus Nederland ’81.
In het besluit van 25 mei 2011 heeft de minister in navolging van zijn voornemen aan Nederland ’81 de eis gesteld dat bij het project machinaal bestraat dient te worden. Voor zover Nederland ’81 heeft gesteld dat de bestrating figuratief van aard is, heeft de minister overwogen dat aanleiding bestaat om af te wijken van de CROW-richtlijn op dit punt, omdat wegens het grote aantal parkeervakken de werkzaamheden dermate grootschalig zijn dat voor het beperken van de fysieke belasting het machinaal bestraten van de parkeervakken een gerechtvaardigde werkwijze is.
In het besluit van 26 augustus 2011 heeft de minister overwogen dat zowel artikel 3 van Pro de Arbowet als de daarop gebaseerde regelingen van lagere orde, met inbegrip van de CROW-richtlijn, als uitgangspunt hanteren dat waar mogelijk bestrating mechanisch dient te worden aangebracht. Volgens de minister heeft Nederland ’81 dit uitgangspunt niet nageleefd door het gehele project handmatig te laten bestraten. Dat op enkele punten handmatig bestraten onvermijdelijk is, is volgens de minister voldoende verdisconteerd in de ruimte die de eis daarvoor biedt.
4. De rechtbank heeft overwogen dat de minister zijn standpunt dat de bestrating van de parkeervakken in dit geval mechanisch kan worden uitgevoerd, onvoldoende heeft gemotiveerd. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de minister desgevraagd ter zitting heeft verklaard dat mechanisch bestraten op sommige plekken inderdaad niet mogelijk is. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de minister zijn standpunt dat de grootschaligheid van het uit te voeren werk rechtvaardigt om van de CROW-richtlijn op dit punt af te wijken, evenmin deugdelijk heeft gemotiveerd. De minister beschikt niet over objectieve criteria aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of bij handmatig bestraten van het project gevaar voor fysieke overbelasting aanwezig is. Bovendien is de minister met zijn eis dat vanwege de grootschaligheid van het werk niet handmatig maar mechanisch bestraat moet worden, afgeweken van de regeling die de CROW-richtlijn voor figuratieve bestrating bevat. Dit klemt te meer nu Nederland ’81 aannemelijk heeft gemaakt dat zij in de geest van de toepasselijke regelgeving heeft gehandeld, door, gelet op de grootschaligheid van het project, extra rustmomenten en taakroulatie in haar straatwerkplan op te nemen, aldus de rechtbank.
5. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte de CROW-richtlijn bij haar beoordeling heeft betrokken, nu hij niet gehouden is om deze richtlijn toe te passen. Voorts is de rechtbank, volgens de minister, er ten onrechte van uitgegaan dat hij van de CROW-richtlijn is afgeweken. Evenals in artikel 3 van Pro de Arbowet, wordt ook in de CROW-richtlijn als uitgangspunt gehanteerd dat met het oog op de veiligheid en gezondheid van de werknemers waar mogelijk machinaal bestraat moet worden. Nederland ’81 heeft zich niet dan wel onvoldoende aan dit uitgangspunt gehouden door bij het gehele project handmatig te bestraten, terwijl machinaal bestraten voor grote delen van het project mogelijk is. Aan Nederland ’81 is derhalve terecht met het oog op naleving van artikel 5.2 van het Arbobesluit een eis in de zin van artikel 27 van Pro de Arbowet gesteld, aldus de minister.
5.1. Anders dan de minister betoogt, heeft de rechtbank de CROW-richtlijn terecht bij haar beoordeling betrokken, reeds nu de minister deze richtlijn aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd en Nederland ’81 het standpunt van de minister dienaangaande gemotiveerd in beroep heeft bestreden.
Zowel artikel 3 van Pro de Arbowet en de daarop gebaseerde lagere regelgeving als de CROW-richtlijn hanteren als uitgangspunt dat met het oog op de veiligheid en gezondheid van werknemers bestrating waar mogelijk machinaal dient te geschieden. In de CROW-richtlijn staat dit uitgangspunt als volgt verwoord dat voor alle werken ‘mechanisch aanbrengen’ het startpunt van de afweging is. Volgens de richtlijn hoeft dit echter niet altijd het eindpunt te zijn, bijvoorbeeld indien mechanisch aanbrengen geen sluitende oplossing biedt voor het terugbrengen van de fysieke belasting. In de richtlijn staat vermeld dat naar aanleiding van een groot aantal gesprekken en overleggen met deskundigen vier situaties zijn benoemd waarin een uitzondering op het uitgangspunt van mechanisch aanbrengen geldt. Eén van deze uitzonderingen betreft figuratie, waaronder straatwerk met een oppervlakte kleiner dan tien vierkante meter met meerdere materialen en/of verbanden wordt verstaan. Volgens de richtlijn geldt hier een uitzondering om te voorkomen dat de werknemer, bij gebruikmaking van de bewezen beschikbare technieken, voor een verandering in het legverband voortdurend de verwerkingseenheid moet wisselen.
Niet in geschil is dat de bestrating van de in geding zijnde parkeervakken figuratief is als bedoeld in voornoemde zin. In de CROW-richtlijn is zonder nader voorbehoud vermeld dat bij figuratie een uitzondering op het uitgangspunt van mechanisch bestraten geldt. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de minister afwijkt van de richtlijn, voor zover hij zich op het standpunt heeft gesteld dat de bestrating van de parkeervakken wegens de grootschaligheid van het project machinaal dient te geschieden. Ter zitting heeft de minister zijn standpunt aldus nader toegelicht dat bij grootschalig werk de werkgever dient na te gaan of de leverancier de straatstenen zodanig kan aanleveren dat de figuratieve bestrating toch machinaal kan geschieden. Volgens de minister heeft Nederland ’81 dit ten onrechte nagelaten, terwijl uit door hem gedane navraag bij de desbetreffende leverancier naar voren is gekomen dat de straatstenen inderdaad zodanig kunnen worden aangeleverd dat machinale bestrating van de parkeervakken mogelijk is. Nederland ’81 heeft deze mogelijkheid bestreden en de minister heeft deze stelling niet met objectieve stukken gestaafd. Met de rechtbank is de Afdeling derhalve van oordeel dat de minister zijn standpunt dat de bestrating van de parkeervakken mechanisch had moeten worden uitgevoerd, niet deugdelijk heeft gemotiveerd.
Het betoog faalt.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij Wegenbouw Bestratingen Nederland '81 V.O.F in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een griffierecht van € 466,00 (zegge: vierhonderdzesenzestig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Vreken-Westra, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink w.g. Vreken-Westra
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 november 2013
434-782.