Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 18/1817
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 oktober 2020 in de zaak tussen
Stichting Openbaar Onderwijs Rijn- en Heuvelland, te Zeist, eiseres
(gemachtigde: mr. J.A. Keijser),
en
de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kurvink).
Procesverloop
In het besluit van 10 oktober 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de bekostiging die eiseres heeft ontvangen voor basisschool Van Dijck, in verband met de samenvoeging per 1 augustus 2014 van deze school met basisschool Van Everdingen, gewijzigd vastgesteld en een bedrag van € 356.802,16 teruggevorderd.
In het besluit van 29 maart 2018 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het terug te vorderen bedrag verhoogd naar € 360.781,58.
In het aanvullende besluit van 16 april 2018 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het terug te vorderen bedrag verlaagd naar € 180.192,94.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De beroepsprocedure is aangehouden in afwachting van drie uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS).
Op 4 december 2019 heeft de ABRvS de drie uitspraken gedaan [1] . Partijen hebben gereageerd op de uitspraken en aangegeven wat de uitspraken, in hun visie, betekenen voor deze beroepsprocedure.
De geplande zitting op 23 maart 2020 is vanwege de uitbraak van het Corona-virus niet doorgegaan.
De zitting heeft plaatsgevonden op 27 augustus 2020. Namens eiseres is [A] verschenen. Verder is eiseres vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerder is ook vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Wat is de aanleiding voor deze uitspraak?
1. Eiseres heeft als stichting meerdere basisscholen onder haar hoede. Zo ook basisschool Van Everdingen en basisschool Van Dijck. Op 22 april 2014 heeft eiseres aangegeven dat basisschool Van Everdingen met ingang van 1 augustus 2014 zal worden samengevoegd met basisschool Van Dijck. Verweerder heeft eiseres in verband met de samenvoeging bijzondere bekostiging voor de schooljaren 2014-2015 tot en met 2017-2018 verstrekt voor het onderwijs aan Van Dijck.
2. Op 10 oktober 2017 heeft verweerder de verstrekte bekostiging gewijzigd en lager vastgesteld. Verder heeft verweerder een bedrag aan teveel ontvangen bekostiging teruggevorderd. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de aanspraak van eiseres op de bekostiging wegens samenvoeging van de scholen is komen te vervallen, omdat op 1 augustus 2014 geen enkele leerling van de op te heffen school naar de beoogde fusieschool is overgegaan. Verweerder heeft het terug te vorderen bedrag beperkt tot de bekostiging die eiseres heeft ontvangen voor de schooljaren 2016-2017 en 2017-2018. Verweerder heeft de bekostiging daarom in totaal op een bedrag van € 356.802,16 lager vastgesteld en heeft dit bedrag teruggevorderd. Daarna heeft verweerder dit bedrag verhoogd wegens prijsbijstellingen, om het vervolgens op 16 april 2018 weer te verlagen naar € 180.192,94, vanwege gedane betalingen en verrekeningen. Eiseres kan zich niet vinden in de lagere vaststelling van de bekostiging en is deze beroepsprocedure gestart.
Waarom is de beroepsprocedure aangehouden?
3. Bij de ABRvS waren drie soortgelijke procedures aanhangig. In die hoger beroepsprocedures stond de vraag centraal of sprake is van ‘samenvoeging’ als vaststaat dat geen enkele leerling van de op te heffen school naar de beoogde fusieschool is overgegaan. Aangezien dit ook de centrale rechtsvraag is in deze beroepsprocedure, is in overleg met partijen besloten de uitkomst van de hoger beroepsprocedures bij de ABRvS af te wachten.
Wat heeft de ABRvS geoordeeld?
4. De ABRvS heeft in haar uitspraken geoordeeld dat geen sprake is van ‘samenvoeging’ als vaststaat dat geen enkele leerling van de op te heffen school naar de beoogde fusieschool is overgegaan.
Volgens de ABRvS moet voor de uitleg van het begrip ‘samenvoeging’ aansluiting worden gezocht bij de betekenis van dit begrip in het normale spraakgebruik. De betekenis van de term samenvoeging is ‘het tot een eenheid of geheel verenigen’. De nieuwe school moet zijn ontstaan uit de op te heffen school en de overnemende óf nieuw te vormen school. Verder wordt de essentie van het bestaan van een basisschool ingegeven door het bieden van basisonderwijs aan leerlingen. Zonder leerlingen kan een school niet bestaan. De aanspraak op bekostiging is onlosmakelijk verbonden met het verzorgen van onderwijs. Als vaststaat dat een school geen leerlingen meer heeft, moet deze school worden opgeheven. De rechtbank leidt hieruit af dat een dergelijke school dus niet kan worden ‘samengevoegd’ met een andere school.
