Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/1690
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 oktober 2020 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. S. van der Giesen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [.] , verweerder
(gemachtigde: mr. L. Stové).
Procesverloop
Bij besluit van 23 april 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd in verband met plichtsverzuim.
Bij besluit van 1 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft via Skype plaatsgevonden op 28 juli 2020. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Inleiding
1. Eiseres was sinds 1 oktober 2004 werkzaam als [functie] binnen het team [naam team] van de gemeente [.] . Na een periode van ziekte heeft zij haar werkzaamheden eind juni 2017 volledig hervat. Op 28 september 2017 heeft eiseres zich ziek gemeld. De bedrijfsarts en de deskundige van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) hebben eiseres respectievelijk op 11 oktober 2017 en
23 november 2017 weer geschikt verklaard voor haar eigen werk. Vervolgens zijn eiseres en verweerder in overleg getreden over een beëindigingsregeling. Het is evenwel niet gelukt om tot een vergelijk te komen. Verweerder heeft eiseres in januari 2018 opgeroepen om weer op het werk te verschijnen. Eiseres heeft zich daarop wederom ziekgemeld.
2. Bij brief van 29 januari 2018 is eiseres uitgenodigd voor een afspraak bij de bedrijfsarts op 2 februari 2018. Eiseres is zonder bericht van verhindering niet op deze afspraak verschenen.
3. Bij brief van 6 februari 2018 heeft verweerder aan eiseres het voornemen kenbaar gemaakt om haar een schriftelijke berisping op te leggen, omdat zij niet was verschenen op de afspraak bij de bedrijfsarts van 2 februari 2018. Bij diezelfde brief is eiseres uitgenodigd om op
9 februari 2018 alsnog te verschijnen bij de bedrijfsarts. Ook op deze afspraak is eiseres zonder bericht van verhindering niet verschenen.
4. Bij besluit van 20 februari 2018 heeft verweerder aan eiseres een disciplinaire maatregel opgelegd in de vorm van een schriftelijke berisping, omdat zij niet is verschenen op de afspraak van 2 februari 2018. Daarbij is ook geconstateerd dat eiseres niet was verschenen op de afspraak van 9 februari 2018.
5. Bij brief van 20 maart 2018 heeft verweerder het voornemen aan eiseres kenbaar gemaakt om aan haar de maatregel van onvoorwaardelijk ontslag op te leggen. Bij het primaire besluit heeft verweerder de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag daadwerkelijk opgelegd met ingang van 23 april 2018. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat eiseres op 2 en 9 februari 2018 niet op de afspraak met de bedrijfsarts is verschenen en dat haar aanhoudende absentie als werkweigering wordt opgevat, omdat niet gebleken is dat eiseres een medische beperking heeft. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft het bestreden besluit gebaseerd op het advies van 4 maart 2019 (het advies) van de bezwaaradviescommissie (de commissie). Volgens verweerder is sprake van plichtsverzuim, aangezien eiseres zonder reden twee keer niet is verschenen op het spreekuur van de bedrijfsarts en zij haar werk niet heeft hervat. Volgens verweerder is eiseres meermaals gewezen op haar verplichtingen en op de consequenties van het niet nakomen daarvan. Tegen die achtergrond heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het plichtsverzuim aan eiseres is toe te rekenen. Dat dit plichtsverzuim eiseres op medische gronden niet zou zijn toe te rekenen, is volgens verweerder niet onderbouwd. Gelet op de eerdere berisping, stelt verweerder zich op het standpunt dat het onvoorwaardelijk ontslag niet onevenredig is.
6. Eiseres heeft in beroep verschillende gronden tegen het bestreden besluit aangevoerd. De rechtbank bespreekt die beroepsgronden hierna.
Overwegingen
Is het advies van de commissie onzorgvuldig tot stand gekomen?
