Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 18/1111
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juni 2019 in de zaak tussen
[eiser] uit [woonplaats] , eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrechtse Heuvelrug, verweerder
(gemachtigde: mr. E.T.E. Kemperman).
Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen:
[derde-partij 1 (de buurman)] en [derde-partij 2]uit [woonplaats] .
Procesverloop
Bij besluit van 2 april 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om handhavend op te treden tegen drie bouwwerken op het perceel van [derde-partij 1 (de buurman)] afgewezen.
Bij besluit van 3 juli 2015 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 6 september 2016 (ECLI:NL:RBMNE:2016:7650) heeft de rechtbank geoordeeld dat het besluit van 3 juli 2015 ten aanzien van twee bouwwerken uit het handhavingsverzoek een motiveringsgebrek heeft.
Bij uitspraak van 6 maart 2017 (ECLI:NL:RBMNE:2017:1923) heeft de rechtbank het besluit van 3 juli 2015 vernietigd, voor zover daarbij is geweigerd handhavend op te treden tegen die twee bouwwerken. De rechtbank heeft verweerder daarbij de opdracht gegeven om binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser, en daaraan een dwangsom gekoppeld.
Bij besluit van 19 april 2017 heeft verweerder [derde-partij 1 (de buurman)] onder aanzegging van bestuursdwang gelast om de twee bouwwerken binnen 20 weken te verwijderen.
Bij besluit van 23 oktober 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder beslist dat ten aanzien van de twee bouwwerken wordt afgezien van handhavend optreden.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit. Dit bezwaar is door verweerder naar de rechtbank gezonden om het als beroep te behandelen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 2 mei 2019. Eiser, de gemachtigde van verweerder en [derde-partij 1 (de buurman)] waren aanwezig.
Overwegingen
De procesbeslissingen van de rechtbank op de zitting
1. De strafrechter heeft op 2 augustus 2017 aan eiser voor 5 jaar een contactverbod met [derde-partij 1 (de buurman)] opgelegd. [derde-partij 1 (de buurman)] heeft daar aan het begin van de zitting op gewezen. De rechtbank heeft bepaald dat eiser de zitting mag bijwonen en dat het [derde-partij 1 (de buurman)] vrij staat om te kiezen of hij de zitting wil bijwonen en/of dat hij zich door een gemachtigde wil laten vertegenwoordigen.
2. Door een fout van de rechtbank zijn de kopieën van het verweerschrift en het aanvullend beroepschrift niet aan [derde-partij 1 (de buurman)] toegestuurd. Hij heeft deze enkele dagen voor de zitting bij de rechtbank opgehaald. Hierdoor heeft [derde-partij 1 (de buurman)] geen kans gehad om hierop nog op tijd te reageren. Dit was voor de rechtbank genoeg reden om hem toe te staan om op de zitting nog een nadere schriftelijke reactie te overhandigen, die aan het dossier is toegevoegd.
3. Eiser wilde op de zitting een schriftelijke pleitnota aan het dossier toevoegen. De rechtbank heeft dat geweigerd, omdat het in strijd is met een goede procesorde. Partijen mogen tot tien dagen voor de zitting nieuwe stukken indienen en eiser heeft voldoende kans gehad om zijn standpunt met stukken te onderbouwen. Op de zitting heeft eiser bovendien zijn standpunten mondeling mogen toelichten.
Hoe moeten verweerders besluiten worden geduid?
4. Deze zaak is begonnen met eisers handhavingsverzoek uit 2015 over een aantal bouwwerken van zijn buurman [derde-partij 1 (de buurman)] . De rechtbank heeft zich in de tussenuitspraak uit 2016 al gebogen over de eerdere besluitvorming van verweerder op dit handhavingsverzoek. De beroepsprocedure die nu speelt gaat over de uitvoering die verweerder heeft gegeven aan de opdracht van de rechtbank in de einduitspraak uit 2017.