Verder heeft de ABRvS geoordeeld dat het overkoepelde orgaan van de basisscholen had behoren te weten dat een samenvoeging van scholen inhoudt dat in elk geval de activiteit waarvoor de bekostiging wordt verstrekt van de op te heffen school overgaat naar de overblijvende school. Als er geen leerlingen overblijven op de op te heffen school wist het overkoepelende orgaan dat de activiteit waarvoor de bekostiging wordt verstrekt -het verzorgen van onderwijs- op de fusiedatum niet kon overgaan naar de beoogde fusieschool. Het overkoepelende orgaan had daarom moeten weten dat de subsidievaststelling onjuist was.
5. De rechtbank is van oordeel dat met de uitspraken van de ABRvS de centrale rechtsvraag in deze beroepsprocedure is beantwoord. Er is namelijk geen sprake van ‘samenvoeging’, omdat op 1 augustus 2014 geen enkele leerling van basisschool Van Everdingen naar basisschool Van Dijck is overgegaan.
Wat blijft er over om te bespreken?
6. Eiseres handhaaft haar beroep en is het principieel niet eens met de uitspraken van de ABRvS. Verder stelt zij zich op het standpunt dat in haar geval de grondslag voor herziening en terugvordering van de bekostiging ontbreekt.
Volgens eiseres kon zij niet weten dat zij de fusiegelden ten onrechte ontving (artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb). Verweerder wist dit namelijk ook niet. Het begrip ‘samenvoeging’ zoals uitgelegd door de ABRvS, is niet altijd op die manier door verweerder uitgelegd en toegepast. Zo is in de jaren 2010 tot en met 2013 bijzondere bekostiging voor samenvoeging toegekend aan scholen, terwijl in het geheel geen leerlingen overgingen naar de fusieschool. Verweerder heeft toen geen geld teruggevorderd. Ter onderbouwing verwijst eiseres naar informatie die zij heeft verkregen door het doen van een Wob-verzoek. Verder merkt eiseres op dat de uitleg van het begrip ‘samenvoeging’ voor verweerders eigen Inspectie (de Inspectie van het Onderwijs) kennelijk ook niet helder was. Naar aanleiding van het onderzoek naar de fusie hebben zij namelijk niet de conclusie getrokken dat er geen sprake was van samenvoeging. Eiseres verzoekt de rechtbank in dit kader ook om verweerder op te dragen om nadere inlichtingen te verschaffen over de ‘signalen’ die verweerder heeft doen besluiten om in 2016 een onderzoek te starten naar de fusiepraktijk. Eiseres heeft er tevens op gewezen dat de verschillende rechtbanken het niet met elkaar eens waren over de uitleg van het begrip ‘samenvoeging’ en dat zij hierover divers hebben geoordeeld. Pas met de uitspraken van de ABRvS is duidelijk geworden hoe het begrip ‘samenvoeging’ moet worden uitgelegd. Hiervóór was het niet duidelijk. Volgens eiseres had zij dan ook geen enkele aanleiding om aan te nemen dat zij geen aanspraak zou kunnen maken op de bekostiging. Zij heeft het namelijk ontvangen en het was ook niet eerder teruggevorderd.
Daarnaast voert eiseres aan dat verweerder had kunnen weten dat er geen leerlingen overgingen naar de fusieschool én dat eiseres dus niet in aanmerking zou komen voor de bekostiging (artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb). Eiseres stond namelijk onder verscherpt toezicht van verweerder en verweerder was dus bekend met haar situatie. Dat verweerder ervoor kiest om de bekostiging automatisch te verschaffen en pas achteraf controleert of er daadwerkelijk recht op is, betekent volgens eiseres ook dat het aan verweerder is om eerder in te grijpen als iets onterecht is verstrekt.
Wat is het standpunt van verweerder?
