Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Lelystad
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/902
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 november 2019 in de zaak tussen
[eiseres] uit [woonplaats 1] , eiseres
(gemachtigde: mr. G.I. Beij),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lelystad, verweerder
(gemachtigden: mr. A. Maduro en J.M. Smit).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
dhr./mw. [naam derde-partij]uit [woonplaats 2] .
Procesverloop
Bij vier afzonderlijke besluiten van 27 juli, 28 augustus en 27 november 2018 heeft verweerder geweigerd om aan eiseres omgevingsvergunningen te verlenen voor het gebruik ten behoeve van kamersgewijze bewoning van de woningen [adres 1] , [adres 2] , [adres 3] en [adres 4] in [woonplaats 2] .
Bij besluit van 21 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De zaak is behandeld op de zitting van 17 oktober 2019. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij is niet verschenen.
Overwegingen
Achtergrond
1. Eiseres is eigenaar van woningen door heel Nederland. Een deel van deze woningen verhuurt zij per kamer, onder meer aan arbeidsmigranten. De vier woningen in Lelystad waar deze zaak over gaat heeft eiseres in 2018 gekocht. Zij verhuurt deze woningen per kamer aan arbeidsmigranten, of zij heeft de wens om dat te gaan doen.
2. De voor de woningen geldende bestemmingsplannen bepalen steeds dat een woning uitsluitend bedoeld is voor de huisvesting van een afzonderlijk huishouden. Partijen zijn het erover eens en ook de rechtbank stelt vast dat de bestemmingsplannen de verhuur van meerdere kamers in een woning niet toestaan, omdat daarmee sprake is van de huisvesting van meerdere huishoudens in een woning.
Verweerders kamerverhuurbeleid
3. Verweerder is bevoegd om bij omgevingsvergunning af te wijken van het bestemmingsplan, zodat kamerverhuur in specifieke situaties alsnog wordt toegestaan. Bij zijn besluitvorming over aanvragen om van het bestemmingsplan af te wijken heeft verweerder beleidsruimte. Als verweerder van mening is dat kamerverhuur in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, kan hij ervoor kiezen om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. Voor de toepassing van deze afwijkingsbevoegdheid en voor de invulling van deze beleidsruimte hanteert verweerder de beleidsregel ‘Kamerverhuur in Lelystad’.
4. In dit kamerverhuurbeleid is onder meer een afstandsregel opgenomen. [1] Deze houdt in dat de afstand van het kamerverhuurpand waarop de aanvraag betrekking heeft, minimaal 200 meter moet liggen van een ander kamerverhuurpand, een gesplitste woning of een pand waarvoor al een omgevingsvergunning ten behoeve van kamerverhuur of woningsplitsing is aangevraagd of verleend.
5. Eiseres heeft voor de vier woningen omgevingsvergunningen aangevraagd voor kamerverhuur in afwijking van het bestemmingsplan. Tussen partijen is niet in geschil dat de aanvragen niet passen binnen de beleidsregel, omdat de vier woningen in strijd met de afstandsregel op minder dan 200 meter van al vergunde kamerverhuurpanden liggen. Dat is voor verweerder de reden geweest om de gevraagde omgevingsvergunningen te weigeren.
Zijn de bestaande vergunningen in strijd met de Dienstenrichtlijn?
6. Eiseres heeft in bezwaar uitgebreid aangevoerd dat ten aanzien van de al verleende omgevingsvergunningen voor de binnen 200 meter afstand gelegen kamerverhuurpanden sprake is van schaarse rechten die niet eerlijk zijn verdeeld. Doordat de verleende vergunningen voor onbepaalde tijd zijn verleend, wordt aan eiseres de mogelijkheid ontnomen om op enig moment toe te treden tot de kamerverhuurmarkt van Lelystad en hebben bestaande kamerverhuurders geen concurrentie te duchten. In beroep verwijst eiseres naar deze standpunten. Zij voert aan dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte niet heeft onderkend dat het beleid en de wijze van verstrekking van omgevingsvergunningen voor kamerverhuur in strijd is met de Europese Dienstenrichtlijn [2] , die de vrije en concurrerende interne markt beoogt te beschermen.
7. De rechtbank oordeelt dat eiseres in deze procedure geen antwoord kan krijgen op haar vragen over de rechtmatigheid van de al verleende omgevingsvergunningen, die gelet op de afstandsregel uit de beleidsregel nu blokkerend werken voor haar aanvragen. Wat eiseres daarover aan de orde stelt, valt buiten de omvang van het geding van deze procedure. Die wordt immers bepaald en beperkt door de vier panden waarvoor eiseres een omgevingsvergunning heeft gevraagd.
8. Eiseres heeft geen rechtsmiddelen aangewend tegen de ‘blokkerende’ omgevingsvergunningen. Dat heeft zij wellicht ook niet kunnen doen, omdat zij haar woningen nog niet bezat toen deze vergunningen werden verleend. Eiseres kan echter wel bij verweerder besluitvorming uitlokken, als zij vindt dat deze nu onherroepelijke vergunningen niet onbeperkt kunnen blijven gelden gelet op wat de Dienstenrichtlijn bepaalt. Dat is de ingang om een geschil hierover uiteindelijk ook aan de bestuursrechter te kunnen voorleggen. In deze procedure over de geweigerde vergunningen voor haar eigen woningen is daarvoor geen plaats.
Is het kamerverhuurbeleid in strijd met de Dienstenrichtlijn?