7. Eiseres heeft aangevoerd dat de commissie onzorgvuldig heeft gehandeld door geen tweede hoorzitting te organiseren. Eiseres heeft in dit verband toegelicht dat de hoorzitting van 25 september 2018 is onderbroken. Haar is toen de gelegenheid geboden om een medische verklaring in te brengen ter onderbouwing van haar stelling dat zij in februari 2018 niet in staat was om naar de bedrijfsarts te gaan. Afhankelijk van de uitkomst van de beoordeling van die medische verklaring door de bedrijfsarts, zou de commissie bezien of het nog nodig was om een tweede zitting te organiseren. Immers, als eiseres zou kunnen aantonen dat de verweten gedragingen verminderd toerekenbaar waren, dan zou het besluit om haar strafontslag te verlenen niet in stand kunnen blijven. Mocht er onduidelijkheid over haar medische situatie blijven bestaan, dan zou eiseres in een tweede zitting haar standpunten over de andere geschilpunten naar voren kunnen brengen. De beoogde beoordeling door de bedrijfsarts heeft evenwel niet plaatsgevonden. Hierdoor is onduidelijkheid blijven bestaan over de medische situatie van eiseres. Desondanks heeft de commissie, zonder een tweede zitting te hebben gehouden, het advies uitgebracht. Doordat een tweede hoorzitting achterwege is gelaten, heeft eiseres niet voldoende mogelijkheid gekregen om haar bezwaargronden adequaat toe te lichten. Volgens haar heeft verweerder dit onzorgvuldige handelen van de commissie geaccepteerd door het bestreden besluit te baseren op het advies. Dit levert volgens eiseres een schending van de goede procesorde op.
8. De rechtbank stelt het volgende vast. De hoorzitting van de commissie van
25 september 2018 was geschorst, omdat er discussie bestond over de toerekenbaarheid van het gedrag van eiseres. Eiseres had aangekondigd dat zij een verklaring van haar behandelaar zou inbrengen. Deze verklaring zou door de bedrijfsarts worden beoordeeld. Tot deze beoordeling door de bedrijfsarts of door een gespecialiseerde medisch deskundige is het evenwel niet gekomen. De toedracht hiervan en de geschilpunten hierover bespreekt de rechtbank verderop in deze uitspraak.
9. Met de in rechtsoverweging 7 beschreven beroepsgrond heeft eiseres aangevoerd dat het advies van de commissie onzorgvuldig tot stand gekomen is, als gevolg van het feit dat de commissie een tweede hoorzitting achterwege heeft gelaten. In dit verband is van belang dat de commissie heeft bevonden dat eiseres haar stelling dat de verweten gedragingen haar niet konden worden toegerekend, niet afdoende had onderbouwd. Dit omdat er geen beoordeling heeft plaatsgevonden van de verklaring van de behandelaar van eiseres. De rechtbank acht het begrijpelijk dat de commissie op basis van dit feitencomplex op 4 maart 2019 is overgegaan tot het uitbrengen van een advies op het bezwaar. Van een toezegging door de commissie om zonder meer een tweede hoorzitting te houden, is de rechtbank niet gebleken. Voorts is eiseres niet in haar belang geschaad door het feit dat er geen tweede hoorzitting heeft plaatsgevonden. Dat wat zij in een tweede hoorzitting nog had willen aanvoeren, was namelijk al aan de orde geweest tijdens de hoorzitting van 25 september 2018. Eiseres had bij die gelegenheid haar overige standpunten in een pleitnota verwoord en verweerder had daarop ook gereageerd.
10. De rechtbank komt dus tot het oordeel dat de bezwaaradviescommissie niet onzorgvuldig heeft gehandeld door een tweede hoorzitting achterwege te laten. Dat verweerder vervolgens het bestreden besluit op het advies van de bezwaaradviescommissie heeft gebaseerd, is dan ook niet in strijd met de goede procesorde. De beroepsgrond slaagt niet.
De beoordeling van het disciplinaire ontslag
11. Uit vaste rechtspraak [1] volgt dat bij de beoordeling van een disciplinair ontslag vanwege plichtsverzuim antwoord gegeven moet worden op de volgende vragen:
1. heeft de ambtenaar de gedraging verricht dan wel, is voldoende aannemelijk
geworden dat de ambtenaar de gedragingen heeft verricht?
2. kunnen de gedragingen worden gekwalificeerd als plichtsverzuim?
3. kunnen de gedragingen de ambtenaar worden toegerekend?
4. is de opgelegde straf evenredig aan het gepleegde plichtsverzuim?
12. Verweerder baseert het ontslagbesluit op twee gedragingen, namelijk dat eiseres ongeoorloofd is weggebleven bij afspraken met de bedrijfsarts op 2 en 9 februari 2018 en op werkweigering. De rechtbank gaat eerst in op het wegblijven bij de afspraken met de bedrijfsarts.
De vragen 1 en 2: is de gedraging verricht en zo ja, levert dat plichtsverzuim op?
13. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres niet is verschenen op deze afspraken. Evenmin is in geschil dat deze gedraging van eiseres als plichtsverzuim kan worden aangemerkt. Daarmee zijn de vragen 1 en 2 als vermeld in rechtsoverweging 11 bevestigend beantwoord.