7. Verweerder stelt dat hij de bekostiging kon herzien. Volgens verweerder had het voor eiseres duidelijk moeten zijn dat van samenvoeging van scholen geen sprake is als op de fusiedatum geen enkele leerling overgaat. Daarbij heeft verweerder er op gewezen dat geen sprake is van een ingrijpende beleidswijziging of een nieuwe interpretatie van het begrip ‘samenvoeging’, zoals eiseres suggereert. Ook in voorgaande jaren gold namelijk dat er bij samenvoeging van scholen leerlingen van de op te heffen school naar de fusieschool over dienden te gaan. Dat de jaren 2010 tot en met 2013 geen onderwerp van onderzoek zijn geweest en in die gevallen eventueel ten onrechte geen geld is teruggevorderd, betekent volgens verweerder niet dat in het geval van eiseres niet hoeft te worden teruggevorderd. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst verweerder nog naar rechtsoverweging 8 van de uitspraak van de ABRvS van 15 april 2020 [4] .
Wat is het oordeel van de rechtbank?
8. De rechtbank is van oordeel dat verweerder bevoegd was de bekostiging lager vast te stellen. Zoals hiervoor is vastgesteld, is niet in geschil dat op de beoogde fusiedatum van 1 augustus 2014 geen enkele leerling van de Van Everdingen is overgegaan naar Van Dijck. Eiseres had moeten weten dat een samenvoeging van scholen in de zin van de wet inhoudt dat in elk geval de activiteit waarvoor de bekostiging wordt verstrekt van de op te heffen school overgaat naar de overblijvende school. Eiseres wist dat deze activiteit -het verzorgen van onderwijs- op de fusiedatum niet kon overgaan naar de basisschool Van Dijck, omdat er geen enkel leerling van de Van Everdingen is overgeschreven naar Van Dijck. Dat verweerder, zoals eiseres stelt, geen consistent en kenbaar beleid heeft gevoerd en dat ten tijde van de toekenning van de bekostiging niet was toegelicht dat het een vereiste was dat daadwerkelijk leerlingen moesten overgaan, laat onverlet dat het op grond van de wet voor eiseres al duidelijk had moeten zijn dat van samenvoeging van scholen geen sprake is indien op de fusiedatum geen enkele leerling overgaat. De rechtbank vindt hiervoor steun in de uitspraak van de ABRvS van 15 april 2020 [5] . De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van deze uitspra(a)k(en).
9. De stelling dat het voor mensen in het onderwijsveld onduidelijk was, maakt het voorgaande niet anders. De rechtbank erkent dat er kennelijk onduidelijk bestond over de uitleg van het begrip ‘samenvoeging’. Dat is ook terug te zien in de verschillende rechtbank uitspraken over dit onderwerp [6] . In tegenstelling tot wat eiseres aanvoert, was die onduidelijkheid er voor verweerder echter niet. Verweerder heeft namelijk in alle gevallen, ook in de zaken waar de uitspraken van de ABRvS op zijn gebaseerd, hetzelfde standpunt ingenomen en op dezelfde manier gehandeld. De uitleg die verweerder heeft toegepast, strookt met de uitleg van de ABRvS over het begrip ‘samenvoeging’ en de wettelijke bepaling. Dat verweerder naderhand het begrip meer geconcretiseerd heeft uitgewerkt in de Regeling, betekent niet dat er voorheen anders werd gehandeld of sprake was van een beleidswijziging waar eiseres niet van op de hoogte kon zijn. In navolging van de ABRvS oordeelt de rechtbank dat de wet leidend is en dat eiseres op grond van de wet had kunnen en moeten weten dat er ook daadwerkelijk leerlingen moesten overgaan. Eiseres had dus kunnen weten dat in haar geval geen sprake was van ‘samenvoeging’ en dat de subsidievaststelling onjuist was.