9. De rechtbank heeft vervolgens beoordeeld of verweerder de afstandsregel uit het kamerverhuurbeleid heeft mogen toepassen bij de weigering van de door eiseres gevraagde vergunningen. Dit heeft eiseres niet specifiek aangevoerd, maar haar betoog over de Dienstenrichtlijn en de op de zitting daarop gegeven toelichting geven aanleiding om ambtshalve de rechtsgronden op deze wijze aan te vullen.
10. Het kamerverhuurbeleid is een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Tegen een beleidsregel kan geen beroep worden ingesteld, maar de rechtbank kan (de inhoud van) een beleidsregel wel exceptief toetsen in een besluit waarbij zij is toegepast. Exceptieve toetsing van een besluit van algemene strekking, in dit geval een beleidsregel, houdt in dat het besluit buiten toepassing blijft als het in strijd is met hogere regelgeving. Tegen deze achtergrond heeft de rechtbank daarom beoordeeld hoe de afstandsregel uit het kamerverhuurbeleid zich verhoudt tot de Dienstenrichtlijn. De afstandsregel moet buiten toepassing blijven als deze daarmee in strijd is.
11. De rechtbank neemt aan – en ook partijen lijken daarvan uit te gaan – dat het verhuren van kamers aan arbeidsmigranten een dienst is in de zin van de Dienstenrichtlijn. De rechtbank oordeelt echter dat de afstandsregel uit het kamerverhuurbeleid niet onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn valt. De afstandsregel is als beleidsregel immers van toepassing bij iedere aanvraag om een omgevingsvergunning ten behoeve van het in afwijking van het bestemmingsplan toestaan van kamerverhuur in een woning. Deze toepasselijkheid is dus niet beperkt tot commerciële kamerverhuurbedrijven – zoals eiseres die uitoefent – maar strekt zich net zozeer uit tot particulieren die de mogelijkheid wensen om meerdere huishoudens in hun woning te huisvesten. De afstandsregel uit het kamerverhuurbeleid heeft daarmee een generieke gelding en raakt zowel dienstverrichters als personen die als particulier handelen. De Dienstenrichtlijn ziet niet op dergelijke regelingen. De rechtbank verwijst naar en vindt bevestiging in de rechtspraak hierover van het Hof van Justitie van de Europese Unie. [3]
12. De conclusie is dat de afstandsregel uit het kamerverhuurbeleid niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn. De afstandsregel blijft in stand na de exceptieve toetsing door de rechtbank.
Moet het kamerverhuurbeleid anderszins buiten toepassing blijven?
13. Eiseres heeft verder aangevoerd dat de afstandsregel uit het kamerverhuurbeleid willekeurig is. Deze beroepsgrond is op de zitting pas verder toegelicht, waarbij namens eiseres is gezegd dat de afstandsregel te grofmazig is, terwijl niet is gebleken dat zij nodig is om overlast door kamerverhuur te voorkomen. In reactie hierop is namens verweerder op de zitting de totstandkoming van de afstandsregel nader toegelicht. Daarbij is door verweerder inzichtelijk gemaakt dat eerst voor een grotere afstand is gekozen, maar dat in de praktijk bleek dat daarmee de wens naar een betere controle van kamerverhuur met het oog op een goede ruimtelijke ordening wenselijk was. De rechtbank is van oordeel dat verweerders beleid en de daarbij gemaakte keuzes aldus inzichtelijk tot stand zijn gekomen en dat verweerder de afstandsregel in redelijkheid mag toepassen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Had verweerder arbeidsmigranten als specifieke doelgroep moeten uitzonderen?
14. Eiseres heeft ten slotte een beroep gedaan op de in het kamerverhuurbeleid opgenomen mogelijkheid om de afstandsregel buiten toepassing te laten specifiek voor de doelgroep van arbeidsmigranten. Dat kan als naar het oordeel van verweerder voor een bepaalde doelgroep onvoldoende mogelijkheden zijn om binnen een redelijk aanvaardbare termijn aan huisvesting te komen. [4] Volgens eiseres is dat hier aan de orde: de huisvesting van arbeidsmigranten is een knelpunt in Lelystad, terwijl het gemeentebestuur erkent dat dit een punt van aandacht is.
15. De rechtbank stelt voorop dat verweerder beoordelingsruimte heeft met betrekking tot de vraag of wordt voldaan aan het criterium dat er voor een doelgroep onvoldoende mogelijkheden zijn voor huisvesting. Op de zitting is namens verweerder toegelicht welk beleid wordt gevoerd voor de huisvesting van arbeidsmigranten, dat dit erop is gericht om gecentreerde huisvesting buiten de woonwijken te bieden en dat er voldoende aanbod is. De rechtbank kan dat volgen. Dat arbeidsmigranten liever in een woonwijk wonen kan zo zijn, maar dat betekent niet dat er daadwerkelijk onvoldoende mogelijkheden zijn voor hun huisvesting en dat is door eiseres verder ook niet onderbouwd. De rechtbank oordeelt dat verweerder binnen de aan hem toekomende beoordelingsruimte in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen om wat betreft de afstandsregel geen uitzondering te maken voor de doelgroep van arbeidsmigranten. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
16. De inhoud van het kamerverhuurbeleid – en meer specifiek de afstandsregel daaruit – valt binnen de aan verweerder toekomende beleidsruimte. Verweerder heeft met toepassing daarvan in redelijkheid de door eiseres gevraagde omgevingsvergunningen kunnen weigeren.
17. Het beroep is ongegrond. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, rechter, in aanwezigheid van
mr. N. van Olst-van Esch, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
28 november 2019.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.