Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 18/1178
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 februari 2019 in de zaak tussen
1. Autoradam Almere Oost B.V.te Almere ,
2. VOF [eiser sub 2] , h.o.d.n. “ [naam] ”te [vestigingsplaats] ,
3. NRGValue Tankstations Nederland B.V.te Rotterdam,
4. De Haan Minerale Oliën B.V.te Oosterhout, eisers
(gemachtigde: mr. J.J. Turenhout),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Almere, verweerder
(gemachtigden: mr. C. Haan en D. Mulders).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Carwash Hogering B.V., gemachtigde: mr. P.W.M. Huisman (vergunninghouder).
Carwash Hogering B.V., gemachtigde: mr. P.W.M. Huisman (vergunninghouder).
Procesverloop
Bij besluit van 21 februari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder met toepassing van de in het bestemmingsplan Bedrijvenpark Gooise Poort 2V opgenomen regels over afwijking van het plan aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een carwash op het perceel Transistorstraat 115 te Almere (het perceel) en het plaatsen van handelsreclame.
Bij besluit van 13 februari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 november 2018. Aan de kant van eisers zijn [A] (namens Autoradam Almere Oost B.V.) en [B] verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, bijgestaan door ing. [C] . Namens de derde-partij (vergunninghouder) zijn [D] en [E] verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde.
Bij uitspraak van 30 november 2018 (zaaknummer 18/4170) heeft de voorzieningenrechter het verzoek van eisers om een voorlopige voorziening te treffen afgewezen.
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Op 11 november 2016 heeft vergunninghouder een omgevingsvergunning aangevraagd voor het in afwijking van het bestemmingsplan bouwen van een carwash op het perceel gelegen aan de Transistorstraat nabij nummer 111 te Almere en het plaatsen van handelsreclame. Ten tijde van de aanvraag was het bestemmingsplan Bedrijvenpark Gooise poort 2V van kracht. Op 19 november 2016 heeft verweerder de aanvraag bekend gemaakt. Op 24 november 2016 heeft de gemeenteraad het nieuwe bestemmingsplan Gooisekant en De Uitgeverij vastgesteld. Eisers hebben tegen de aanvraag zienswijzen ingediend. Bij brief van 3 januari 2017 heeft verweerder vergunninghouder meegedeeld dat de beslistermijn met zes weken wordt verlengd.
Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen. De vergunde carwash is een solitaire carwash, op het perceel bevindt zich geen tankstation.
1.2
Het nieuwe bestemmingsplan is op 9 maart 2017 in werking getreden. Op het perceel rusten ingevolge dit bestemmingsplan de bestemmingen Bedrijf en Waarde-Archeologie 1.
1.3
Autoradam Almere Oost B.V. heeft als kernactiviteiten tanken en wassen en heeft een vestiging aan de Strubbenweg 4 in Almere . Deze bevindt zich op 7,6 km rijafstand van het perceel. Hemelsbreed is de afstand 4 km.
[naam] biedt tanken en autowassen aan. Zij huurt de carwash van Tango. De vestiging bevindt zich aan de [adres] in [vestigingsplaats] op een rijafstand van 1,7 km van het perceel.
NRGValue Tankstations Nederland B.V. heeft twee vestigingen in Almere. De vestiging aan de Audioweg 2 in Almere bevindt zich op 250 meter afstand van het perceel en heeft een wasstraat. De vestiging aan de Markerkant 10 in Almere bevindt zich op 7,7 km rijafstand en heeft geen wasstraat.
De Haan Minerale Oliën B.V. biedt ook een combinatie van tanken en wassen aan. Zij heeft een vestiging aan de Kweekgrasstraat 2 in Almere. Deze vestiging bevindt zich op 6,4 km rijafstand van het perceel.
1.4
Tegen het primaire besluit heeft LBP Sight namens eisers pro forma bezwaar gemaakt. Op 17 mei 2017 heeft mr. H.J.M. Winkelhuizen, advocaat te Alphen aan den Rijn, als gemachtigde van eisers, de gronden van bezwaar ingediend.
Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen zoals vermeld onder ‘Procesverloop’.
2. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de verleende
omgevingsvergunning moet worden getoetst aan het inmiddels in werking getreden bestemmingsplan Gooisekant en De Uitgeverij (het bestemmingsplan) en dat het besluit wordt gehandhaafd. Verweerder heeft aanvullend gemotiveerd dat een (solitaire) carwash naar aard en invloed geacht kan worden te behoren tot de volgens de bestemmingsplanomschrijving toegelaten categorieën van de Staat van Bedrijfsactiviteiten, omdat een autowasserij volgens de publicatie “Bedrijven en milieuzonering, editie 2009” in milieucategorie 2 valt en dus ook binnen de op het perceel maximaal toegestane milieucategorieën tot en met 3.2.
3. De rechtbank stelt voorop dat de vestigingen van eisers zijn gelegen rondom het centrum en langs de Hogering in Almere en dat zij alle werkzaam zijn in hetzelfde marktsegment als vergunninghouder. Voor NRGValue Tankstations Nederland B.V. geldt dit uitsluitend voor de vestiging aan de Audioweg, aangezien de vestiging aan de Markerkant geen wasstraat heeft. Verweerder heeft eisers dan ook terecht aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
4. De rechtbank stelt verder vast dat eisers de beroepsgrond dat verweerder het ingewonnen advies van de milieudeskundige dat ten grondslag is gelegd aan het primaire besluit bekend had moeten maken, ter zitting hebben ingetrokken. Deze grond behoeft daarom geen bespreking meer.
5. Eisers voeren aan dat verweerder de omgevingsvergunning niet met toepassing van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid heeft kunnen verlenen. Zij betogen dat een carwash niet voldoet aan de definitie “bedrijf”, zoals bedoeld in artikel 1.13 van de planregels, en daarmee op de betreffende locatie niet is toegestaan. Bovendien heeft verweerder volgens hen onvoldoende gemotiveerd waarom een carwash naar aard en invloed op de omgeving kan worden geacht te behoren tot de in de Staat van Bedrijfsactiviteiten genoemde ‘overige dienstverlenende bedrijven’ die zijn toegestaan op deze locatie. Het is volgens eisers niet duidelijk of de ruimtelijk relevante milieuaspecten, zoals geluidhinder en een toename van verkeersbewegingen, zijn onderzocht. De in het bestreden besluit gemaakte vergelijking die enkel gebaseerd is op de milieucategorie vinden zij onvoldoende.
6.1
Tussen partijen is niet in geschil, en ook de rechtbank stelt vast, dat een carwash in strijd is met de bestemming ‘Bedrijf’ die op grond van het bestemmingsplan op het perceel rust.
6.2
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt dat de omgevingsvergunning voor een activiteit die in strijd is met het bestemmingsplan slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking, de zogenaamde binnenplanse afwijkingsmogelijkheid.
6.3
De rechtbank overweegt dat bij de totstandkoming van het bestemmingsplan in het kader van de goede ruimtelijke ordening is aangesloten bij de publicatie Bedrijven en milieuzonering. Dit blijkt uit de bestemmingsplantoelichting bij artikel 3. In dit artikel staan de regels die gelden binnen de bestemming “Bedrijf”. Door hier aan te sluiten bij de indeling van bedrijfsactiviteiten in milieucategorieën is rekening gehouden met de ruimtelijke uitstraling van de bedrijfsactiviteiten van het gehele bedrijventerrein op de omgeving, bijvoorbeeld door geluidhinder en verkeersbewegingen. In die afweging is al geconcludeerd dat bedrijfsactiviteiten tot en met ten hoogste milieucategorie 3.2 op het bedrijventerrein zijn toegestaan. Dit is vastgelegd in artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planregels.
