ECLI:NL:RBMNE:2020:5437

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 20/1034

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 december 2020 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser,

Minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder

(gemachtigde: mr. I.M. Kops).

Procesverloop

Bij besluit van 18 september 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser tot het vernieuwen van zijn Nederlandse vaarbevoegdheidsbewijs afgewezen.

Bij besluit van 27 november 2019 (het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 september 2020 via een Skype-verbinding. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden mr. I.M. Kops en mr. R. Saleki. Na de zitting is het onderzoek geschorst.

Na het onderzoek ter zitting heeft verweerder nog twee aanvullende stukken overgelegd, binnengekomen op 14 september 2020. Vervolgens is het onderzoek gesloten.

Overwegingen

Inleiding

1. Eiser heeft in 1995 de opleiding tot maritiem officier alle schepen afgerond. Hij heeft vervolgens van 1995 tot 2005 in de scheepvaart gewerkt, als stuurman en werktuigkundige. Hiertoe was hij in het bezit van een vaarbevoegdheidsbewijs. Zijn laatste vaarbevoegdheidsbewijs (maritiem officier alle schepen) is uitgegeven op 18 juni 2002 en was geldig tot 18 juni 2007. In 2005 besloot hij (tijdelijk) te stoppen in de scheepvaart. Hij heeft toen een opleiding tot bedrijfsleider installatietechniek afgerond en is een eigen installatiebedrijf opgestart. In dit bedrijf verricht hij werkzaamheden zoals het ontwerpen en uitvoeren van technische installaties in onder meer bedrijfspanden en woonhuizen. Sinds 2015 is eiser voornemens om weer in de scheepvaart aan het werk te gaan. In 2019 heeft hij een aanvraag gedaan om zijn vaarbevoegdheidsbewijs te vernieuwen, waarbij hij zijn verzoek heeft beperkt tot het gedeelte ‘scheepwerktuigkundige’.

Het bestreden besluit

2. Verweerder heeft de aanvraag afgewezen omdat eiser niet aan de wettelijke voorwaarden voor vernieuwing van het vaarbevoegdheidsbewijs voldoet. Eiser is niet in het bezit van de vereiste bekwaamheidsbewijzen en schriftelijke bewijzen zoals genoemd in artikel 10.1, aanhef en onder e, van de Regeling zeevarenden (de Regeling). Zo ontbreken de benodigde certificaten zoals Hoogspanning, Basic Safety Training, Reddingsmiddelen, Advanced Fire Fighting en Scheepsmanagement-W (samen: de certificaten).
Daarnaast is het oude vaarbevoegdheidsbewijs van eiser al langer dan vijf jaar verlopen. Daarom voldoet hij niet aan de voorwaarden in artikel 8, tweede en derde lid, van het Besluit zeevarenden (het Besluit). Bovendien is de functie die eiser de afgelopen jaren heeft uitgeoefend geen vergelijkbare functie in de zin van artikel 10.7 van de Regeling. Verschillende competenties zijn hiermee immers niet aangetoond. Ook om die reden voldoet eiser niet aan de voorwaarden in artikel 8, tweede lid, van het Besluit.

Standpunt eiser

3. Eiser is het niet eens met de afwijzing van zijn aanvraag. Hoewel hij erkent dat hij op dit moment nog niet in het bezit is van alle benodigde certificaten, vindt hij het onterecht dat hem wordt verweten dat hij zijn vaarbevoegdheidsbewijs niet tijdig (binnen vijf jaar na het verlopen hiervan) heeft verlengd. Toen eiser stopte in de scheepvaart golden er andere regels voor herintreders. Toen kon je ook nog herintreden als je vaarbevoegdheidsbewijs langer dan vijf jaar geleden was verlopen. Deze regels zijn in 2014 kennelijk gewijzigd, maar eiser was hier toen niet van op de hoogte, waardoor hij zijn vaarbevoegdheidsbewijs niet tijdig heeft verlengd. Er was wel een overgangsregeling waar eiser gebruik van had kunnen maken tot en met 2016, maar hier kwam eiser te laat achter. Hij vindt het vreemd dat hij hier niet op gewezen is, terwijl hij in 2015 al contact had met de KIWA en de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), die vallen onder de bevoegdheid van verweerder, over hoe hij zijn vaarbevoegdheidsbewijs kon verlengen. Verder vindt eiser dat hij met zijn werkzaamheden wel heeft aangetoond over de benodigde competenties te beschikken. Verschillende werkgevers hebben hem een baan aangeboden, en vinden dus wel dat hij voldoende werkervaring heeft. Ook had verweerder de vergunning kunnen toekennen met als voorwaarde dat eiser eerst in een lagere functie zou werken. Het zit eiser vooral dwars dat er in zijn positie geen andere mogelijkheid lijkt te zijn om weer in de scheepvaart terug te keren dan de gehele opleiding van drie jaar nogmaals te moeten volgen.

