Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 18/546
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 juli 2019 in de zaak tussen
[eiseres] B.V. h.o.d.n. [handelsnaam], te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J. de Vet),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [..] , verweerder
(gemachtigde: S.A. Haddocks).
Procesverloop
Bij besluit van 26 juli 2017 (het primaire besluit) heeft de Omgevingsdienst Flevoland & Gooi en Vechtstreek (de Omgevingsdienst) namens verweerder aan eiseres vijf lasten onder dwangsom opgelegd in verband met overtredingen van het Activiteitenbesluit milieubeheer (het Activiteitenbesluit) en de Activiteitenregeling milieubeheer (de Activiteitenregeling) op het perceel [adres] in [vestigingsplaats] (het perceel).
Bij besluit van 4 januari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Het primaire besluit is in stand gelaten onder aanvulling van de lasten onder dwangsom dat onder “voortduren” moet worden verstaan dat de overtreding opnieuw wordt begaan.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 16 november 2018. Eiseres en haar gemachtigde zijn, zonder bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [A] en mr. [B] , allen werkzaam bij de Omgevingsdienst.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten. Eiseres exploiteert een jachthaven op het perceel, met onder meer een havenkantoor en een tankstation voor het afleveren van brandstof aan pleziervaartuigen. Het op de 1e verdieping gelegen havenkantoor bevindt zich op een afstand van ongeveer 30 meter van het tankstation. Vanuit het havenkantoor is middels een camerasysteem zicht op het tankstation en op een deel van de steiger waarlangs de pleziervaartuigen aanleggen om te tanken. De stopknop voor de pomp bevindt zich in het havenkantoor. De Omgevingsdienst heeft op 6 december 2016, 31 maart 2017 en 8 juni 2017 controles op de naleving van het Activiteitenbesluit uitgevoerd die aan de hiervoor onder ‘Procesverloop’ vermelde besluitvorming ten grondslag zijn gelegd.
De lasten onder dwangsom
2.1
Verweerder heeft in totaal vijf overtredingen geconstateerd waarvoor in het primaire besluit afzonderlijke lasten onder dwangsom zijn opgelegd. Voor zover voor de beoordeling van belang gaat het om de volgende overtredingen en lasten onder dwangsom.
Overtreding 1
2.2
Tijdens controles op de naleving van het Activiteitenbesluit heeft eiseres aan de Omgevingsdienst aangegeven dat het afleveren van brandstof zonder direct toezicht plaatsvindt. Hierdoor wordt artikel 4.79 van het Activiteitenbesluit in samenhang met artikel 4.86, tweede lid, van de Activiteitenregeling overtreden. Aan eiseres is vervolgens een last onder dwangsom opgelegd. Eiseres dient zodanige maatregelen te treffen, dat aflevering van vloeibare brandstoffen door of onder direct toezicht van deskundig personeel plaatsvindt. Het deskundig personeel moet indien nodig direct kunnen ingrijpen bij morsingen, incidenten en calamiteiten. Bij een constatering van een overtreding zal een dwangsom van € 5.000,- worden verbeurd. De volgende dwangsom zal worden verbeurd elke twee weken dat de overtreding daarna voortduurt, met een maximumbedrag van € 10.000,-.
Overtreding 2
2.3
Tijdens de controles heeft eiseres verder aangegeven dat jerrycans en andere draagbare opslagmedia met brandstof worden gevuld bij de tankplaats. Hierdoor wordt artikel 4.79 van het Activiteitenbesluit in samenhang met artikel 4.87a, vierde lid, van de Activiteitenregeling overtreden. Vervolgens is aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Hierin is opgenomen dat eiseres zodanige maatregelen dient te treffen dat de installatie voor het afleveren van vloeibare brandstoffen aan vaartuigen niet wordt gebruikt voor het vullen van jerrycans en andere vaten met vloeibare brandstoffen. Bij een constatering van een overtreding verbeurt eiseres een dwangsom van € 2.000,-. De volgende dwangsom zal eiseres verbeuren elke twee weken dat de overtreding daarna voortduurt, met een maximumbedrag van € 4.000,-.
