Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 17/3897
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 januari 2019 in de zaak tussen
[eiseres 1] en [eiser 2] , te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: ing. A.F. van Rozen),
en
het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden, verweerder
(gemachtigde: mr. J.W. Schippers).
Procesverloop
Bij besluit van 28 juni 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het peilbesluit ‘Partiële herziening Kolland - peilbesluit Langbroekerwetering (2008)’ vastgesteld.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting was op 24 mei 2018. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde en dr. ing. [A] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door ing. [B] en [C] BSc.
De rechtbank heeft het onderzoek na de zitting heropend. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) heeft op verzoek van de rechtbank een deskundigenbericht uitgebracht. Partijen hebben hierop gereageerd.
Het onderzoek op de zitting is voortgezet op 23 november 2018. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde en dr. ing. [A] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door ing. [B] . De StAB heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. ir. [D] en dr. [E] .
Overwegingen
Feiten
1.1
Eisers pachten een perceel waarop zij een melkveebedrijf voeren en mais verbouwen. Landgoed Kolland B.V. is eigenaar van dit perceel. Het perceel maakt deel uit van landgoed Kolland in het gebied ‘Kolland en Overlangbroek’, dat is aangewezen als Natura 2000‑gebied en dat daarmee valt onder het beschermingsregime van de Wet natuurbescherming.
1.2
In 2016 heeft verweerder het projectplan ‘Aanleg waterstaatswerken landgoed Kolland’ (hierna: het projectplan) vastgesteld. In het projectplan zijn maatregelen vastgesteld waarmee verweerder een hydrologische scheiding wil aanbrengen tussen de natuurkavels en agrarische kavels in het gebied. Verweerder geeft hiermee toepassing aan de afspraken die hij heeft gemaakt met de provincie Utrecht over de bestrijding van verdroging van de natuurkavels, ter uitvoering van de instandhoudingsmaatregelen voor het Natura 2000‑gebied. Landgoed Kolland en omliggende gronden, waaronder de kavel van eisers, vallen binnen het projectgebied.
1.3
De kavel van eisers vormt de westelijke helft van het nieuwe peilgebied LBW025b en bestaat uit een bedrijfsperceel waarop gebouwd mag worden en waarop de woning van eisers staat, en een agrarisch deel waarop mais wordt verbouwd en koeien worden gehouden. De kavel van eisers grenst aan de westzijde aan een natuurkavel. Beide kavels worden gescheiden door een scheisloot. Langs de noord noordwestzijde van de huiskavel van eisers ligt een watergang. Ter uitvoering van het projectplan zijn onder meer drie stuwen aangelegd. De watergang is verbreed en aan de westkant is een gronddam geplaatst. De gronddam zorgt ervoor dat de watergang niet meer afwatert in de scheisloot, maar richting de Utrechtse heuvelrug.
1.4
Voorheen gold voor het gebied het peilbesluit ‘Langbroekerwetering 2008’. Op grond daarvan werd voor het gehele gebied een bovenwaterpeil van 3,83 m + NAP gehanteerd. Ter uitvoering van het projectplan heeft verweerder het bestreden besluit genomen, waarin verweerder voor de verschillende gebiedsfuncties in het projectgebied (natuur/agrarisch) nieuwe waterpeilen heeft vastgesteld. Voor het peilgebied LBW025b is een zomerpeil van 4,70 m + NAP en een winterpeil van 4.50 m + NAP vastgesteld.
Beoordelingskader en de standpunten van partijen
2. Op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Waterwet is een beheerder verplicht voor daartoe aan te wijzen oppervlaktewater- of grondwaterlichamen onder zijn beheer één of meer peilbesluiten vast te stellen. Op grond van het tweede lid worden in een peilbesluit waterstanden of bandbreedten waarbinnen waterstanden kunnen variëren vastgesteld, die gedurende daarbij aangegeven perioden zoveel mogelijk worden gehandhaafd.