5. De rechtbank overweegt dat verweerders besluit van 19 april 2017 in eerste instantie deze uitvoering van de opdracht van de rechtbank was. Dat besluit om alsnog bestuursdwang toe te passen is dus een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiser tegen het afwijzen van zijn handhavingsverzoek. Hoewel verweerder dit in het besluit ten onrechte niet duidelijk maakt, houdt het besluit van 19 april 2017 in dat het bezwaar alsnog gegrond wordt verklaard, dat het primaire besluit van 2 april 2015 wordt herroepen en dat het handhavingsverzoek wordt toegewezen door een last onder bestuursdwang op te leggen. Verweerder is hiermee alsnog tegemoet gekomen aan eisers handhavingsverzoek, zodat eiser toen geen reden had om beroep in te stellen. Met het bestreden besluit heeft verweerder het besluit van 19 april 2017 gewijzigd, door opnieuw van handhaving af te zien. Ook hier is het besluit daarover niet duidelijk, onder meer omdat er een bezwaarclausule onder staat. Het bestreden besluit houdt echter in dat het bezwaar alsnog (opnieuw) ongegrond wordt verklaard en dat het primaire besluit van 2 april 2015 wordt gehandhaafd, waarbij de afwijzing van het handhavingsverzoek alsnog in stand blijft. Het bezwaar dat eiser hiertegen heeft gemaakt moet worden aangemerkt als beroep tegen deze laatste beslissing op het bezwaarschrift. Verweerder heeft dat dus terecht naar de rechtbank doorgestuurd.
Waar gaat deze zaak over?
6. Concreet gaat het nog over de vraag of verweerder wel of niet moet gaan handhaven ten aanzien van twee bouwwerken van [derde-partij 1 (de buurman)] . Deze bouwwerken zijn een rond 1981 gerealiseerde aanbouw bij de woning, die in gebruik is als keuken, en een omstreeks 1984 gerealiseerde verbouwing van de al langer aanwezige schuur. In navolging van partijen en van de rechtbank in de eerdere procedure zal de rechtbank deze bouwwerken hierna aanduiden als ‘bouwwerk 3’ en ‘bouwwerk 5’.
Welke oordelen staan al vast?
7. De rechtbank heeft in haar tussenuitspraak uit 2016 uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel gegeven over de vraag of sprake is van een overtreding en over de vraag of verweerder bevoegd is om handhavend op te treden. Partijen hadden dit aan de orde kunnen stellen in een hoger beroep tegen de einduitspraak, maar er is geen hoger beroep ingesteld. Dat betekent dat de rechtbank in deze zaak ervan uit moet gaan dat deze oordelen juist zijn. Hierover kan niet meer gediscussieerd worden.
8. Het gaat om de volgende vaststaande oordelen:
- De bouwwerken 3 en 5 zijn door een eerdere eigenaar zonder bouwvergunning opgericht en er is voor die oprichting later ook nooit een bouwvergunning of een omgevingsvergunning verleend;
- De bouwwerken 3 en 5 worden door [derde-partij 1 (de buurman)] zonder vergunning in stand gelaten;
- Zowel het oprichten als het in stand laten zijn overtredingen van (voorheen) de Woningwet en (nu) de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;
- [derde-partij 1 (de buurman)] is overtreder van het verbod om de bouwwerken 3 en 5 zonder vergunning in stand te laten, maar omdat hij te goeder trouw was toen hij eigenaar werd verzet de rechtszekerheid zich ertegen dat verweerder hiertegen handhavend optreedt;
- [derde-partij 1 (de buurman)] is geen overtreder van het zonder vergunning bouwen van de bouwwerken, omdat hij toen nog niet daar woonde;
- Verweerder is wel bevoegd om hiertegen handhavend op te treden, maar hij mag dit ten aanzien van [derde-partij 1 (de buurman)] alleen doen door bestuursdwang toe te passen;
- Omdat [derde-partij 1 (de buurman)] geen overtreder is van het zonder vergunning bouwen, kunnen de kosten van het toepassen van bestuursdwang niet op hem verhaald worden;
- Dat verweerder handhavend heeft opgetreden tegen eisers illegale garage, maar niet tegen illegale bouwwerken van [derde-partij 1 (de buurman)] , is niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Welk kader gold voor het bestreden besluit ?
9. Op het moment van het bestreden besluit gold nog steeds dat verweerder in beginsel gebruik moet maken van zijn bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen voor de bouwwerken 3 en 5, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden.