Overtreding 5
2.4
Daarnaast heeft de Omgevingsdienst tijdens de controles geconstateerd dat eiseres de huidige mobiele tank al jaren in gebruik heeft voor de heftruck en de botenkraan. Indien de opslag en aflevering van diesel gedurende een periode van langer dan zes maanden plaatsvindt, moet echter een stationaire installatie worden aangelegd. Nu dit niet het geval is wordt artikel 3.54d van het Activiteitenbesluit in combinatie met artikel 3.71e van de Activiteitenregeling en voorschrift 2.1 van bijlage D van de PGS 30 versie december 2011 overtreden. Aan eiseres is vervolgens een last onder dwangsom opgelegd, omdat zij niet heeft voldaan aan de genoemde regelgeving. Eiseres dient de huidige tank te vervangen door een stationaire tank met een installatiecertificaat conform BRL-K 903. Bij constatering van een overtreding wordt een dwangsom van € 1.000,- verbeurd. De volgende dwangsom zal eiseres verbeuren elke week dat de overtreding daarna voortduurt, met een maximumbedrag van € 2.000,-.
Het beroep van eiseres
3. Eiseres voert aan dat de last onder dwangsom voor de overtredingen 1 en 2 ten onrechte is opgelegd. Verder voert zij aan dat de lasten onder dwangsom, en in het bijzonder die voor overtreding 5, in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel.
Overtreding 1
4. Eiseres stelt dat de wijze waarop toezicht wordt gehouden op het afleveren van brandstoffen aan vaartuigen bij het tankstation niet leidt tot een overtreding van de bepalingen van het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. Eiseres vindt het niet nodig dat de toezichthoudende persoon op minder dan 1 meter afstand van de tankende persoon toezicht houdt. De wijze waarop vanuit het havenkantoor toezicht kan worden gehouden met een stopknop om het tanken direct stop te zetten, is volgens eiseres tenminste even veilig.
5. De rechtbank volgt dit standpunt niet. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) heeft op 7 maart 2018 uitspraak gedaan in een vergelijkbare zaak (ECLI:NL:RVS:2018:744). De ABRS heeft geoordeeld dat uit het vereiste dat het personeel dat direct toezicht houdt direct kan ingrijpen bij morsingen, incidenten en calamiteiten, voortvloeit dat dit personeel lijfelijk aanwezig dient te zijn in de directe nabijheid van het afleveren van de vloeibare brandstoffen. Dit betekent dat niet aan artikel 4.86, tweede lid, van de Activiteitenregeling kan worden voldaan door uitsluitend via camerabeelden of anderszins toezicht te houden in, zoals hier aan de orde, een op de 1e verdieping gelegen havenkantoor op een afstand van 30 meter van het tanken. Verweerder is dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat eiseres de artikelen 4.79 van het Activiteitenbesluit en 4.86, tweede lid, van de Activiteitenregeling heeft overtreden. Verweerder was dus bevoegd om daartegen handhavend op te treden. De beroepsgrond slaagt niet.
Overtreding 2
6. Eiseres voert aan dat aan haar geen last mag worden opgelegd voor een overtreding die nooit is geconstateerd door een bevoegde ambtenaar en als zodanig is opgenomen in een constateringsrapport. Volgens eiseres is de last onder dwangsom voor het vullen van onder meer jerrycans met brandstof bij de tankplaats daarom niet terecht.
7. De rechtbank volgt dit standpunt evenmin. De Omgevingsdienst heeft geconstateerd dat bij de tankplaats een jerrycan met brandstof werd gevuld. Dit levert een overtreding op van de artikelen 4.79 van het Activiteitenbesluit en 4.87a, vierde lid, van de Activiteitenregeling. Deze overtreding is geconstateerd op 8 juni 2017 en vastgelegd in de rapportage controle van dezelfde datum van de Omgevingsdienst. De overtreding is gelet hierop dan ook geconstateerd voordat de last onder dwangsom is opgelegd. Verweerder was dus ook voor deze overtreding bevoegd om handhavend op te treden. De beroepsgrond slaagt niet.