3. Verweerder heeft voor de invulling van de aan hem op grond van deze bepalingen toekomende beleidsruimte de Beleidsnota peilbeheer 2011 (de beleidsnota) vastgesteld. De waterpeilen die in het bestreden besluit zijn vastgesteld, heeft verweerder gebaseerd op de droogleggingsnorm van 70 tot 100 cm uit de beleidsnota voor kleigrond. Dat sprake is van kleigrond is niet in geschil. Bij het vaststellen van de zomer- en winterpeilen voor het perceel van eisers is verweerder binnen deze marge gebleven door uit te gaan van een drooglegging van 70 cm in de zomer en 90 cm in de winter. Verweerder heeft deze drooglegging afgezet tegen de mediane maaiveldhoogte van peilgebied LBW025b. Daarbij is geen onderscheid gemaakt naar de gebruiksfuncties voor bedrijfspercelen en agrarische gronden.
4. Eisers voeren aan dat verweerder de gevolgen die het bestreden besluit voor hen heeft, niet goed in kaart heeft gebracht. Volgens eisers is de vernatting van hun perceel door de veranderde waterpeilen vele malen groter dan waar verweerder van uitgaat. De vernatting zal zo erg zijn dat het perceel van eisers niet meer is te gebruiken voor agrarische doeleinden. Om hun standpunt te onderbouwen hebben eisers verschillende deskundigenrapporten laten opstellen door dr. ing. [A] . Eisers stellen zich op het standpunt dat verweerder bij de vaststelling van het nieuwe peil ter voorkoming/beperking van deze schade had moeten afwijken van de droogleggingsnorm uit de beleidsnota.
5. Verweerder erkent dat het bestreden besluit zal leiden tot enige vernatting van de percelen van eisers, maar stelt zich op het standpunt dat de nieuwe agrarische waterpeilen zo zijn gekozen dat voortzetting van het agrarisch gebruik goed mogelijk is. Er is volgens verweerder daarom geen reden om niet uit te gaan van de droogleggingsnorm uit de beleidsnota.
6. De belangrijkste vraag voor de rechtbank is in deze zaak of verweerder al dan niet van de beleidsnota had moeten afwijken. De rechtbank moet in het licht van wat partijen daartoe hebben aangevoerd, beoordelen of verweerder in redelijkheid tot de conclusie heeft kunnen komen dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsnota gevolgen heeft voor eisers die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsnota te dienen doelen. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat een bestuursorgaan in deze beoordeling alle omstandigheden van het geval moet betrekken en moet bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als de hiervoor genoemde bijzondere omstandigheden.
7. Op verzoek van de rechtbank heeft de StAB zich als deskundige gebogen over de gevolgen van de nieuw in te stellen waterpeilen voor de agrarische bedrijfsvoering van eisers en over de hiervoor weergegeven standpunten die partijen verdeeld houden. De StAB komt met eisers tot de conclusie dat verweerder de feitelijke gevolgen van de veranderde waterpeilen voor eisers inderdaad niet goed in kaart heeft gebracht. De rechtbank volgt deze conclusie van de StAB en zal haar oordeel hierna motiveren aan de hand van wat door partijen en de StAB naar voren is gebracht over de drooglegging en de ontwatering van het gebied.
