Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/4595
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 juni 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Hillenaar).
Procesverloop
Bij besluit van 3 juni 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag om een ontheffing voor het voertuig met kenteken [kenteken] met als doel ‘direct en onmiddellijk in- en uitstappen van personen, en het noodzakelijk laden en lossen van zware goederen zoals zware boodschappen en meubelstukken’ afgewezen.
Bij besluit van 26 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 januari 2020. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Tijdens de zitting zijn partijen overeengekomen dat eisers aanvraag ook moet worden opgevat als een aanvraag voor een ontheffing voor toegang tot het voetgangersgebied. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst, om verweerder in de gelegenheid te stellen aan aanvullend besluit te nemen.
Bij besluit van 6 februari 2020 heeft verweerder aan eiser een ontheffing verleend voor de avondvenstertijden in het voetgangersgebied. Verweerder ziet geen aanleiding ook ontheffing te verlenen voor de periode buiten de avondvenstertijden. Eiser heeft hierop bij brief van 20 februari 2020 gereageerd en zijn beroep gehandhaafd.
Het tweede onderzoek ter zitting was gepland op 2 april 2020. Naar aanleiding van de sluiting van de rechtbank vanwege de maatregelen die zijn getroffen in verband met het coronavirus is deze zitting komen te vervallen.
De zaak is behandeld op 9 juni 2020 door middel van een telefonische verbinding. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Omvang geschil
1. De rechtbank stelt vast dat het besluit van 6 februari 2020 is aan merken als een besluit tot wijziging van het bestreden besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder is met het gewijzigde besluit niet geheel aan de bezwaren van eiser tegemoetgekomen. Het geding in beroep strekt zich, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, dus mede uit tot dit nieuwe gewijzigde besluit.
Inleiding
2. Eiser woont in een appartement aan de [adres] . De [adres] ligt in de nabijheid van het Domplein. Eiser heeft tot 1 augustus 2019 een ontheffing [1] gehad van de verkeersmaatregelen en/of –tekens: C1 (Domplein en omliggende straten), om met zijn auto het gesloten gebied in te mogen rijden. De parkeervoorziening van eiser ligt aan de Strosteeg, buiten dit gebied. Gedurende de looptijd van de vergunning heeft de gemeente het ontheffingenbeleid gewijzigd. Voor bewoners zoals eiser die niet aan het Domplein of in de Servetstraat wonen, geldt volgens de gemeente sindsdien dat zij -voor zover hier van belang- niet meer voor een algemene ontheffing in aanmerking komen als hun parkeervoorziening niet binnen het gebied ligt, maar alleen voor een ontheffing tijdens venstertijden in de avonduren. Om de [adres] te bereiken is het niet noodzakelijk om over het Domplein te rijden.
Partijen verschillen van mening over de vraag of eiser in aanmerking dient te komen voor een ontheffing voor het voetgangersgebied buiten de venstertijden, zoals hij had tot 1 augustus 2019.
Op 29 mei 2019 heeft eiser daartoe verlenging aangevraagd van deze ontheffing. Op het aanvraagformulier heeft eiser aangevinkt dat hij een ontheffing wil voor ‘het Domplein en omliggende straten’.
Standpunten partijen
3. Verweerder heeft de aanvraag afgewezen kortgezegd omdat sinds 1 mei 2018 het beleid is gewijzigd. Op grond van artikel 11 van Pro de Beleidsregels verkeersontheffingen gemeente Utrecht 2018 (de Beleidsregels) worden algemene ontheffingen uitsluitend nog verleend aan bewoners van het gesloten gebied bestaande uit het Domplein en de Servetstraat. Eiser woont daarbuiten, in wat nu voetgangersgebied is. Hij kan in ochtendvenstertijden zijn woning bereiken zoals iedereen en hij kan ontheffing krijgen om ook tijdens de avondvenstertijden zijn straat in te rijden. Een dergelijke ontheffing heeft hij niet gevraagd, zodat zijn aanvraag is afgewezen.
