Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 18/4840 en UTR 19/603
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 september 2019 in de zaak tussen
1.
V.O.F. [eiseres sub 1], te [vestigingsplaats] , (gemachtigde: mr. T.P. Grünbauer),
V.O.F. [eiseres sub 1], te [vestigingsplaats] , (gemachtigde: mr. T.P. Grünbauer),
2.
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Woudenberg(gemachtigde H. Kamies), eisers
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Woudenberg(gemachtigde H. Kamies), eisers
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht, verweerder
(gemachtigde: ing. P.A. Regter).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[derde-partij 1] , [derde-partij 2] , [derde-partij 3] , [derde-partij 4] , [derde-partij 5] , [derde-partij 6] B.V., [derde-partij 7] , [derde-partij 8a] / [derde-partij 8b] B.V. en [derde-partij 9], allen te [woon-/vestigingsplaats] .
[derde-partij 1] , [derde-partij 2] , [derde-partij 3] , [derde-partij 4] , [derde-partij 5] , [derde-partij 6] B.V., [derde-partij 7] , [derde-partij 8a] / [derde-partij 8b] B.V. en [derde-partij 9], allen te [woon-/vestigingsplaats] .
Procesverloop
Bij besluit van 13 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder een aanwijzing gegeven als bedoeld in artikel 3.13, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), die ertoe strekt dat het besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Woudenberg van 6 februari 2018 tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor het realiseren van een varkensstal voor het op biologische wijze houden van 700 varkens op het perceel [adres] te [vestigingsplaats] niet in stand blijft.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 juni 2019. Namens eiseres 1 is [A] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Eiser 2 heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door ing. [B] . Namens de derde-partijen zijn [derde-partij 1] en [derde-partij 4] verschenen.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Op 5 december 2016 heeft eiseres 1 bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Woudenberg (het college van B en W) een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het in afwijking van het bestemmingsplan oprichten en in gebruik nemen van een stal voor het op biologische wijze houden van 700 varkens op het perceel [adres] te [vestigingsplaats] . Het college van B en W is voor deze vergunningsaanvraag het bevoegd gezag in de zin van de Wabo. Verweerder heeft een zienswijze ingediend tegen het ontwerpbesluit tot het verlenen van de omgevingsvergunning. Bij besluit van 6 februari 2018 heeft het college van B en W de zienswijze van verweerder niet overgenomen en de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen zoals vermeld onder ‘Procesverloop’.
2. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat een varkenshouderij een vorm van niet-grondgebonden veehouderij is en dat de omschakeling van grondgebonden naar niet-grondgebonden veehouderij in strijd is met het provinciaal belang zoals vastgelegd in hoofdstuk 4 van de Provinciale Ruimtelijke Structuurvisie 2013-2028, herijking 2016 (PRS) en de Provinciale Ruimtelijke Verordening, Provincie Utrecht 2013, herijking 2016 (PRV), en dat het geven van een reactieve aanwijzing in dit geval noodzakelijk is.
Adressering besluit
3. Eiseres 1 voert aan dat verweerder de reactieve aanwijzing ten onrechte niet aan het bevoegd gezag, het college van B en W, heeft gericht maar aan de gemeenteraad, zodat het bestreden besluit rechtskracht mist en moet worden vernietigd. De doorzendplicht is volgens haar niet van toepassing op interbestuurlijk verkeer, maar alleen op aanvragen en daarvan is geen sprake. Dat betekent dat de reactieve aanwijzing moet worden geacht niet te zijn gegeven.
4. Op grond van artikel 3.13, eerste lid, van de Wabo wordt in gevallen waarin toepassing is gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, en gedeputeerde staten een zienswijze naar voren hebben gebracht, die niet is overgenomen, de beschikking op de aanvraag hun onverwijld toegezonden en wordt zij zes weken na die toezending bekendgemaakt.
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat, in een geval als bedoeld in het eerste lid, gedeputeerde staten onverminderd andere aan hen toekomende bevoegdheden, binnen de in het eerste lid genoemde termijn met betrekking tot het betrokken onderdeel van de beschikking op de aanvraag aan het bevoegd gezag een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) geven, ertoe strekkende dat het onderdeel geen deel blijft uitmaken van de beschikking op de aanvraag die is gegeven (…).