Drooglegging
8.1
De StAB heeft geconcludeerd dat het op zichzelf gebruikelijk is om bij het bepalen van een bruikbare referentiehoogte in (vlakke) poldergebieden per gebruiksfunctie uit te gaan van een drooglegging ten opzichte van de mediane maaiveldhoogte. De hoogteverschillen in peilgebied LBW025b zijn echter veel groter dan in gemiddelde poldergebieden en variëren van meer dan 6,00 m + NAP tot 4,20 m + NAP. Volgens de StAB geldt voor sterk hellende gebieden in het algemeen dat het moeilijk is om vaste waterpeilen binnen een marge te beheren. Niet alleen het maaiveld verloopt, maar ook de watergangen in het gebied liggen onder een helling (verhang). Hierdoor zullen de feitelijke peilen bovenstrooms oplopen en daardoor sterk afwijken van de vastgestelde stuwpeilen. De mate waarin dit gebeurt is afhankelijk van het verhang, het debiet en de afmetingen van de watergangen. In hoeverre de feitelijke peilen afwijken van de stuwpeilen is echter niet doorgerekend. Volgens de StAB had het in de rede gelegen om naast het maaiveldverloop ook te onderzoeken hoe het slootpeil van de watergang in de nieuwe en oude situatie varieert. Verder is de aanvoer van water op de hogere oostelijk gelegen gronden door de sterke helling onzeker in droge perioden. In het gebied Kolland is echter sprake van kwelstroom vanuit de Utrechtse Heuvelrug en de rivier de Nederrijn die dusdanig groot is dat ook in extreem droge tijden zoals juli 2018, het systeem gevoed wordt door kwelwater. Gelet op de diepte van de greppels, variërend van 4,19 m + NAP (west) tot 4,66 m + NAP (oost), en het feit dat greppelduikers altijd hoger liggen dan de greppelbodem, is het volgens de StAB aannemelijk dat de greppels in de oude situatie vrij konden afwateren.
8.2
Door de maatregelen die zijn getroffen ter uitvoering van het projectplan (plaatsing stuwen en gronddam) is de stromingsrichting in de watergang gewijzigd: het verhang in de westelijke helft van de watergang is omgeklapt naar west-oost, zodat het water in dit gedeelte nu oostwaarts wordt afgevoerd. De aanvoer van kwel vanuit de Utrechtse heuvelrug is niet veranderd en met het bestreden besluit zijn de waterpeilen in de watergang verhoogd. Daardoor moet het water nu als het ware ‘tegen de stroom op’ afwateren. Deze afwatering kan volgens de StAB pas plaatsvinden als sprake is van voldoende tegendruk vanuit de oostelijke helft van de watergang. Hierdoor zal het waterpeil in de westelijke helft feitelijk oplopen tot hetzelfde peil als in de oostelijke helft. Volgens de berekening van de StAB komt dit neer op maximaal 20 cm meer dan het stuwpeil. Dat betekent dat de feitelijke drooglegging voor eisers percelen minder is dan waar in het peilbesluit voor het gehele peilgebied van uit is gegaan. Gelet op de sterke hoogteverschillen en de daardoor hogere feitelijke waterpeilen, had het volgens de StAB in de rede gelegen dat verweerder bij toepassing van de droogleggingsnormen een onderscheid had gemaakt naar de verschillende gebruiksfuncties in het gebied en daarbij was uitgegaan van de (lagere) mediane maaiveldhoogten van alleen de agrarische percelen. Omdat verweerder dat niet heeft gedaan, zijn de bij het bestreden besluit vastgestelde waterpeilen te hoog om de beoogde drooglegging van 70 cm in de zomer en 90 cm in de winter te realiseren.
8.3
De StAB heeft ook beoordeeld of in het peilgebied wordt voldaan aan het zogenoemde 10%-criterium, dat ook door andere waterbeheerders als vuistregel wordt toegepast om te beoordelen of sprake is van een evenredig peil. Uitgangspunt daarbij is dat over niet meer dan 10% van de oppervlakte van het peilgebied niet wordt voldaan aan de minimale droogleggingsnorm. Voor het peilgebied LBW025b heeft de StAB aan de hand van verweerders droogleggingskaarten geconcludeerd dat zowel bij het winter- als het zomerpeil een gedeelte van meer dan 10% niet voldoet aan de minimale droogleggingsnorm voor kleigrond van 70 cm beneden maaiveld en dat dit voor het perceel van eisers oploopt tot ongeveer 30%.