10. De informatie die eiseres heeft overgelegd en waaruit blijkt dat in 2010 tot en met 2013 bekostiging voor samenvoeging is toegekend aan scholen terwijl er geen leerlingen zijn overgegaan, leidt niet tot een ander oordeel. Allereerst is hiervoor van belang dat deze jaren geen betrekking hebben op de schooljaren waarvoor eiseres bekostiging voor samenvoeging heeft gekregen. Verder is van belang dat het feit dat de jaren 2010 tot en met 2013 geen onderwerp van onderzoek zijn geweest, niet betekent dat eiseres op grond daarvan mocht verwachten en aannemen dat de uitkomsten van het bij haar school uitgevoerde onderzoek ter zijde zou worden geschoven en niet tot een lagere vaststelling en terugvordering zou worden overgegaan. Daar komt bij dat verweerder op zitting heeft opgehelderd waarom die jaren geen onderwerp van het onderzoek zijn geweest. Verweerder heeft bij zijn onderzoek de focus gelegd op fusies vanaf het schooljaar 2014-2015 vanwege beperkte onderzoekscapaciteit én omdat terugvordering van bekostiging van de jaren daarvoor vanwege het tijdsverloop niet redelijk zou kunnen zijn. Daarbij heeft verweerder ook toegelicht dat vanaf het schooljaar 2014-2015 niet meer werd gekeken of álle leerlingen overgingen, maar of een substantieel aantal van hen overging. Deze coulantere benadering kan niet zonder meer ook ineens toegepast worden op de jaren daarvóór. De rechtbank vindt die afweging niet onzorgvuldig. De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder op te dragen om nadere inlichtingen te verschaffen over de vraag waarom verweerder een onderzoek naar de fusiepraktijk is gestart. Gelet op het voorgaande heeft verweerder op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb dan ook de bevoegdheid om de bekostiging lager vast te stellen.
11. Wat eiseres heeft aangevoerd over artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb volgt de rechtbank evenmin. Dat eiseres onder verscherpt financieel toezicht van de Inspectie stond en verweerder haar financiële situatie in die zin kende, betekent immers niet dat verweerder ook had kunnen weten dat eiseres geen aanspraak kon maken op de bekostiging en (eerder) had moeten ingrijpen. Het blijft de verantwoordelijkheid van de aanvrager van een subsidie om de voorwaarden in acht te nemen. Eiseres mocht er niet zonder meer vanuit gaan dat vanwege het verscherpte financiële toezicht ook direct door verweerder werd beoordeeld of zij daadwerkelijk recht zou hebben op de bekostiging. Dat geldt ook voor het gegeven dat eiseres de bekostiging automatisch heeft verkregen, nadat zij hiertoe een aanvraag had gedaan. Dit betekent niet dat dat verweerder er al eerder van op de hoogte kon zij dat eiseres geen aanspraak kon maken op de bekostiging en eerder had moeten ingrijpen. Ter zitting heeft verweerder in dit verband nog toegelicht dat zij veel scholen onder zich heeft, waarop toezicht is en wordt gehouden. Destijds is niet specifiek gekeken naar de leerlingenaantallen waar het nu om gaat. Naar aanleiding van de cijfers die bij eiseres tijdens het toezicht boven kwamen is nader onderzoek gedaan. Uit dit onderzoek is vervolgens, geruime tijd later, gebleken dat er geen recht bestond op bekostiging voor eiseres. Verweerder kon dit eerder niet zo eenvoudig zien, zoals door eiseres wordt gesuggereerd. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan deze uitleg van verweerder te twijfelen. Dit betekent dat ook aan de voorwaarde van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb is voldaan.
12. Ook verder bestaat er geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot wijziging van de bekostiging en de terugvordering van de ten onrechte ontvangen bedragen. Verweerder heeft met toepassing van het door hem gehanteerde matigingsbeleid de terugvordering beperkt tot de bijzondere bekostiging voor de schooljaren 2016-2017 en 2017-2018. Dit omdat sprake was van een uitgebreide voorbereiding van de misgelopen samenvoeging en omdat er het jaar voorafgaand aan de beoogde fusie wel leerlingen zijn overgegaan naar Van Dijck. Verweerder heeft op deze manier voldoende rekening gehouden met de belangen van eiseres. Dat de ontvangen bekostiging al is gebruikt en de terugvordering het onderwijsproces treft, is onvoldoende specifiek voor de conclusie dat sprake is van onevenredige gevolgen vanwege de terugvordering. Daar komt bij dat eiseres een deel van de terugvordering inmiddels al heeft voldaan en dat alleen de terugvordering voor schooljaar 2016-2017 nog open staat. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder ten onrechte meer gewicht heeft toegekend aan het uitgangspunt dat uitgekeerde bekostiging waarop geen recht bestond wordt teruggevorderd.
Eindconclusie
13. De rechtbank is van oordeel dat verweerder bevoegd was de bekostiging lager vast te stellen en in redelijkheid kon overgaan tot terugvordering van de bijzondere bekostiging over het schooljaar 2016-2017 en 2017-2018. Dit betekent dat het besluit in stand blijft zoals het is en dat het beroep ongegrond is.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Verra, rechter, in aanwezigheid van mr. S. Westerhof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 oktober 2020.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.