In artikel 4.2 van de Wro, voor zover hier van belang, is bepaald dat indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken gedeputeerde staten aan de gemeenteraad een aanwijzing kunnen geven om binnen een daarbij te bepalen termijn een bestemmingsplan vast te stellen overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften omtrent de inhoud van dat bestemmingsplan.
5. Het staat vast dat het bestreden besluit aan het verkeerde bestuursorgaan is geadresseerd, omdat het aan de gemeenteraad is gericht. Verweerder heeft toegelicht dat sprake is van een verschrijving die eruit voortkomt dat reactieve aanwijzingen ten aanzien van bestemmingsplannen wel aan de gemeenteraad worden gericht, terwijl een reactieve aanwijzing ten aanzien van een omgevingsvergunning door verweerder nog niet eerder is gegeven.
6. De rechtbank kan in de hiervoor genoemde wettelijke bepalingen of in de totstandkomingsgeschiedenis daarvan geen aanknopingspunten vinden voor het oordeel dat de vraag of het aanwijzingsbesluit aan het (juiste) bevoegd gezag is gericht bepalend is voor de totstandkoming van dat besluit. Ook uit de context van artikel 3.13 van de Wabo valt niet af te leiden dat een onjuiste adressering tot gevolg heeft dat de reactieve aanwijzing niet tot stand is gekomen. De rechtbank is van oordeel dat met de reactieve aanwijzing het daaraan uit de wet volgende rechtsgevolg in het leven is geroepen, dat inhoudt dat de omgevingsvergunning niet in stand is gebleven. De onjuiste adressering doet daaraan niet af. De beroepsgrond slaagt dus niet.
Reikwijdte van de reactieve aanwijzing
7. Op de zitting is gesproken over de reikwijdte van het bestreden besluit. De rechtbank overweegt daarover dat verweerder op grond van artikel 3.13 van de Wabo alleen een reactieve aanwijzing mag geven met betrekking tot het onderdeel van de omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3° van de Wabo is afgeweken van het bestemmingsplan.
Hieruit volgt dat het bestreden besluit alleen betrekking heeft op het onderdeel van de omgevingsvergunning waarbij in afwijking van het bestemmingsplan niet-grondgebonden veehouderij is toegestaan en niet op de andere activiteiten in de omgevingsvergunning. De rechtbank is echter van oordeel dat de omgevingsvergunning is verleend voor een onlosmakelijke activiteit in de zin van de Wabo. Deze activiteit – het oprichten van de varkensstal – behoort immers zowel tot de activiteit bouwen, de activiteit afwijken van het bestemmingsplan als de activiteit het wijzigen van een inrichting. Dit heeft tot gevolg dat het bestreden besluit van rechtswege op de gehele omgevingsvergunning ziet. De rechtbank zoekt voor dit oordeel aansluiting bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 21 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU8898, over de verhouding van een reactieve aanwijzing tegen een bestemmingsplan tot het daaraan gekoppelde exploitatieplan. De rechtbank is dus van oordeel dat het bestreden besluit ziet op de vergunde afwijking van het bestemmingsplan, maar dat, gelet op de onlosmakelijke activiteit, van rechtswege ook de andere vergunde activiteiten hierdoor worden geraakt, zodat het college van B en W de gehele omgevingsvergunning niet bekend had mogen maken.
8. De rechtbank zal hierna beoordelen of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om een reactieve aanwijzing te geven.
Bij deze beoordeling stelt de rechtbank vast dat niet in geschil is dat een varkenshouderij een vorm is van niet-grondgebonden veehouderij. Ook is niet in geschil dat eiseres 1 het bestaande melkveebedrijf in kleinere omvang wil voortzetten en dat zij daarnaast op biologische wijze varkens wil gaan houden. Er ontstaat in de nieuwe situatie een gemengd agrarisch bedrijf.
Tussen partijen is ook niet in geschil dat landbouw een ruimtelijk provinciaal belang is dat verweerder dient te behartigen.
9. In geschil is de vraag of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het omzetten van de bestaande melkveehouderij naar een combinatie van een melkveehouderij en een biologische varkenshouderij in strijd is met de provinciale belangen, en dat het geven van een reactieve aanwijzing noodzakelijk was.