6.4
Niet in geschil is dat verweerder in dit geval met gebruikmaking van artikel 3.5, aanhef en onder b, van de planregels van het bestemmingsplan is afgeweken, omdat een carwash niet voorkomt op de Staat van Bedrijfsactiviteiten die in bijlage 1 bij het bestemmingsplan is opgenomen. Kort gezegd komt deze afwijkingsbevoegdheid erop neer dat bedrijfsactiviteiten die niet in de Staat van Bedrijfsactiviteiten zijn vermeld, toch kunnen worden toegestaan wanneer deze naar aard en invloed op de omgeving geacht kunnen worden te behoren tot de volgens de bestemmingsplanomschrijving (wel) toegelaten categorieën van de Staat van Bedrijfsactiviteiten. Dat zijn dus bedrijfsactiviteiten die qua ruimtelijke uitstraling zijn ingedeeld in een milieucategorie tot en met maximaal 3.2.
6.5
Voor zover eisers hebben willen betogen dat een carwash niet voldoet aan de definitiebepaling van “bedrijf”, volgt de rechtbank hen niet. Autowasserijen zijn namelijk uitdrukkelijk vermeld in de Staat van Bedrijfsactiviteiten – functiemenging (bijlage 2 bij het bestemmingsplan), welke bijlage regelt welke bedrijven er binnen de bestemming ‘Gemengd‑I’ op het bedrijventerrein zijn toegestaan. De rechtbank ziet in de niet onderbouwde stelling van eisers dus geen reden om aan te nemen dat een carwash niet onder de definitie van artikel 1.13 van de planregels valt.
De rechtbank volgt eisers, mede gelet op wat onder 6.3 is overwogen, evenmin in hun betoog dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd of de solitaire carwash naar aard en invloed op de omgeving geacht kan worden te behoren tot de volgens de bestemmingsplanomschrijving toegelaten categorieën van de Staat van Bedrijfsactiviteiten. Eisers hebben niet gesteld en evenmin is gebleken dat een (solitaire) carwash in een hogere milieucategorie valt dan de maximale milieucategorie 3.2. Omdat de ruimtelijke uitstraling van een bedrijf dat in een lagere milieucategorie valt dan categorie 3.2 bovendien minder belastend is dan wat er op het perceel maximaal is toegestaan, ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de carwash niet naar aard en invloed op de omgeving (ten hoogste) is gelijk te stellen met de wel toegelaten bedrijven. Verweerder was dus bevoegd om met gebruikmaking van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 3.5, aanhef en onder b, van de planregels een omgevingsvergunning te verlenen.
7. De beslissing om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheid van verweerder. De rechter dient dergelijke beslissingen terughoudend te toetsen. Dat wil zeggen dat de rechtbank zich moet beperken tot de vraag of verweerder onder afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een solitaire carwash op het perceel.
8. Eisers betogen dat verweerder hun belangen onvoldoende heeft meegewogen en de omgevingsvergunning zonder een goede ruimtelijke onderbouwing heeft verleend. De vergunde carwash heeft grote negatieve gevolgen voor de concurrentiepositie van eisers en zal leiden tot leegstand. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen zij naar de in bezwaar ingediende analyse van BOVAG van 30 augustus 2017. Uit deze analyse blijkt dat het onderzoek van Bureau Star Line, waarop de economische haalbaarheid van de vergunde carwash is gebaseerd, naar alle waarschijnlijkheid op foutieve gegevens is gebaseerd, waardoor een te rooskleurig beeld is geschetst van de marktpotentie van een carwash in het verzorgingsgebied. Dat blijkt volgens eisers ook uit het gegeven dat hun wasstraten niet maximaal worden benut. Er is dus onvoldoende rekening gehouden met de effecten van de vergunde carwash op het ondernemersklimaat, terwijl verweerder daarmee in het kader van de goede ruimtelijke ordening rekening had moeten houden.
9.1
De rechtbank stelt voorop dat een ruimtelijke onderbouwing alleen bij een afwijking op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo vereist is. Ook de economische haalbaarheid of uitvoerbaarheid van het bouwplan, zoals vastgelegd in artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening, en de vraag of er behoefte is aan een nieuwe carwash is bij een binnenplanse afwijking, zoals hier aan de orde, niet van belang. Deze aspecten heeft verweerder dus terecht niet betrokken in de beoordeling.