10. Een bijzondere omstandigheid kan zijn dat er concreet zicht is op legalisatie van de overtredingen. Daarvan is hier geen sprake en dat heeft verweerder ook niet aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. [derde-partij 1 (de buurman)] heeft immers geen aanvragen voor omgevingsvergunningen ingediend om de illegale bouw van de twee bouwwerken alsnog te laten vergunnen. De bouwwerken zijn bovendien in strijd met de inhoudsmaat voor woningen en met de oppervlaktemaat voor bijgebouwen uit het bestemmingsplan en er is geen besluitvorming gestart om daarvan af te wijken voor dit perceel.
11. Handhavend optreden kan ook zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat verweerder daarvan in die concrete situatie moet afzien. Ook dat is dan een bijzondere omstandigheid om niet te handhaven. Verweerder vindt dat dat hier het geval is en heeft dit aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. Het geschil dat de rechtbank moet beoordelen spitst zich toe op de vraag of verweerder dat heeft mogen doen.
Welke feiten en omstandigheden zijn volgens verweerder van belang?
12. De rechtbank zal hierna (in overwegingen 13 tot en met 18) eerst ingaan op de feiten en omstandigheden die verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd. In deze overwegingen zal de rechtbank direct een oordeel geven over wat partijen hebben aangevoerd over die feiten en omstandigheden. De rechtbank beoordeelt dus of verweerder de feiten die voor hem reden zijn om van handhaving af te zien juist heeft vastgesteld. Daarna (vanaf overweging 19) zal de rechtbank beoordelen of de feiten en omstandigheden voldoende reden zijn om van handhaving af te zien. De rechtbank zal daarbij ook ingaan op wat eiser verder in zijn uitgebreide beroepschrift en de aanvulling daarop heeft aangevoerd.
13. De bouwwerken staan er al heel lang, sinds 1981 (bouwwerk 3) en sinds 1984 (bouwwerk 5). [derde-partij 1 (de buurman)] is niet degene geweest die deze bouwwerken illegaal heeft gebouwd. Hij was te goeder trouw toen hij de woning kocht en wist dus niet dat de keuken illegaal was aangebouwd en dat de schuur illegaal was verbouwd.
14. Verweerder heeft na de oprichting wel vergunningen verleend voor andere bouwactiviteiten in en aan de twee illegale bouwwerken en heeft de toenmalige eigenaren en later [derde-partij 1 (de buurman)] niet gewezen op het ontbreken van bouwvergunningen voor de oprichting van de bouwwerken 3 en 5. De rechtbank stelt in dat kader op basis van het dossier vast dat in 1986 aan een vorige eigenaar een bouwvergunning is verleend voor een interne verbouwing van de hal en de keuken, die zich deels in bouwwerk 3 bevinden. In 2003 is er een bouwvergunning verleend voor een open kapschuur tegen en in verbinding met bouwwerk 5. In 2012 is er een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van bouwwerk 5 als bed and breakfast. Deze vergunningen maakten het mogelijk om legale aanpassingen te doen aan de illegale bouwwerken. De woning, inclusief bouwwerk 3, is vervolgens intern verbouwd conform de vergunning uit 1986. De open kapschuur is conform de vergunning uit 2003 tegen bouwwerk 5 aangebouwd.
15. De verwijdering van bouwwerk 3 heeft grote gevolgen voor [derde-partij 1 (de buurman)] . Eiser voert aan dat dit illegale bouwwerk tegen de overige bebouwing is ‘aangeplakt’ en eenvoudig kan worden verwijderd, maar dat volgt de rechtbank niet. Op de zitting is met partijen gekeken naar de plattegrond van de woning en daaruit blijkt dat van binnen door latere verbouwingen inmiddels sprake is van een verwevenheid tussen het oorspronkelijke hoofdgebouw en het later bijgebouwde bouwwerk 3. De interne indeling kent geen duidelijke scheiding tussen deze beide bouwdelen. Dit heeft tot gevolg dat als bouwwerk 3 verwijderd wordt, er een open, onafgewerkte woning over blijft en dat de huidige indeling verloren gaat. Het komt erop neer dat de woning in de lengterichting aan één zijde dan geheel open zal zijn op de begane grond.
16. De verwijdering van bouwwerk 5 heeft ook grote gevolgen voor [derde-partij 1 (de buurman)] . Uit de foto’s in het dossier blijkt dat de legale open kapschuur rechtstreeks met bouwwerk 5 is verbonden. Verwijdering van bouwwerk 5 zal ertoe leiden dat de open kapschuur aan die zijde onafgewerkt en mogelijk deels open over blijft.