4. Op 6 februari 2020 heeft verweerder een aanvullend besluit genomen. Verweerder heeft aan eiser een ontheffing verleend op grond van artikel 6, derde lid, van de Beleidsregels. Deze ontheffing geldt tot 1 januari 2025. Dit betekent dat eiser in de avondvenstertijden van maandag tot en met zondag (met uitzondering van donderdag) tussen 19:00 en 21:00 uur en op donderdag tussen 21:00 en 23:00 uur in het voetgangersgebied mag rijden. Het verzoek van eiser om ook buiten de avondvenstertijden het voetgangersgebied te mogen inrijden heeft verweerder afgewezen omdat eiser niet aan voorwaarden voldoet: zijn parkeervoorziening ligt buiten het voetgangersgebied.
5. Eiser is het hier niet mee eens en wil een ontheffing zoals hij die tot 1 augustus 2019 had. Eisers woning ligt in een voetgangersgebied, voorheen gesloten gebied. Tevens zijn alle toegangswegen hetzij voetgangersgebied, hetzij gesloten gebied. Deze worden juridisch gelijk behandeld. De verleende ontheffing stelt hem nog steeds niet in staat om buiten de (avond-)venstertijden met de auto zijn woning te bereiken. Op grond van artikel 6, eerste lid, van de Beleidsregels stelt eiser in aanmerking te komen voor een ontheffing zonder beperking. Zijn parkeerplek behoort bij zijn woning en er staat in artikel 6 niet Pro dat de parkeervoorziening binnen het voetgangersgebied moet liggen. Tevens is eiser van mening dat er door artikel 11 van Pro de Beleidsregels een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen bewoners van het Domplein en de Servetstraat enerzijds en bewoners van de omliggende straten anderzijds. Dit kan niet in stand blijven. Verweerder is daarom gehouden om aan alle bewoners van het gesloten gebied of voetgangersgebied een ontheffing te verlenen. Ook de vastgestelde venstertijden zouden niet op hem van toepassing moeten zijn omdat ze zijn ingesteld voor (milieu-belastende) bevoorrading van winkels en bedrijven. Eiser vindt dat hij onevenredig wordt benadeeld. Er zijn veel ontheffingen aan bedrijven uitgedeeld, en de enkele keer dat hij met zijn auto bij zijn woning moet zijn, voegt weinig tot niets toe aan de verkeersdrukte of de belasting van het milieu.
Toetsingskader
6. Op 1 mei 2018 zijn de Beleidsregels in werking getreden. Deze Beleidsregels vervangen het ingetrokken Reglement Ontheffing 2015. Verweerder toetst aanvragen om ontheffing voor het kunnen inrijden met een motorvoertuig van een gesloten gebied of een voetgangersgebied aan deze nieuwe beleidsregels. De verkeerssituatie in de straat waaraan de woning van eiser ligt is ook veranderd. Het is van gesloten gebied voor motorvoertuigen tot voetgangersgebied gemaakt. In artikel 6 van Pro de Beleidsregels staan de ontheffingsmogelijkheden voor bewoners van een gesloten gebied of voetgangersgebied. Hierin wordt onderscheid gemaakt tussen bewoners met een eigen parkeervoorziening (lid 1) en overige bewoners (lid 3). De laatsten kunnen alleen ontheffing krijgen voor de venstertijden in de avond: maandag tot en met zondag van 19.00-21.00 uur en op donderdag van 21.00-23.00 uur. Eiser heeft inmiddels deze ontheffing voor de avondvenstertijden gekregen.
En waar voorheen de [adres] werd gerekend tot “het Domplein en omliggende straten”, is nu een apart (ontheffingen)beleid voor het Domplein en de Servetstraat. Een aparte regeling voor deze straten is opgenomen in artikel 11 van Pro de Beleidsregels. Bewoners van deze straten kunnen ontheffing krijgen (niet gebonden aan venstertijden).