9.2
Ter bescherming van het belang van de goede ruimtelijke ordening heeft verweerder wel het behouden en herstellen van een uit ruimtelijk oogpunt goed woon-, werk- en ondernemersklimaat moeten beoordelen. De rechtbank verwijst bijvoorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 20 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:106, waaruit volgt dat het hierbij gaat om de ruimtelijke belangen en niet om (enkel) concurrentiebelangen. Uit deze uitspraak volgt verder dat verwezenlijking van een concurrerende vestiging wel kan leiden tot een minder goed ondernemersklimaat door een mogelijke vermindering van het aantal klanten en daardoor tot een daling van omzet en inkomsten.
In de bestemmingsplanprocedure is echter al een afweging gemaakt in welke gevallen verweerder met toepassing van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van de planregels mag afwijken. Bij de vaststelling van het bestemmingsplan heeft de gemeenteraad dus de bestemming aangewezen en regels gegeven die hij uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig achtte. Dit brengt met zich dat de raad van de gemeente Almere reeds bij de vaststelling van het bestemmingsplan moet hebben afgewogen of de situatie die kan ontstaan door de toepassing van deze bevoegdheid planologisch aanvaardbaar is en dat hij bij die beoordeling ook de effecten op het woon-, werk- en ondernemersklimaat moet hebben betrokken. Er moet dus van worden uitgegaan dat het verlenen van de omgevingsvergunning aan vergunninghouder in algemene zin niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Voor zover eisers betogen dat ten aanzien van hen specifiek het ondernemersklimaat verslechtert door het verlenen van de omgevingsvergunning aan vergunninghouder en dat zij daardoor onevenredig in hun belangen worden geschaad, geldt het volgende.
Eisers hebben in dit geval niet onderbouwd dat sprake is van een aantasting van het ondernemersklimaat, dan wel van het woon- en leefklimaat. Los van de vraag of aan het door eisers in bezwaar overgelegde rapport van BOVAG waarde kan worden gehecht, omdat daarin verschillende voorbehouden zijn gemaakt, is de rechtbank van oordeel dat het enkele feit dat sprake zou zijn van een overcapaciteit van wasstraten nog niet zonder meer meebrengt dat het goede ondernemersklimaat wordt aangetast. Eisers hebben verder op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat de vestiging van de carwash van vergunninghouder leidt tot een vermindering van bezoekers en een daling van omzet en inkomsten van eisers. Ook het betoog van eisers dat de vestiging van de carwash tot leegstand leidt, kan de rechtbank daarom dus niet volgen.
9.3
De rechtbank ziet gelet op het voorgaande onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder de belangen van eisers onvoldoende heeft meegewogen in de besluitvorming en ziet onder die omstandigheden geen grond voor het oordeel dat verweerder in redelijkheid geen gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid om de omgevingsvergunning te verlenen. De beroepsgrond slaagt niet.
10. Eisers voeren daarnaast aan dat verweerder de omgevingsvergunning in strijd met het al zeer lange tijd door hem gevoerde Uitgiftebeleid benzineverkooppunten (het uitgiftebeleid) heeft verleend. Zij betogen dat verweerder er ten onrechte vanuit gaat dat de “Adviesnota Tankstations Gemeente Almere”, waarin dit beleid is verwoord, uitsluitend ziet op de vestigings- en uitbreidingsmogelijkheden van tankstations en niet ziet op solitaire carwash-gelegenheden. Volgens hen zijn carwashgelegenheden in het uitgiftebeleid niet expliciet uitgezonderd en bovendien geldt het uitgiftebeleid wel voor een autowasstraat die onderdeel is van een tankstation, zodat dit voor een solitaire carwash niet anders kan zijn. Eisers worden door het uitgiftebeleid in ernstige mate beperkt in hun uitbreidingsmogelijkheden. Door het in strijd met het beleid verlenen van de omgevingsvergunning voor de carwash is sprake van oneerlijke concurrentie en schending van het gelijkheidsbeginsel.