17. [derde-partij 1 (de buurman)] zal aanpassingen moeten doen aan de resterende legale bebouwing, als verweerder bestuursdwang toepast. Zonder aanpassingen zal die resterende bebouwing niet bruikbaar zijn. Deze aanpassingen zijn niet nodig om de overtreding (de illegale bouwwerken) op te heffen, zodat de daaraan verbonden werkzaamheden niet behoren tot de bestuursdwang. Dat betekent dat de kosten die met de aanpassingen gepaard gaan voor rekening van [derde-partij 1 (de buurman)] zijn, en niet voor de gemeente. [derde-partij 1 (de buurman)] wordt dan met kosten geconfronteerd, ondanks de omstandigheid dat hij geen overtreder is en verweerder de kosten van de bestuursdwang zelf niet op hem kan verhalen.
18. Omdat verweerder de kosten van de toepassing van bestuursdwang niet op [derde-partij 1 (de buurman)] kan verhalen, komen deze voor rekening van de gemeente en daarmee van de gemeenschap.
Mocht verweerder van handhaving afzien?
19. De in overweging 18 genoemde omstandigheid vindt de rechtbank niet relevant in deze zaak. Bestuurlijke handhaving is verweerders taak en daarbij hoort ook dat er soms kosten moeten worden gemaakt voor dit algemene belang.
20. Op basis van de overige (in overwegingen 13 tot en met 17 genoemde) feiten en omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat het toepassen van bestuursdwang in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, dat verweerder in redelijkheid van handhaving heeft kunnen afzien. De rechtbank volgt verweerder dus. Verweerder heeft meer gewicht mogen toekennen aan de hiervoor geschetste grote gevolgen voor [derde-partij 1 (de buurman)] die het toepassen van bestuursdwang zal hebben, dan aan het belang dat eiser heeft bij handhaving. Eiser heeft niet gesteld dat hij daadwerkelijk nadeel ondervindt van de bouwwerken 3 en 5 of van het gebruik hiervan, en dat is de rechtbank ook niet gebleken. Eiser wil dat verweerder eenduidig handhaaft, zoals hij in zijn stukken uiteen heeft gezet en op de zitting heeft toegelicht. Zijn belang is dus het handhaven als zodanig. Het doel van het bouwvergunningenstelsel is onder andere dat daardoor ongewenste hinder en overlast voor omwonenden wordt voorkomen, maar dat potentiële belang speelt aan de zijde van eiser in deze zaak dus niet duidelijk. Verder is van betekenis dat het algemeen belang bij handhaving in deze zaak minder nadrukkelijk aanwezig is, vanwege de geïsoleerde ligging van de percelen in het bos. Vrees voor precedentwerking is ook niet aan de orde: deze langlopende zaak gaat over deze specifieke overtredingen en over de bijzondere omstandigheden die daarbij spelen. Verweerder geeft door hier niet te handhaven dus geen vrijbrief voor illegale bebouwing die afwijkt van de oppervlakte- en inhoudsmaten uit het bestemmingsplan.
Onder de hiervoor genoemde omstandigheden zou het onevenredig zijn als verweerder de bouwwerken 3 en 5 verwijdert.
21. Eisers overige uitgebreide beroepsgronden leiden niet tot een ander oordeel. Eiser gaat eerst vooral in op de voorgeschiedenis van handhavingszaken over zijn perceel en dat van [derde-partij 1 (de buurman)] . Die voorgeschiedenis gaat ofwel over andere zaken dan de overtredingen door bouwwerk 3 en 5, ofwel over zaken waarover de rechtbank zich in de eerdere uitspraken al gebogen heeft. De beoordeling van de rechtbank in deze zaak ziet op de rechtmatigheid en zorgvuldigheid van het bestreden besluit. De gronden van eiser die daar geen betrekking op hebben, neemt de rechtbank daarom niet mee in deze uitspraak. Zo zijn de gesprekken die in april en mei 2017 zouden hebben plaatsgevonden over de verkoop van eisers perceel en over legalisatie van illegale bouwwerken voor deze zaak niet relevant, omdat wat daar is besproken niet ten grondslag is gelegd aan het bestreden besluit. De behandeling van [derde-partij 1 (de buurman)] klacht door de nationale ombudsman staat eveneens buiten deze procedure.
