Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 20/798
uitspraak van de voorzieningenrechter van 29 april 2020 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoekster] en [verzoeker] uit [woonplaats] , verzoekers
en
het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden, verweerder
(gemachtigde: mr. J.W. Schippers).
Inleiding
1. Verzoekers pachten een perceel waarop zij een melkveebedrijf voeren en mais verbouwen. Landgoed [landgoed] B.V. is eigenaar van dit perceel. Het perceel maakt deel uit van landgoed [landgoed] in het gebied ‘ [gebied] ’, dat is aangewezen als Natura 2000‑gebied en dat daarmee valt onder het beschermingsregime van de Wet natuurbescherming.
2. Verweerder heeft met de provincie Utrecht afspraken gemaakt over de bestrijding van verdroging van de natuurkavels op het landgoed [landgoed] , ter uitvoering van de instandhoudingsmaatregelen voor het Natura 2000-gebied. De afspraken houden in dat maatregelen worden genomen om een hydrologische scheiding aan te brengen tussen de natuurkavels en de agrarische kavels. Hiertoe is in 2016 het projectplan ‘Aanleg waterstaatswerken landgoed [landgoed] ’ vastgesteld.
3. Voorheen gold voor het gebied het peilbesluit ‘ [peilbesluit] 2008’. Om het projectplan uit te voeren heeft verweerder in 2017 een eerdere herziening van dit peilbesluit vastgesteld voor het landgoed [landgoed] . Verzoekers hebben daartegen destijds beroep ingesteld. Een verzoek om hangende dat beroep een voorlopige voorziening te treffen is bij uitspraak van 7 augustus 2018 afgewezen (ECLI:NL:RBMNE:2018:3747). Het peilbesluit uit 2017 is vervolgens door de rechtbank vernietigd met de uitspraak van 30 januari 2019 (ECLI:NL:RBMNE:2019:411). Op 18 december 2019 heeft verweerder opnieuw een peilbesluit voor landgoed [landgoed] genomen. In de tabel hieronder staan de peilen die op grond van de verschillende peilbesluiten golden of gelden voor de kavel van verzoekers.
peilgebied
zomerpeil (m +NAP)
winterpeil (m +NAP)
peilbesluit 2008
[peilgebied]
3,83
3,83
peilbesluit 2017
[peilgebied]
4,70
4,50
peilbesluit 2019
[peilgebied]
4,55
4,35
4. Verzoekers hebben beroep ingesteld tegen het nieuwe peilbesluit van 18 december 2019 en hebben de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. De zaak is behandeld op een digitale zitting op 23 april 2020. Via Skype waren daarbij aanwezig [verzoekster] namens verzoekers, bijgestaan door [A] en dr. ing. [B] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [C] en [D] .
Het oordeel van de voorzieningenrechter
5. Verzoekers vrezen voor de vernatting van hun percelen, als verweerder het zomerpeil zal instellen conform het nieuwe peilbesluit. Verzoekers wijzen erop dat zij dan schade zullen lijden bij de uitoefening van hun bedrijf. Verweerder heeft toegelicht dat het instellen van het nieuwe zomerpeil belangrijk is om verdroging van het gebied te voorkomen en wil daarmee niet langer wachten dan tot 30 april 2020. Gelet hierop hebben verzoekers een spoedeisend belang bij het verkrijgen van een beslissing van de voorzieningenrechter.
6. De voorzieningenrechter heeft gekeken naar de rechtmatigheid van het nieuwe peilbesluit en vooral naar hoe dat besluit zich verhoudt tot de uitspraak van de rechtbank over het peilbesluit uit 2017. Vervolgens heeft de voorzieningenrechter de belangen van verzoekers die pleiten voor het treffen van een voorlopige voorziening afgewogen tegen de belangen van verweerder en van anderen bij het kunnen instellen van het nieuwe zomerpeil. Daarbij geldt dat hoe zekerder de voorzieningenrechter is over de rechtmatigheid van het nieuwe peilbesluit, hoe minder gewicht er kan worden toegekend aan de belangen van verzoekers. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in de hoofdzaak niet.
7. De uitkomst van deze beoordeling is dat de voorzieningenrechter zich afvraagt of de uitspraak van de rechtbank van vorig jaar wel goed vertaald is bij het nieuwe peilbesluit. Hoewel dat iets is voor de rechtbank om in de hoofdzaak verder te onderzoeken, weegt deze twijfel mee bij de beslissing op het verzoek om een voorlopige voorziening. Dat maakt dat de voorzieningenrechter de belangen van verzoekers om schade door vernatting te voorkomen nu zwaarder weegt dan de belangen van verweerder om verdroging van het natuurgebied te voorkomen. De voorzieningenrechter zal daarom de voorziening treffen dat het peil in het peilgebied van verzoekers vanaf 30 april 2020 wordt ingesteld op een zomerpeil van maximaal 4.40m +NAP, overeenkomstig met wat verzoekers acceptabel vinden.