Vraag 3: is de gedraging toerekenbaar?
14. Partijen zijn verdeeld over vraag 3: kan dit plichtsverzuim aan eiseres worden toegerekend? Volgens eiseres is dit niet het geval. Zij voert hiertoe aan dat het voor rekening en risico van verweerder komt dat verweerder geen kennis heeft genomen van de verklaring van haar behandelaar en dat verweerder deze verklaring niet heeft betrokken bij zijn beoordeling. Eiseres stelt dat verweerder aldus haar medische situatie ten onrechte niet, althans onjuist, heeft beoordeeld. Met betrekking tot deze beroepsgrond overweegt de rechtbank als volgt.
15. Eiseres heeft in de bezwaarfase gesteld dat de verweten gedragingen niet aan haar zijn toe te rekenen. Verweerder heeft eiseres verzocht om die stelling met een medische verklaring te onderbouwen. Tijdens de hoorzitting van de commissie heeft eiseres aangekondigd dat zij haar stelling kon onderbouwen aan de hand van een verklaring van haar behandelaar, dr. [A] . Eiseres wilde niet dat verweerder en de commissie kennis zouden nemen van stukken die haar medische achtergrond betroffen. Daarom heeft eiseres in overleg met de commissie en verweerder de verklaring van dr. [A] van 24 september 2018 ter beschikking gesteld aan de bedrijfsarts. De bedrijfsarts heeft nadien laten weten dat zij de verklaring van dr. [A] niet kon beoordelen, omdat dit buiten haar competentie viel. De commissie heeft vervolgens voorgesteld om de verklaring van dr. [A] te laten beoordelen door een andere deskundige. Eiseres heeft hieraan niet willen meewerken, omdat zij een nieuw onderzoek te belastend vond. Ook vreesde zij dat een andere deskundige inmiddels niet meer goed zou kunnen beoordelen hoe haar situatie was in de periode waarin de verweten gedragingen hadden plaatsgevonden. Eiseres heeft verder gemeend dat het nooit de bedoeling is geweest om de verklaring van dr. [A] nader te laten beoordelen. De verklaring was volgens eiseres op zich al een afdoende onderbouwing van haar standpunt dat de verweten gedragingen haar verminderd konden worden toegerekend. Het was volgens eiseres genoeg geweest als de bedrijfsarts slechts de conclusie van dr. [A] had bevestigd in de richting van de commissie en verweerder. De commissie daarentegen heeft zich op het standpunt gesteld dat de verklaring van dr. [A] als geheel beoordeeld diende te worden. De enkele conclusie van dr. [A] volstond volgens de commissie niet om als afdoende onderbouwing van de stelling van eiseres te kunnen gelden. Omdat eiseres geen toestemming heeft gegeven aan de commissie om kennis te nemen van de verklaring van dr. [A] en de commissie deze verklaring verder niet heeft kunnen laten beoordelen, heeft de commissie vervolgens haar advies uitgebracht. Dit advies komt erop neer dat het aan eiseres toerekenbaar is dat zij ongeoorloofd is weggebleven bij de afspraken met de bedrijfsarts op 2 en 9 februari 2018 en dat dientengevolge het bezwaar ongegrond was. Verweerder heeft dit advies overgenomen.
16. De rechtbank stelt vast dat het verslag van de hoorzitting van de commissie vermeldt dat de over te leggen verklaring van dr. [A] zou worden “beoordeeld” door de bedrijfsarts. De rechtbank maakt hieruit op dat de commissie voornemens is geweest om de bevindingen van dr. [A] door een andere deskundige te laten toetsen. Dit voornemen van de commissie komt de rechtbank niet onredelijk of onbegrijpelijk voor. Immers, de commissie heeft willen laten beoordelen of de bevindingen en conclusies van dr. [A] inzichtelijk, juist en concludent waren. Dat de commissie daarbij blijkbaar niet heeft onderkend dat de bedrijfsarts tot een dergelijke beoordeling niet bevoegd was, mag achteraf bezien als een ongelukkige omstandigheid worden aangemerkt. Deze omstandigheid heeft echter onverlet gelaten dat de wens van de commissie om de verklaring van dr. [A] te laten beoordelen alleszins reëel was en bleef. De rechtbank gaat dan ook voorbij aan de stelling van eiseres dat het nooit de bedoeling is geweest dat de bedrijfsarts of een deskundige de conclusie van dr. [A] zou gaan beoordelen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de commissie ook niet hoeven in te stemmen met het voorstel van eiseres om de bedrijfsarts slechts de conclusies van dr. [A] te laten bevestigen aan de commissie. Langs die weg zou immers nog steeds niet duidelijk zijn geworden welke waarde aan die conclusies kon worden gehecht.