11.1
In de adviesnota Uitgiftebeleid benzineverkooppunten van 19 mei 2000 is toegelicht dat er op meerdere locaties in de gemeente Almere benzineverkooppunten zijn gevestigd. Verderop is vermeld:
“Van een echt uitgiftebeleid was tot heden geen sprake. Teneinde meer marktconforme opbrengsten te genereren is het nodig dat de manier van toewijzing en uitgifte nader onder de loep wordt genomen. Gezien de concurrentieverhoudingen is ook eenduidigheid van beleid van belang. Om inzicht te kunnen verkrijgen in de markt voor motorbrandstoffen binnen de gemeente Almere en de perspectieven die binnen deze markt voor de komende tien jaar worden verwacht is bij het bureau BZO Tankstations advies ingewonnen”.
In deze nota is verder bij de toelichting op de voorgestelde beslispunten ten aanzien van de uitgifte van solitaire tankstationlocaties op huurbasis via een veiling per opbod vermeld dat:
“Gelet op de “marktwaarde” van benzineverkooppunten en het algemeen gebruikelijke in den lande, wordt voorgesteld om voortaan in Almere in principe alleen uit te gaan van een separate uitgifte van dergelijke locaties en wel op huurbasis van solitaire verkooppunten. Een bescheiden tankshop en autowasstraat zijn hierbij toegestaan”.
Uit de Samenvatting en Conclusies van BZO Tankstations blijkt verder dat in opdracht van de gemeente Almere door BZO Tankstations een onderzoek is uitgevoerd naar de markt voor motorbrandstoffen binnen Almere en de perspectieven die binnen deze markt voor de komende tien jaar worden verwacht.
11.2
De rechtbank volgt eisers niet in hun stelling dat verweerder de omgevingsvergunning in strijd met het uitgiftebeleid heeft verleend. De rechtbank ziet in de beleidsstukken en ook in de (onderlinge) context daarvan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het uitgiftebeleid ook betrekking heeft op wasstraten. Nergens is vermeld dat verweerder (mede) tot doel heeft gehad inzicht te verkrijgen in de markt voor autowasstraten of heeft beoogd om de verkoop of spreiding daarvan te reguleren. De zinsnede dat een bescheiden tankshop en autowasstraat bij een benzineverkooppunt zijn toegestaan, leidt, anders dan eisers betogen, evenmin tot deze conclusie. Uit de context blijkt naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk dat het beleid er niet aan de in weg staat dat deze voorzieningen bij een benzineverkooppunt worden gerealiseerd.
Nu de rechtbank van oordeel is dat het uitgiftebeleid niet van toepassing is op wasstraten, kan ook het beroep van eisers op het gelijkheidsbeginsel in dit verband niet slagen. De beroepsgrond slaagt niet.
12. Voor zover eisers ter zitting hebben betoogd dat zij aan strengere milieueisen moeten voldoen dan vergunninghouder en, onder verwijzing naar de uitspraak van de ABRvS van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:732, hebben aangevoerd dat dit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, is de rechtbank van oordeel dat dit op geen enkele manier is onderbouwd of gebleken. De rechtbank betrekt hierin verder de omstandigheid dat het de verantwoordelijkheid is van verweerder om te controleren of inrichtingen voldoen aan de normen van het Activiteitenbesluit milieubeheer (het Activiteitenbesluit). Deze normen gelden zowel voor eisers als voor vergunninghouder en strekken ter bescherming van de belangen van omwonenden. Het inroepen van deze rechtsregels kan eisers, gelet op het bepaalde in artikel 8:69a van de Awb, niets opleveren, omdat deze niet dienen ter bescherming van hun concurrentiebelangen. De beroepsgrond slaagt dus niet.
13. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. R. in 't Veld, voorzitter, en mr. R.C. Moed en mr. E.C. Matiasen, leden, in aanwezigheid van mr. R.N. van Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 februari 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.