7. De [adres] , waar eiser woont, maakt nu deel uit van het voetgangersgebied, met verkeersbord G07. Het voetgangersgebied mag – zonder ontheffing – tussen 06.00 en 11.30 uur ten behoeve van laden en lossen worden ingereden.
Oordeel rechtbank over de Beleidsregels
8. Uit de toelichting bij de Beleidsregels volgt dat verweerder met dit beleid beoogt de bevordering van het verblijfsklimaat voor bezoekers en bewoners van de binnenstad, een goede toegankelijkheid en een groter gevoel van veiligheid. Tegelijkertijd wil verweerder de centrumfunctie (winkelbestand) vitaal houden en wil hij in het steeds drukker geworden centrum daarom meer ruimte geven aan winkelend publiek. Verweerder wil dit doel bereiken door ook de gemotoriseerde verkeersbewegingen van bewoners en ondernemers binnen het gebied zo veel mogelijk te beperken; buiten de venstertijden wil verweerder goederenvervoer in de winkelstraten tot een minimum beperken. Daarvoor geldt voor hen het inrijverbod in beginsel ook, zij het dat voor eenieder een bevoorradingsvenster geldt in de ochtenden, waarbinnen laden en lossen is toegestaan, en eenieder ontheffing kan krijgen voor het avondvenster. Bovendien kunnen gehandicapte bewoners en bewoners en ondernemers met eigen parkeergelegenheid binnen het voetgangersgebied/gesloten gebied een ontheffing krijgen buiten de venstertijden.
9. Gegeven het doel ervan, is het beleid in zijn algemeenheid niet onredelijk te achten. Gezien de wegenverkeerswetgeving, bijvoorbeeld artikel 2, eerste lid, sub a, en lid 2 van de Wegenverkeerswet 1994, mag de gemeente dit doel voor dit deel van de (binnen)stad stellen en komt verweerder beleidsruimte toe bij de afwegingen van de respectieve belangen. Niet betwist is dat de drukte door winkelend publiek is toegenomen en de luchtkwaliteit onder druk staat. De verkeersmaatregelen (plaatsing borden en onderborden) ondersteunen dit doel, namelijk om daarvoor het inrijden/doorrijden zo veel mogelijk te beperken.
10. Dat de venstertijden met name zijn bedoeld om de bevoorrading van winkels te reguleren, betekent niet dat het onredelijk is dat deze ook voor bewoners gelden. Doel van het beleid is immers de gemotoriseerde vervoersbewegingen zo veel mogelijk te beperken.Bundeling hiervan in venstertijden schept duidelijkheid onder meer voor winkelend publiek dat buiten de venstertijden minder hinder zal ondervinden. Met de venstertijden in de ochtenden en de mogelijkheid van ontheffing voor venstertijden in de avonden is tegemoet gekomen aan de belangen van de bewoners die geen eigen parkeervoorziening hebben in het gebied. Hiermee is het beleid als zodanig niet kennelijk onredelijk. Dat verweerder terughoudend is met het verlenen van ontheffingen, zoals in de toelichting is verwoord, is evenmin onredelijk gegeven het doel van de onherroepelijke verkeersmaatregelen.
Overeenkomstig dit beleid is aan eiser inmiddels ook een ontheffing voor de avonduren verleend. Hij kan nu in de ochtenden van 06.00 uur- 11.30 uur en gedurende twee uren in de avonden zijn woning met de auto bereiken om te laden en te lossen.
Oordeel rechtbank over rechtvaardiging onderscheid Domplein en Servetstraat enerzijds en omliggende straten anderzijds
11. Artikel 11 regelt Pro de ontheffing voor het rijden over het Domplein en door de Servetstraat voor het laden en lossen of in- en uitstappen. In de toelichting bij artikel 11 van Pro de Beleidsregels staat vermeld dat het college op 30 januari 1996 heeft besloten tot het instellen van een geslotenverklaring voor het Domplein en de Servetstraat. Daarbij is door het college aangegeven dat bewoners woonachtig en organisaties gevestigd aan het Domplein en de Servetstraat standaard in aanmerking komen voor een ontheffing. Deze bepaling blijft onveranderd van kracht.