8. Het oordeel van de voorzieningenrechter wordt hierna nader gemotiveerd.
Overwegingen over de rechtmatigheid
9. De procedure bij de voorzieningenrechter leent zich niet voor een uitgebreid onderzoek. Net als het geval was bij de beroepsprocedure uit 2017, zal het beroep van verzoekers tegen het nieuwe peilbesluit door een meervoudige kamer behandeld worden en het is voorstelbaar dat de rechtbank in de hoofdzaak opnieuw een deskundige zal benoemen om te adviseren over bepaalde inhoudelijke of technische aspecten van de besluitvorming van verweerder. De voorzieningenrechter beperkt zich nu daarom nadrukkelijk tot een beoordeling van de zaak op hoofdlijnen en herhaalt dat die beoordeling een voorlopig karakter heeft.
10. Voor de beoordeling van het nieuwe peilbesluit is de uitspraak van de rechtbank over het peilbesluit uit 2017 leidend. De rechtbank heeft in die procedure door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) als deskundige onderzoek laten doen. De conclusies van de StAB zijn door de rechtbank overgenomen. Verweerder heeft geen hoger beroep ingesteld tegen die uitspraak, zodat moet worden uitgegaan van de juistheid van de daarin gegeven oordelen, die zich ook uitstrekken tot het na die uitspraak genomen nieuwe peilbesluit.
11. Zowel in het peilbesluit uit 2017 als in het nieuwe peilbesluit is het voor het peilgebied van verzoekers vastgestelde peil gebaseerd op de Beleidsnota peilbeheer 2011, die voor kleigrond een droogleggingsnorm van 70-100 cm voorschrijft. Voor de ‘vertaling’ van droogleggingsnorm naar peilhoogtes is in zowel het peilbesluit uit 2017 als in het nieuwe peilbesluit vervolgens gekeken naar de mediane maaiveldhoogte van het peilgebied. Ten aanzien van het nieuwe peilbesluit heeft de voorzieningenrechter vooral gekeken naar het ‘Onderzoeksrapport Peilbesluit Landgoed [landgoed] (2019)’ uit juli 2019, dat daaraan ten grondslag ligt.
De maaiveldhoogte
12. De StAB heeft in de procedure over het peilbesluit uit 2017 het volgende geconcludeerd over de maaiveldhoogte (citaat uit de uitspraak van de rechtbank):
Gelet op de sterke hoogteverschillen en de daardoor hogere feitelijke waterpeilen, had het volgens de StAB in de rede gelegen dat verweerder bij toepassing van de droogleggingsnormen een onderscheid had gemaakt naar de verschillende gebruiksfuncties in het gebied en daarbij was uitgegaan van de (lagere) mediane maaiveldhoogten van alleen de agrarische percelen. Omdat verweerder dat niet heeft gedaan, zijn de bij het bestreden besluit vastgestelde waterpeilen te hoog om de beoogde drooglegging van 70 cm in de zomer en 90 cm in de winter te realiseren.
In het nieuwe peilbesluit is verweerder hieraan tegemoet gekomen, door een filtering toe te passen voor het woonperceel van verzoekers en voor het dijktalud langs de weg. Deze hoger gelegen gronden zijn in de berekening van de mediaan niet meegenomen, wat gunstig is voor verzoekers die een lager peil wensen.
13. Verzoekers zijn het hier nog steeds niet mee eens. Zij wijzen opnieuw op andere mogelijke manieren om de maaiveldhoogte te bepalen. Bovendien is op de zitting gebleken dat er ook een verschil van mening is over de vraag of de begrenzing van het peilgebied gewijzigd is en wat dat betekent voor het bepalen van de maaiveldhoogte. Dit zijn zaken voor de rechtbank om zich in de hoofdzaak over te buigen. Bij de voorlopige beoordeling door de voorzieningenrechter is zijn conclusie dat verweerder met de toegepaste filtering tegemoet is gekomen aan de door de StAB geconstateerde tekortkomingen. Bij de huidige stand van zaken en zonder uitvoerig op de standpunten van partijen in te gaan, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om op dit punt aan de rechtmatigheid van het nieuwe peilbesluit te twijfelen.