8.4
De StAB concludeert over de drooglegging in het licht van het voorgaande, dat strikte toepassing van de droogleggingsnorm uit de beleidsnota voor eisers onevenredig nadelig is. Daarvoor is in de eerste plaats van belang dat op ongeveer 30% van hun perceel niet wordt voldaan aan de minimale droogleggingsnorm voor kleigrond. Verder is de feitelijke drooglegging voor hun percelen minder dan met het peilbesluit is verondersteld, omdat de mediane maaiveldhoogte voor de agrarische gronden lager - en de feitelijke peilen hoger zijn dan verondersteld.
Ontwatering
9. Volgens de StAB is ook sprake van een verslechtering van de ontwatering van het perceel van eisers als gevolg van het bestreden besluit. Het perceel van eisers wordt ontwaterd door middel van greppels die uitmonden in de noordelijke watergang. Volgens de StAB is het gelet op de diepte van de greppels en het feit dat de greppelduikers altijd hoger liggen dan de greppelbodem, aannemelijk dat de greppels in de oude situatie vrij konden afwateren. Door het oplopen van de feitelijke waterpeilen in de nieuwe situatie (zie overweging 8.2) zullen de greppelduikers echter volledig verdrinken, waardoor zij hun functie verliezen. Bij een bezoek aan het perceel van eisers op 12 juli 2018 heeft de StAB geconstateerd dat de greppelduikers al onder water komen te staan bij een stuwpeil van 4,40 m + NAP. Volgens de StAB zullen de meeste greppels in het agrarische gedeelte van het perceel van eisers met uitzondering van de meest oostelijke greppel(s), bij een winterpeil van 4,50 m + NAP niet meer functioneren. Bij een zomerpeil van 4,70 m + NAP zullen alle greppelduikers verdronken zijn. Hierdoor zullen eisers hun perceel vanwege vernatting pas later in het voorjaar kunnen bewerken.
Conclusie
10.1
De rechtbank kan de redeneringen en conclusies van de StAB volgen. Verweerder heeft over de toepassing van de beleidsnota slechts naar voren gebracht dat een onderscheid naar gebruiksfunctie bij het vaststellen de mediane maaiveldhoogte niet gebruikelijk is. Dat is in het licht van de onderzoek van de StAB onvoldoende om vast te houden aan de droogleggingsnorm uit de beleidsnota. In het betoog van verweerder dat de conclusie van de StAB dat voor 30% van eisers perceel de droogleggingsnorm niet wordt gehaald niet is onderbouwd met cijfers, ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. Namens de StAB is op de zitting toegelicht dat dit percentage een schatting is, wat is verduidelijkt aan de hand van de droogleggingskaarten. Verweerder heeft verder niet kunnen onderbouwen dat deze schatting niet reëel is.
10.2
Ook de redenering en conclusie van de StAB over de ontwatering kan de rechtbank volgen. De rechtbank ziet niet dat verweerder bij het bestreden besluit rekenschap heeft gegeven van de verslechterde ontwateringssituatie op het perceel van eisers in de mate zoals dat in het StAB‑rapport naar voren komt. De enkele stelling van verweerder dat de greppels op het perceel van eisers ongebruikelijk diep zijn en in de oude situatie al niet vrij konden afwateren is daarvoor zonder nadere onderbouwing, onvoldoende.
10.3
Het voorgaande betekent dat verweerder de feitelijke gevolgen van het bestreden besluit voor het perceel van eisers onvoldoende in kaart heeft gebracht. Gelet op de conclusies van de StAB en in het licht van het specifieke betoog van eisers dat toepassing van de beleidsnota voor hen onevenredig zal uitpakken, had verweerder moeten onderzoeken of er aanleiding bestond om van zijn beleid af te wijken. Dit heeft verweerder ten onrechte niet gedaan. Verweerder heeft het bestreden besluit daardoor niet zorgvuldig voorbereid. Het beroep van eisers is daarom gegrond.