Handelt verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel?
22. De door eiser gewenste eenduidige handhaving door verweerder werpt ook geen ander licht op de zaak. In de uitspraak van de rechtbank uit 2016 is al overwogen dat de situatie van eisers illegale garage anders is, waarbij als verschil is genoemd dat eiser eigenaar van zijn perceel was toen zijn garage werd gebouwd, terwijl [derde-partij 1 (de buurman)] nog geen eigenaar was toen bouwwerken 3 en 5 werden gebouwd. Eiser heeft nu nog meer voorbeelden genoemd van illegale bouwactiviteiten. Maar ook daarover is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van de specifieke situatie die speelt bij de bouwwerken 3 en 5, zoals die hiervoor uiteen is gezet. In de zaak over een hekwerk is verweerder volgens eiser eveneens niet gaan handhaven. In de zaak over een gastenhuis blijkt uit de stukken van eiser dat de eigenaren ervan een vergunning hebben gevraagd en dat de overtreding zou zijn opgeheven. Eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt ook nu niet.
Is verweerders besluitvorming zorgvuldig?
23. Eiser heeft ten slotte een punt gemaakt van de zorgvuldigheid van verweerders besluitvorming. De rechtbank beoordeelt dat alleen voor zover het gaat over de totstandkoming van het bestreden besluit. Er zijn in de loop van de tijd veel meer besluiten genomen door verweerder over de percelen van eiser en van [derde-partij 1 (de buurman)] , maar of die zorgvuldig tot stand zijn gekomen kan in deze procedure niet meer aan de orde komen. Eiser lijkt te menen dat de rechtbank in de einduitspraak uit 2017 heeft geoordeeld dat verweerder moet gaan handhaven, maar dat berust op een verkeerde lezing van die uitspraak. De rechtbank heeft verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen. Dat is gebeurd, gevolgd door een gewijzigd besluit en dat gewijzigde besluit heeft de rechtbank nu getoetst. Het is wel opmerkelijk dat verweerder eerst heeft besloten om bestuursdwang toe te passen en vervolgens met het bestreden besluit 180 graden is gedraaid, maar ook dat is geen reden om de totstandkoming van het hier voorliggende bestreden besluit niet zorgvuldig te vinden. Eiser is ook niet ‘buitenspel gezet’ door verweerder. Verweerders bezwaarschriftencommissie heeft in een laat stadium, maar wel terecht, geconstateerd dat eisers bezwaar als beroep naar de rechtbank moet worden gestuurd en dat is gebeurd. Er is niet gebleken dat verweerder tekort is geschoten bij het toezenden aan de rechtbank van de stukken die op deze zaak betrekking hebben. De rechtbank beschikt in haar dossier over alle relevante stukken die tot het bestreden besluit hebben geleid. De rechtbank heeft tot slot ook niets bijzonders kunnen ontdekken aan de relatie tussen (ambtenaren van) verweerder enerzijds en [derde-partij 1 (de buurman)] anderzijds. Doordat deze zaak al lang loopt is niet te vermijden dat verweerders ambtenaren vaker in contact komen met eiser en met [derde-partij 1 (de buurman)] . Hieruit kan echter niet de conclusie worden getrokken dat verweerder zich bij zijn besluitvorming heeft laten leiden door (de aard van) deze contacten. Wat eiser daarover schrijft is onvoldoende.
Moet verweerder dwangsommen betalen aan eiser?
24. Eiser heeft de rechtbank nog gevraagd om vast te stellen dat door verweerder dwangsommen verbeurd zijn. De rechtbank constateert echter dat verweerder aanvankelijk al uitvoering aan de uitspraak van de rechtbank heeft gegeven met het besluit van 19 april 2017. Dat is binnen de door de rechtbank gestelde termijn, zodat geen dwangsommen verbeurd zijn. Verweerder is later, met het bestreden besluit, op het besluit van 19 april 2017 en op de toepassing van bestuursdwang teruggekomen, maar dat betekent niet dat daarmee alsnog dwangsommen zijn verbeurd. De opdracht van de rechtbank had immers betrekking op het nemen van een besluit en niet op de inhoud daarvan.
Conclusie
25. Eiser krijgt geen gelijk. Het beroep is ongegrond. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, rechter, in aanwezigheid van
mr. M. van der Knijff, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
13 juni 2019.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.