12. Het onderscheid zoals neergelegd in het beleid tussen bewoners van het Domplein en de Servetstraat en de bewoners van andere straten maakt het beleid naar het oordeel van de rechtbank niet discriminatoir. De toezeggingen die in 1996 aan de bewoners van die straten zijn gedaan zijn in het beleid verwoord. Niet is gebleken dat aan eiser of andere bewoners van omliggende straten ook een dergelijke toezegging is gedaan. Evenmin is er reden om aan te nemen dat de toezeggingen aan de bewoners van het Domplein en de Servetstraat geen rechtskracht meer hebben, ook niet na de beleidswijzigingen na 1996. Uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 11 oktober 2017 [2] blijkt dat hierop nog steeds een beroep kan worden gedaan. Alleen al hierom is het onderscheid gerechtvaardigd. Verweerder heeft daarom terecht niet artikel 11 van Pro de Beleidsregels op eisers situatie toegepast. Daarbij komt dat deze straten in feite de uitzondering zijn op het algemene beleid voor het winkelgebied. Er is geen rechtsgrond voor eisers stelling dat dit voor meer straten zou moeten gelden.
13. Dat eiser heeft betoogd dat de feitelijke situatie gelijk is betekent niet dat de verweerder aan eiser een ontheffing moet verlenen omdat verweerder voldoende heeft gemotiveerd waarom de bewoners van het Domplein en de Servetstraat op grond van artikel 11 van Pro de Beleidsregel wel deze ontheffing krijgen en bewoners van andere straten niet. De toezeggingen uit het verleden zijn een rechtvaardiging voor het onderscheid. De uitspraak waar eiser zich op beroept ter onderbouwing van zijn standpunt daarover is inmiddels vernietigd door de ABRvS [3] . Verweerder heeft dan ook terecht artikel 6 van Pro de Beleidsregels van toepassing geacht op eisers situatie.
14. Overigens heeft eiser wel gelijk in zijn stelling dat wat ontheffingen betreft gesloten gebieden en voetgangersgebieden nagenoeg gelijk worden behandeld. Dit blijkt alleen al uit artikel 6, dat hierin geen onderscheid maakt. Het onderscheid zit dan ook niet in de geslotenverklaring van Domplein en Servetstraat, of in de toegankelijkheid ervan, maar louter in de toezegging die aan de bewoners ervan is gedaan.
Oordeel rechtbank over toepassing artikel 6 van Pro de Beleidsregels
15. Eiser heeft aangevoerd dat hij in aanmerking komt voor een ontheffing buiten de venstertijden op grond van artikel 6, eerste lid, van de Beleidsregels, omdat hij voldoet aan deze eisen. In dit artikel staat immers niet de eis dat de parkeervoorziening in het gesloten gebied/voetgangersgebied moet liggen.
16. Op grond van artikel 6, eerste lid, van de Beleidsregels wordt een ontheffing voor rijden met een motorvoertuig in een gesloten gebied of voetgangersgebied verleend aan de persoon die a. in de Basisregistratie staat ingeschreven op een woonadres in het gesloten gebied of voetgangersgebied of op een woonadres dat uitsluitend bereikbaar is via het gesloten gebied of het voetgangersgebied; b. een eigen parkeervoorziening heeft en c. houder van een motorvoertuig is.