17. Op basis van de rechtsoverwegingen 15 en 16 komt de rechtbank tot het oordeel dat de commissie niet kan worden verweten dat zij de verklaring van dr. [A] niet heeft gezien en niet heeft meegenomen in haar advies. In deze omstandigheid ligt dus geen grond voor het oordeel dat de commissie de medische situatie van eiseres onjuist heeft beoordeeld en dat het advies niet zorgvuldig tot stand is gekomen. Verweerder heeft zich bij het nemen van het bestreden besluit dan ook op dit advies mogen baseren. Al met al heeft verweerder terecht het standpunt ingenomen dat de verweten gedraging aan eiseres kan worden toegerekend. Eiseres heeft dit standpunt niet weerlegd. Dat zij in haar beroepschrift alsnog de conclusie van dr. [A] heeft geciteerd, maakt dit oordeel niet anders. De beroepsgronden op dit onderdeel falen daarom.
Vraag 4: is de opgelegde straf evenredig aan het gepleegde plichtsverzuim?
18. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder verschillende relevante feiten ten onrechte niet heeft betrokken bij de besluitvorming. Eiseres heeft allerlei omstandigheden met betrekking tot haar werksituatie sinds begin 2015 aangevoerd. Zij heeft gesteld dat verweerder blijk heeft gegeven van onvoldoende goed werkgeverschap. Dit heeft volgens eiseres ertoe bijgedragen dat er scheuren zijn ontstaan in de werkrelatie tussen eiseres en verweerder, hetgeen weerslag heeft gehad op haar medische situatie. Verder bestond er ten tijde van de besluitvorming voldoende twijfel over de vraag of de verweten gedragingen haar wel konden worden verweten. In het licht hiervan is het volgens eiseres niet evenredig om haar de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag op te leggen.
19. De rechtbank stelt vast dat verweerder in de loop van de tijd na de ziekmelding van eiseres op 28 september 2017 meermaals en op verschillende manieren heeft geprobeerd om met eiseres in contact te treden. Dit contact is door toedoen van eiseres langere tijd niet tot stand gekomen. Verweerder heeft eiseres berispt en haar ook herhaaldelijk gewezen op de mogelijke consequentie van ontslag die haar gedragingen konden hebben. Verweerder heeft de omstandigheden dat eiseres tot twee keer zonder bericht van verhindering een afspraak bij de bedrijfsarts voorbij heeft laten gaan terecht als plichtsverzuim aangemerkt. Dit plichtsverzuim rechtvaardigt de maatregel van strafontslag. Verweerder heeft daarbij terecht geen verband gezien met de door eiseres gestelde werksituatie en –relatie en de negatieve rol die verweerder daarbij volgens eiseres zou hebben gespeeld. Verweerder heeft aan eiseres immers haar gedragingen sinds 2 februari 2018 verweten. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat en hoe de door haar geschetste omstandigheden eraan bijgedragen hebben dat zij niet heeft kunnen verschijnen op de afspraken bij de bedrijfsarts van 2 en 9 februari 2018. De medische onderbouwing van die stelling heeft eiseres nu juist niet willen openbaren en zij heeft ook niet meegewerkt aan een onderzoek daarnaar. In het licht van dit alles faalt de beroepsgrond dat haar ontslag onevenredig is.
Conclusie
20. Samengevat blijkt uit de rechtsoverwegingen 13 tot en met 19 dat eiseres ongeoorloofd is weggebleven bij de afspraken met de bedrijfsarts op 2 en 9 februari 2018. Deze gedraging is aan te merken als plichtsverzuim. Dit plichtsverzuim is aan eiseres toe te rekenen. Het besluit tot het opleggen van disciplinair ontslag is hieraan niet onevenredig, mede in het licht van de eerdere berisping die eiseres al had gekregen. Deze gedraging is al voldoende om het bestreden besluit te kunnen dragen. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om nog in te gaan op de andere gedraging die aan eiseres is verweten, te weten de werkweigering.
21. Het beroep van eiseres is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is door mr. R.J.A. Schaaf, voorzitter, en mr. G.P. Loman en mr. M.N. Noorman, leden, in aanwezigheid van mr. K.S. Smits, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 oktober 2020.
de griffier door de verhindering van de voorzitter deze uitspraak te ondertekenen is deze uitspraak ondertekend door de
oudste rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.