Evenredigheid
14. Met de StAB was de rechtbank in de procedure over het peilbesluit uit 2017 van oordeel dat strikte toepassing van de droogleggingsnorm uit de beleidsnota voor verzoekers onevenredig nadelig is. Daarvoor waren twee zaken van belang. In de eerste plaats de feitelijke omstandigheid dat door de maatregelen uit het projectplan (onder andere het omdraaien van de stroomrichting) voor de percelen van verzoekers rekening moet worden gehouden met een opstuwing tot maximaal 20cm ten opzichte van het stuwpeil. De feitelijke drooglegging is daardoor minder dan de droogleggingsnorm. In de tweede plaats, en in aanvulling hierop, heeft de StAB met betrekking tot het peilbesluit uit 2017 geconcludeerd dat voor de percelen van verzoekers meer dan 10%, en oplopend tot 30%, feitelijk niet voldoet aan de droogleggingsnorm.
15. Op dit punt heeft de voorzieningenrechter wel sterke twijfel over de wijze waarop verweerder deze gebreken in het nieuwe peilbesluit heeft opgepakt. Verweerder houdt nog steeds vast aan het projectplan: er zijn geen nieuwe fysieke maatregelen voorzien. Dat betekent dat het probleem van de opstuwing van het peil nog steeds zal spelen en dat de feitelijke peilen bij de percelen van verzoekers dus hoger kunnen zijn dan de peilen die met het peilbesluit worden vastgesteld. En ook op basis van het nieuwe besluit moet worden geconstateerd dat nog steeds een aanzienlijk deel van de percelen van verzoekers niet aan de droogleggingsnorm kan voldoen. Daarvoor is gekeken naar figuur 19 uit het onderzoeksrapport, dat ook op de zitting met partijen is besproken. In deze figuur is inzichtelijk gemaakt welk percentage van het peilgebied aan de droogleggingsnorm voldoet bij diverse mogelijke peilen. Met het peil dat verweerder nu heeft vastgesteld correspondeert een percentage van 46% (het middelste kaartje onder in figuur 19). Hoewel de voorzieningenrechter begrijpt dat dit wellicht het optimale resultaat is dat met de huidige fysieke maatregelen uit het projectplan kan worden bereikt, betekent dit dat nog steeds 54% van het totale peilgebied niet aan de droogleggingsnorm voldoet. Daarvan zal een deel behoren tot de sloten, maar op basis van deze voorlopige beoordeling is er gerede twijfel over de vraag of de situatie voor verzoekers voldoende is verbeterd ten opzichte van het peilbesluit uit 2017. Het is voorstelbaar dat in de hoofdzaak verder zal worden onderzocht hoe groot het deel van de percelen dat niet aan de droogleggingsnorm voldoet precies is.
16. Wat de voorzieningenrechter vervolgens mist, is een in de besluitvorming zichtbare afweging van belangen, toegespitst op de gevolgen van het nieuwe peilbesluit voor verzoekers. Omdat de eerder door de StAB geconstateerde nadelen voor verzoekers nog steeds aan de orde lijken te zijn, mag van verweerder in het licht van de uitspraak van de rechtbank worden verwacht dat wordt ingegaan op de vraag waarom het nieuwe peilbesluit niet onevenredig voor hen uitpakt. Dit is op de zitting besproken, en door verweerder is ten aanzien van de belangenafweging slechts gewezen op het onderzoeksrapport en op de beantwoording van ingediende zienswijzen. Daarin ziet de voorzieningenrechter echter niet de evenredigheidstoets die door de rechtbank wel is voorgeschreven. Een vraag die nog steeds speelt is of het mogelijk is om de nadelen voor verzoekers met fysieke maatregelen te ondervangen. En in het verlengde daarvan, als dat niet wenselijk of uitvoerbaar is, of de uitkomst van dit besluit voor verzoekers dan gecompenseerd moet worden en op welke wijze dat zou moeten.
17. Het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is dan ook dat het nieuwe peilbesluit nog steeds het gebrek lijkt te hebben dat onvoldoende is onderzocht of er aanleiding is om van de droogleggingsnorm uit de beleidsnota af te wijken. De voorzieningenrechter houdt echter ook hier wel een slag om de arm, gelet op de technische complexiteit achter de besluitvorming en het onderzoek dat ook op dit punt in de hoofdzaak zal moeten worden gedaan door de rechtbank.
Overwegingen over de te treffen voorziening
De weging van de belangen van partijen
18. Net als het geval was bij de beoordeling van het verzoek om een voorlopige voorziening gedurende het beroep tegen het peilbesluit uit 2017, moet worden geconstateerd dat beide partijen hun (tegengestelde) belangen niet met verifieerbare gegevens hebben onderbouwd. Verzoekers vrezen voor schade voor hun bedrijfsvoering door vernatting, wat volgens hen in het ergste geval zou betekenen dat de hele ‘huiskavel’ niet gebruikt kan worden. Zij hebben echter verder niet inzichtelijk gemaakt wat dit voor deze zomer zou betekenen voor hun bedrijf en wat daarvan bijvoorbeeld de financiële gevolgen zouden zijn. Verweerder vreest nog steeds voor droogteschade aan kwetsbare natuur, maar heeft van zijn kant ook niet onderbouwd wat die schade precies inhoudt en wat de omvang daarvan is. Net als tijdens de vorige verzoeksprocedure acht de voorzieningenrechter de van beide kanten geschetste belangen echter op voorhand niet onaannemelijk.