10.4
De vraag of verweerder na deze uitspraak alsnog tot een herziening van het peilbesluit wil overgaan en zo ja, of dat tot rechtmatige besluitvorming kan leiden, is afhankelijk van bestuurlijke afwegingen en afstemming van verweerder met de provincie Utrecht, met de eigenaar van Landgoed Kolland en met andere belanghebbenden. Bovendien heeft de gemachtigde van verweerder op de zitting laten weten te overwegen in hoger beroep te gaan tegen deze uitspraak als daarbij wordt geoordeeld dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. De rechtbank ziet om deze redenen af van de mogelijkheid om verweerder via een tussenuitspraak gelegenheid te bieden de gebreken te herstellen. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, omdat het is genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb. Vanwege de fysieke samenhang tussen de te hanteren peilen in de verschillende deelgebieden uit het peilbesluit ziet de rechtbank geen mogelijkheid om de vernietiging van het bestreden besluit te beperken tot peilgebied LBW025b. Dat zou immers tot een onuitvoerbaar peil in de rest van de peilgebieden leiden. Dit betekent dat het herziene peilbesluit ‘Partiële herziening Kolland - peilbesluit Langbroekerwetering (2008)’ vervalt en dat het voorheen geldende peilbesluit ‘Langbroekerwetering 2008’ herleeft. Voor eisers betekent dit concreet dat het onder het peilbesluit ‘Langbroekerwetering 2008’ vastgestelde bovenpeil van 3,83 m + NAP voor hun perceel weer onverkort geldt.
10.5
Het is voorstelbaar dat verweerder na deze uitspraak opnieuw een besluit tot herziening van het peilbesluit ‘Langbroekerwetering 2008’ wil nemen. De rechtbank wijst erop dat verweerder in dat geval:
de feitelijke gevolgen voor eisers van de nieuw in te stellen peilen zorgvuldig in kaart dient te brengen en daarvoor kan aansluiten bij de feitelijke gevolgen die door de StAB zijn vastgesteld in deze procedure;
daarna de in overweging 6. beschreven evenredigheidstoets dient uit te voeren, rekening houdend met wat de rechtbank in overwegingen 10.1 en 10.2 heeft geconstateerd. Daarbij kan verweerder uitvoerbare alternatieven betrekken, zoals aanpassing van de noordelijke watergang zoals dat op de zitting naar voren is gekomen en de mogelijkheid van nadeelcompensatie.
Kosten
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht van € 168,-- aan hen vergoedt.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers. Deze kosten stelt de rechtbank vast op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De te vergoeden kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand zijn € 1.536,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de eerste zitting, 0,5 punt voor de zienswijze na het verslag deskundigenonderzoek, 0,5 punt voor het verschijnen op de nadere zitting, met een waarde per punt van € 512,-- en een wegingsfactor 1). De reiskosten van de gemachtigde komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat deze zijn begrepen in de vergoeding voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Eisers hebben verder vergoeding gevraagd van de kosten van de door hen ingeschakelde deskundige dr. ing. [A] . De rechtbank acht het inroepen van deze deskundige en de opgevoerde kosten redelijk en zal de kosten zoals verzocht toewijzen tot € 1.472,90. Daarbij is op basis van de specificatie bij de factuur uitgegaan van een tijdsbesteding van 24 uur (inclusief het bijwonen van de zitting), een uurtarief van € 60,50 inclusief btw en € 20,90 aan reiskosten. De rechtbank kent ten slotte zoals verzocht een vergoeding toe voor de reiskosten van eisers. Deze vergoeding stelt de rechtbank vast op € 45,--, (retour bus [woonplaats] -Utrecht, twee personen, twee zittingen). De rechtbank veroordeelt verweerder dus in de proceskosten van eisers tot een totaalbedrag van € 3.053,90.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op het door eisers betaalde griffierecht van € 168,- aan hen te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een totaalbedrag van € 3.053,90.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. drs. S. Wijna en
mr. G.C.W. van der Feltz, leden, in aanwezigheid van mr. N.K. de Bruin, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 januari 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.