Provinciaal belang
10. Op de zitting is geconstateerd dat partijen het erover eens zijn dat het reguleren van intensieve veehouderij in het algemeen een belang is dat zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten.
11. Eisers voeren – kort samengevat – aan dat er in dit geval geen sprake is van provinciale belangen die door de omgevingsvergunning worden geraakt. De vergunde situatie is volgens hen niet in strijd met artikel 2.1, derde lid, van de PRV, omdat er geen sprake is van niet-grondgebonden veehouderij, zoals gedefinieerd in artikel 1.1 van de PRV. De bedrijfsvoering vindt niet in overwegende mate in gebouwen plaats, aangezien de melkveetak grondgebonden is en de hoofdtak vormt van het bedrijf. Bovendien betreft het een biologische veehouderij, waardoor het een minder intensieve vorm van veehouderij is. Daarnaast voeren eisers aan dat geen sprake is van een volledige omschakeling van grondgebonden veehouderij naar niet-grondgebonden veehouderij, zodat dit initiatief volgens het provinciaal beleid mogelijk is. Zij zoeken steun voor dit standpunt in paragraaf 7.3.1 van de PRS. Voor zover er wel een provinciaal belang wordt geraakt, vinden eisers dat de noodzaak voor een reactieve aanwijzing ontbreekt, omdat het provinciaal beleid niet eenduidig is.
12. In artikel 1.1 van de PRV zijn de begripsbepalingen opgenomen.
Volgens dit artikel wordt onder agrarisch bedrijf verstaan een bedrijf dat is ingericht voor zowel de grondgebonden als niet-grondgebonden activiteiten: het telen van gewassen, boomteelt daaronder begrepen, of het houden van dieren, één en ander ten behoeve van het voortbrengen van producten.
Onder grondgebonden landbouw wordt verstaan een agrarisch bedrijf met een bedrijfsvoering die geheel of in overwegende mate niet in gebouwen plaatsvindt. Het betreft akkerbouw, vollegrondstuinbouw, fruitteelt en boomteelt en rundvee-, paarden-, schapen- of geitenhouderij voor zover bij deze veebedrijven het benodigde ruwvoer (gras, snij-maïs) geheel of vrijwel geheel afkomstig is van de structureel bij het bedrijf behorende gronden.
Onder niet-grondgebonden veehouderij (intensieve veehouderij) wordt verstaan een agrarisch bedrijf met een bedrijfsvoering die geheel of in overwegende mate in gebouwen plaatsvindt en gericht is op het houden van dieren, zoals rundveemesterij, varkens-, vleeskalver-, pluimvee-, pelsdier-, geiten- of schapenhouderij of een combinatie van deze bedrijfsvormen, alsmede naar de aard daarmee gelijk te stellen bedrijfsvormen, met uitzondering van grondgebonden veehouderij.
Ingevolge artikel 2.1, derde lid, van de PRV bevat een ruimtelijk besluit voor gronden die zijn aangewezen als ‘agrarische bedrijven’ geen bestemmingen en regels die voorzien in een omschakeling van grondgebonden agrarisch bedrijf naar niet-grondgebonden veehouderij.
13. Verweerder heeft op de zitting onder verwijzing naar de hoofdstukken 4 en 7 van de PRS aanvullend toegelicht dat het provinciaal belang ligt in een gezonde en vitale landbouw, maar ook in de kwaliteit van het milieu en een gezonde leefomgeving. Deze belangen kunnen onderling wringen, waardoor bemoeienis in de landbouwsector nodig is om de negatieve effecten daarvan in balans te brengen met de leefomgeving. Dat is al jaren het door de provincie gevoerde beleid, zoals ook blijkt uit bijvoorbeeld de landbouwvisie. In de afweging van deze conflicterende belangen hebben provinciale staten beleid opgesteld dat erop is gericht om nieuwe niet-grondgebonden bedrijfstakken te voorkomen. Dit komt tot uitdrukking in de PRV en de daarin opgenomen verbodsbepaling met betrekking tot omschakeling naar niet-grondgebonden veehouderijen.