19. Anders dan in die vorige procedure, slaat de weegschaal nu door naar de belangen van verzoekers. Daarvoor is vooral de hiervoor weergegeven twijfel die de voorzieningenrechter heeft aan de rechtmatigheid van de nieuwe besluitvorming van belang. In het licht van de eerdere onrechtmatige besluitvorming door verweerder wordt die twijfel niet zonder meer weggenomen op basis van verweerders wettelijke taak en deskundigheid: voor verweerder ligt de lat bij deze voorlopige beoordeling nu wat hoger. De gestelde natuurschade wordt zoals gezegd vervolgens niet concreet gemaakt. Dat de provincie Utrecht zich zorgen maakt over het Natura 2000-gebied is wel gesteld, maar niet met stukken onderbouwd. Dit alles afwegend maakt dat de voorzieningenrechter nu van oordeel is dat verzoekers gedurende de zomer beschermd moeten worden tegen schade die zij vrezen te leiden door het nieuwe peilbesluit en die niet onaannemelijk is.
20. De voorzieningenrechter zal niet overgaan tot een gehele schorsing van het nieuwe peilbesluit. Daarmee zou immers worden teruggevallen op het voorheen geldende peil van 3.83m +NAP, terwijl verzoekers te kennen hebben gegeven dat zij voor nu kunnen leven met een zomerpeil van 4.40m +NAP. Daarom zal de voorziening worden getroffen dat het zomerpeil tot maximaal deze hoogte geldt. Verzoekers hebben aangegeven dat de vrees voor schade met name ziet op het zomerpeil, zodat er geen aanleiding is om ook voor het winterpeil nu een voorziening te treffen. Daarvoor blijft dus het peil uit het nieuwe peilbesluit gelden, van 4.35m +NAP.
Opheffing van de voorlopige voorziening is mogelijk
21. De voorzieningenrechter is zich bewust van de potentiële gevolgen van deze beslissing, zoals die door verweerder zijn geschetst: bij onvoldoende aanvoer van kwel is een verlaging van de waterstand gedurende de zomer dan niet meer terug te draaien. Ook heeft verweerder gewezen op de belangen van andere partijen, die kunnen worden getroffen met een voorlopige voorziening. Deze beslissing wordt dan ook genomen op basis van de huidige stand van zaken, vlak voor het moment waarop het zomerpeil zou worden ingesteld. Andere partijen hebben zich nu nog niet gemeld, ook niet in de hoofdzaak.
22. De voorlopige voorziening geldt in beginsel totdat de rechtbank uitspraak doet in de hoofdzaak. Verweerder kan gedurende de beroepsprocedure desgewenst een gemotiveerd verzoek in dienen om de voorziening die nu wordt getroffen eerder op te heffen. Die motivering kan verweerder enerzijds zoeken in een nadere afweging van de evenredigheidstoets, in het licht van wat de voorzieningenrechter (en eerder de rechtbank) daarover hebben geoordeeld. Wat daarbij kan helpen is een nader onderzoek naar het deel van de percelen van verzoekers dat aan de droogleggingsnorm kan voldoen. Anderzijds kan verweerder ook de gestelde natuurschade nader onderbouwen, om zo de voorzieningenrechter te vragen de weging van belangen alsnog ten gunste van verweerder te laten uitvallen. Verweerder heeft het op deze manier dus zelf in de hand om snel actie te ondernemen, op het moment dat de gevreesde droogteschade zich inderdaad gaat voordoen. Deze procedure geldt ook voor andere belanghebbenden, zoals de landgoedeigenaar, de provincie Utrecht of de andere pachters. Zij kunnen zich in de hoofdzaak als derde-partij bij de rechtbank melden, waarna ook zij zich desgewenst tot de voorzieningenrechter kunnen wenden met een verzoek om de getroffen voorziening, gelet op hun belang, op te heffen.
Kostenvergoeding
23. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, bepaalt hij dat verweerder aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
24. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 525,- voor het bijwonen van de zitting door [A] . Er zijn geen andere handelingen tot rechtsbijstand verricht en er is niet verzocht om vergoeding van andere kosten.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- treft de voorlopige voorziening dat met betrekking tot verweerders besluit van 18 december 2019 voor het peilgebied [peilgebied] een maximaal zomerpeil geldt van 4.40 meter ten opzichte van NAP;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan verzoekers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van € 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M. van Dalen, griffier, op 29 april 2020. Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.
de voorzieningenrechter is verhinderd
om de uitspraak te ondertekenen
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.