Strijd met het rechtszekerheidsbeginsel?
8. Eiseres stelt verder dat de lasten onder dwangsom niet duidelijk genoeg zijn. Uit een last moet duidelijk zijn wat er van de geadresseerde wordt verlangd, wat hij moet doen of juist moet nalaten. In het primaire besluit zijn eerst de concrete overtredingen beschreven. Vervolgens wordt aan het einde de last met dwangsom geformuleerd. Hierbij wordt niet meer verwezen naar concrete gedragingen, maar wordt verboden om bepaalde artikelen uit het Activiteitenbesluit te overtreden. Dit laatste vindt eiseres te vaag verwoord. Door de lasten redactioneel uit elkaar te trekken, zouden hier volgens eiseres in theorie nog overtredingen onder geschaard kunnen worden die zien op hele nieuwe dingen.
9.1
De rechtbank overweegt dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd dient te worden dat het degene tot wie de last is gericht duidelijk is wat hij moet doen of nalaten om de overtreding te beëindigen en dus geen dwangsom te verbeuren. De rechtbank is het niet eens met eiseres dat het door de redactie van de last mogelijk is om nieuwe overtredingen onder de last te scharen. Uit het primaire besluit blijkt voldoende duidelijk dat de uit elkaar getrokken gedeelten waarin de overtredingen worden beschreven en vervolgens de lasten onder dwangsom, in samenhang moeten worden gelezen. De beroepsgrond slaagt niet.
9.2
Eiseres voert ten aanzien van overtreding 5 aan dat verweerder in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld door in het bestreden besluit te bepalen dat onder “voortduren” moet worden verstaan dat de overtreding opnieuw wordt begaan. De last ten aanzien van overtreding 5 had in bezwaar moeten worden ingetrokken, omdat toen al geen sprake meer was van een overtreding.
9.3
Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank is van oordeel dat de last onder dwangsom met de nadien gegeven uitleg onvoldoende duidelijk is. In de last onder dwangsom zelf staat dat eiseres de overtreding kan beëindigen door de mobiele tank te vervangen door een stationaire tank. Maar door de aanvulling in het bestreden besluit is dit niet voldoende om te zorgen dat eiseres geen dwangsommen verbeurt. Met de lezing die verweerder in het bestreden besluit heeft gegeven begaat eiseres namelijk ook een overtreding als zij conform de last de mobiele tank vervangt door een stationaire tank, en vervolgens weer een mobiele tank terugplaatst. Uit de last zoals die bij het bestreden besluit is komen te luiden blijkt gelet hierop niet duidelijk wat eiseres moet doen om te voorkomen dat zij geen dwangsommen verbeurt. De rechtbank merkt op dat verweerder in het verweerschrift heeft aangegeven dat aan de last is voldaan en dat de overtreding is beëindigd. Op de zitting heeft verweerder ook erkend dat het bestreden besluit niet juist is voor zover daarin is bepaald dat voor overtreding 5 ook dwangsommen worden verbeurd als deze overtreding opnieuw wordt begaan.
10. Het beroep is dan ook gegrond. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met het rechtzekerheidsbeginsel genomen. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat, zoals eiseres betoogt, verweerder de last ten aanzien van overtreding 5 in bezwaar had moeten herroepen. De enkele omstandigheid dat gevolg is gegeven aan een handhavingsbesluit is geen reden voor herroeping van dat besluit. De rechtbank leidt dit af uit de uitspraak van de ABRS van 21 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:610). De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover daarin is bepaald dat eiseres een dwangsom verbeurt als zij opnieuw een overtreding als overtreding 5 begaat. Voor die overtreding geldt dan dat verweerder een nieuw handhavingstraject dient te starten.
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 512,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin is bepaald dat eiseres een dwangsom verbeurt als zij opnieuw overtreding 5 begaat;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin is bepaald dat eiseres een dwangsom verbeurt als zij opnieuw overtreding 5 begaat;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 512,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, voorzitter, en R. in 't Veld en
mr. E.C. Matiasen, leden, in aanwezigheid van mr. M. Knoop, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 juli 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.