14.1
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de beoogde bedrijfsvoering, voor zover gericht op het houden van biologische varkens, voldoet aan de definitie van een niet-grondgebonden veehouderij, zoals bedoeld in de PRV. Tussen partijen is namelijk niet in geschil dat deze bedrijfsvoering geheel of in overwegende mate in gebouwen plaatsvindt en dat het voer voor de varkens niet of niet vrijwel geheel afkomstig is van de structureel bij het bedrijf behorende gronden, maar dat het extern wordt aangeleverd.
Het gaat dus om een gemend bedrijf met twee verschillende bedrijfstakken. Voor zover de melkveetak van het bedrijf in kleinere omvang wordt voortgezet, is sprake van een grondgebonden bedrijfsvoering en voor de biologische varkenstak van het bedrijf is sprake van niet-grondgebonden activiteiten.
Verweerder heeft op de zitting ook toegelicht dat de definitie van een niet-grondgebonden veehouderij zo moet worden begrepen dat een agrarisch bedrijf met een combinatie van bedrijfsvormen daaronder valt, tenzij binnen het agrarisch bedrijf sprake is van een volledig grondgebonden bedrijfsvoering. De rechtbank kan deze redenering van verweerder, gelet op de formulering van de definities in de PRV, volgen. Omdat vast staat dat binnen het bedrijf van eiseres 1 een combinatie van grondgebonden en niet-grondgebonden bedrijfsactiviteiten plaatsvindt, is geen sprake van een bedrijf met een volledig grondgebonden bedrijfsvoering en voldoet het bedrijf niet aan de definitie van een grondgebonden veehouderij. Het argument van eisers dat de melkveetak van het bedrijf de hoofdtak vormt en dat die bedrijfsvoering in overwegende mate niet in gebouwen plaatsvindt, is dus niet relevant.
De rechtbank ziet geen reden om aan te nemen dat dit anders is als varkens op biologische wijze worden gehouden, omdat de PRV daarvoor geen aparte definitie kent en er ook geen uitzonderingsbepaling voor biologische veehouderijen is opgenomen. Bovendien hebben eisers niet betwist dat ook bij SKAL-gecertificeerde (biologische) varkensbedrijven het voer van elders wordt aangevoerd. De rechtbank volgt het betoog van eisers dus niet.
14.2
De rechtbank is verder van oordeel dat uit artikel 2.1, derde lid, van de PRV gelezen in samenhang met de rest van het artikel voldoende duidelijk blijkt dat het omschakelingsverbod geldt voor elke mate van omschakeling van een grondgebonden naar een niet-grondgebonden bedrijfsvoering en niet alleen, zoals eisers betogen, voor een volledige omschakeling. De rechtbank baseert dit oordeel mede op de beperkte uitbreidingsmogelijkheden voor bestaande agrarische bedrijven, waarbij wel een uitdrukkelijk onderscheid is gemaakt tussen grondgebonden en niet-grondgebonden veehouderijen. De rechtbank constateert dat het bedrijf van eiseres is gelegen op een locatie waar uitbreiding van een bestaande niet-grondgebonden veehouderij op grond van de PRV ook niet is toegestaan. De lezing van het derde lid van artikel 2.1 van de PRV, zoals eisers bepleiten, zou ertoe leiden dat omschakeling naar een (relatief kleine) niet-grondgebonden bedrijfsvoering op deze locatie wel mogelijk is, terwijl (elke mate van) uitbreiding van een bestaande niet-grondgebonden veehouderij hier expliciet is uitgesloten.
Het betoog van eisers dat sprake is van een relatief kleine omschakeling is naar het oordeel van de rechtbank niet relevant. Het gaat erom dat eiseres 1 een nieuwe bedrijfstak wilt creëren die valt in de categorie niet-grondgebonden veehouderij. De rechtbank ziet niet in waarom deze ontwikkeling zou passen binnen het provinciaal beleid nu de regels zich in het algemeen verzetten tegen nieuwvestiging van niet-grondgebonden agrarische bedrijven, zoals blijkt uit de toelichting bij artikel 2.1, tweede lid, van de PRV. De rechtbank volgt eisers dus niet in hun betoog.