17. De rechtbank is van oordeel dat eiser gelijk heeft voor zover hij betoogt dat in deze bepaling niet letterlijk staat dat de parkeervoorziening in het gesloten gebied of voetgangersgebied moet liggen en dat artikel 8 in Pro dit opzicht wel duidelijk is geredigeerd. Over de bedoeling van artikel 6, eerste lid onderdeel b kan echter redelijkerwijs geen misverstand bestaan. In de toelichting bij artikel 6 van Pro de Beleidsregels staat immers dat de mogelijkheid voor bewoners om in aanmerking te komen voor een ontheffing is beperkt tot het bezit van een eigen parkeervoorziening (bijvoorbeeld een eigen garage, parkeerterrein of een plaats in een garage) in combinatie met een motorvoertuig waarvan de bewoner houder is teneinde die parkeervoorziening te kunnen bereiken. De parkeervoorziening moet dus logischerwijs in het gesloten gebied of voetgangersgebied liggen omdat anders geen ontheffing nodig is om deze te bereiken. Verweerder heeft zich derhalve op het standpunt mogen stellen dat eiser niet in aanmerking komt voor ontheffing op grond van het eerste lid van artikel 6 van Pro de Beleidsregels, omdat eiser zijn parkeervoorziening, die buiten het voetgangersgebied ligt, ook zonder ontheffing kan bereiken. De verwijzing naar het beleid voor uitgifte van parkeervergunningen maakt dat niet anders nu eisers parkeerplaats circa 200 meter van zijn woning ligt en hoe dan ook buiten het voetgangersgebied altijd te bereiken is. De vraag of de parkeervoorziening bij de woning behoort, heeft verweerder in dit geval dan ook niet hoeven beantwoorden.
Met het oog op het doel, het minimaliseren van het aantal verkeersbewegingen van motorvoertuigen, heeft verweerder het onderscheid binnen artikel 6 tussen Pro bewoners met en zonder een parkeervoorziening in het gesloten gebied/voetgangersgebied mogen maken. Het is immers redelijk dat bewoners die een parkeervoorziening in het gebied hebben, deze ook moeten kunnen bereiken en niet gedwongen zijn buiten de venstertijden elders te parkeren.
18. Gezien het vorenstaande is het beleid niet onredelijk en heeft verweerder dit beleid juist toegepast. De rechtbank ziet ook geen reden waarom verweerder ten gunste van eiser van het beleid had moeten afwijken. Er zijn geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan aannemelijk is geworden dat het voor hem onevenredig nadelig uitpakt. Sporadisch komt het voor dat eiser iemand buiten de venstertijden vanaf Schiphol naar zijn huis wil brengen of met zijn bejaarde ouders willen lunchen of dineren, maar dit zijn geen omstandigheden die zo onevenredig nadelig uitpakken in verhouding tot het doel van de beleidsregel dat verweerder hiervan had moeten afwijken. Dit mede gelet op de relatief korte afstand van de garage naar eisers woning.
Duidelijk is dat alleen eisers auto buiten de venstertijden weinig toevoegt aan het autoverkeer/de verkeersdruk in het gesloten gebied/voetgangersgebied. Verweerder hoefde dit echter niet als argument aan te nemen om hem alsnog de ontheffing buiten de venstertijden te verlenen. Dit zou dan immers ook voor andere bewoners zonder parkeervoorziening in het gesloten gebied/voetgangersgebied gelden, waardoor het aantal gemotoriseerde verkeersbewegingen toch verder oploopt. Gelet op het doel van het beleid heeft verweerder dit mogen voorkomen.
19. Nu het beleid niet onredelijk is, er ook geen bijzondere omstandigheden zijn om ervan af te wijken, hoefde verweerder ook niet mee te gaan in een regeling op maat zoals eiser die wenst. Er nog vanaf gezien of dit handhaafbaar is, zijn er geen individuele omstandigheden die maken dat verweerder hier aan gehoor zou moeten geven.
20. Over de verkeerde straatnamen die in het bestreden besluit staan heeft verweerder heeft ter zitting toegegeven dat dit slordigheden zijn,maar dit is te beschouwen als een kennelijke misslag. In de rest van de beslissingen heeft verweerder het beleid toegelicht en juist toegepast. Er is geen reden om aan te nemen dat de beoordeling verder onzorgvuldig heeft plaatsgevonden. Evenmin is gebleken van onzorgvuldige of ontoereikende motivering. Hetgeen eiser overigens heeft aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel.
21. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. De aanvulling van het besluit was niet vanwege een gebrek in het aanvankelijke besluit.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 23 juni 2020 door mr. P.J.M. Mol, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. van Luijk-Salomons, griffier. Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.