14.3
De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder zich, onder verwijzing naar de PRV, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met het beperken van omschakeling van grondgebonden naar gedeeltelijk niet-grondgebonden veehouderij een provinciaal belang wordt gediend. De ontwikkeling waarvoor de omgevingsvergunning is gevraagd is daarmee in strijd.
Noodzaak reactieve aanwijzing
15. De volgende vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of het geven van een aanwijzing door verweerder noodzakelijk was. Eisers voeren aan dat dit niet het geval is.
16. Het geven van een reactieve aanwijzing is een bevoegdheid, waarbij verweerder een zorgvuldige afweging moet maken van de betrokken belangen. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende blijk geeft van deze belangenafweging. Het besluit bevat enkel de algemene zinsnede dat “moet worden gemotiveerd welke feiten, omstandigheden en overwegingen de provincie ervan weerhouden om het betrokken provinciale belang met inzet van andere bevoegdheden te beschermen”, zonder dat daaraan vervolgens een concrete invulling wordt gegeven. Dit is een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek in verweerders besluitvorming.
17. Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat zij in een vroeg stadium tevergeefs meerdere pogingen hebben gedaan om deze ontwikkeling tegen te gaan. In gesprekken op ambtelijk en op bestuurlijk niveau is uitleg gegeven over het provinciaal beleid en over hoe dat zich verhoudt tot dit initiatief. In die gesprekken heeft verweerder ook gezegd dat zij zich geroepen voelt om in de vervolgprocedure een reactieve aanwijzing te geven, als de besluitvorming toch wordt doorgezet. Desondanks heeft het college van B en W de omgevingsvergunning verleend.
18. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gelet op deze toelichting, alsnog toereikend heeft onderbouwd dat het geven van een reactieve aanwijzing gelet op de betrokken belangen in dit geval noodzakelijk was. Daarbij betrekt de rechtbank dat de reactieve aanwijzing is gegeven met het oogmerk van handhaving van algemene regels uit de PRV, die het college van B en W bij een omgevingsvergunning tot afwijken van het bestemmingsplan in acht moet nemen. Provinciale staten hebben het met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk geacht om artikel 2.1, derde lid, in de PRV op te nemen, ter voorkoming van omschakeling naar niet-grondgebonden veehouderij. Er is geen reden om aan te nemen dat eisers door deze late motivering van verweerder zijn benadeeld of dat verweerder een ander besluit zou hebben genomen. De rechtbank ziet hierin aanleiding om het gebrek in de besluitvorming met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te passeren. Wel zal de rechtbank overgaan tot een proceskostenveroordeling.
Conclusie
19. De rechtbank is gelet op zij hiervoor heeft overwogen van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat provinciale belangen het geven van een reactieve aanwijzing met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. Dat de gemeente een eigen ruimtelijk beleid voert, maakt het voorgaande niet anders. De rechtbank moet in deze procedure namelijk toetsen aan het geldende provinciale beleid. Ook het feit dat in het verleden aan eiseres 1 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 is verleend of dat de ontwikkeling op basis van het voormalige Reconstructieplan wel mogelijk zou zijn geweest, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals de rechtbank hiervoor ook al heeft overwogen, is de omstandigheid dat het in deze zaak gaat over het biologisch houden van varkens niet relevant, omdat het provinciaal beleid geen onderscheid maakt tussen reguliere of biologische veehouderijen.
20. De beroepen zijn ongegrond.
21. De rechtbank merkt met betrekking tot de gevolgen van deze uitspraak het volgende op. Nu de rechtbank tot het oordeel komt dat verweerder in redelijkheid een reactieve aanwijzing heeft kunnen geven, moet de omgevingsvergunning van 6 februari 2018 worden geacht in zijn geheel niet te zijn bekend gemaakt. Deze is dan ook niet in werking getreden. Tegen het besluit tot verlenen van de omgevingsvergunning stond dus ook geen rechtsmiddel open.
22. De rechtbank ziet aanleiding voor een proceskostenveroordeling en bepaalt dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht vergoed.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres 1 gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Het is de rechtbank niet gebleken van door het college van B & W gemaakte proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres 1 tot een bedrag van € 1024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, voorzitter, en mr. K. de Meulder en mr. A.R. Klijn, leden, in aanwezigheid van mr. R.N. van Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 september 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.