Oordeel van de rechtbank

Bevoegdheidsgebrek

4. De rechtbank overweegt allereerst dat het bestreden besluit is genomen door de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat. Volgens artikel 20, eerste lid, van de Wet zeevarenden (de Wet) is echter de
ministervan Infrastructuur en Waterstaat bevoegd tot afgifte van een vaarbevoegdheidsbewijs, en niet de staatssecretaris. De minister heeft het besluit op 14 september 2020 bekrachtigd. Het beroep is gegrond. Het besluit zal wegens strijd met artikel 20, eerste lid van de Wet worden vernietigd. Omdat de minister het besluit heeft bekrachtigd is het gebrek in de besluitvorming in zoverre hersteld. De rechtbank zal daarom hierna beoordelen of er aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten.

Communicatie met verweerder en voorlichting

5. Eiser heeft in zijn beroepschrift en ter zitting beschreven dat hij zich van het kastje naar de muur gestuurd voelde. Hij heeft vóór zijn aanvraag veelvuldig contact gehad met (onder andere) KIWA en de Inspectie Leefomgeving en Transport, en later ook met verweerder, over de mogelijkheden voor vernieuwing van het vaarbevoegdheidsbewijs. Hij is daarbij niet gewezen op een overgangsregeling waarvan hij achteraf gezien gebruik had kunnen maken. Hij is van mening dat hij niet op de juiste manier is voorgelicht waardoor hij een potentiële mogelijkheid om gebruik te maken van een overgangsregeling niet heeft kunnen benutten. Het is eiser volstrekt onduidelijk waarom hij niet weer aan de bak zou kunnen.

6. Zoals verweerder tijdens de zitting heeft opgemerkt, kan uit eisers stelling niet worden afgeleid welke informatie hem al dan niet is gegeven tijdens zijn contacten met verweerder voorafgaand aan de aanvraag. De rechtbank kan in deze procedure ook niet beoordelen of eiser door op een eerder moment – bijvoorbeeld in 2014 of in 2016, zoals hij stelt – een aanvraag te doen ‘eenvoudiger’ zijn vaarbevoegdheidsbewijs had kunnen vernieuwen. Het staat vast dat eiser toen geen aanvraag heeft gedaan.
De rechtbank is het wel met eiser eens dat de regelgeving over vernieuwing van een vaarbevoegdheid niet uitblinkt in eenvoud. Toch geldt het uitgangspunt dat van een burger kan worden verwacht dat hij zich op de hoogte stelt van de relevante wet- en regelgeving en zich daarbij zo nodig laat bijstaan, bijvoorbeeld door een professioneel rechtshulpverlener.
Wat eiser heeft aangevoerd over de communicatie met en voorlichting door verweerder leidt niet tot het oordeel dat de besluitvorming daardoor onzorgvuldig is geweest.
Voor zover eiser heeft gesteld dat uit het besluit niet duidelijk blijkt waarom zijn vaarbewijs niet wordt vernieuwd zal de rechtbank hierna op de argumenten van eiser ingaan.

Wettelijk kader

7. Op grond van artikel 18, eerste lid, van de Wet moet een ieder die aan boord van een schip een functie vervult waarvoor in deze wet eisen zijn gesteld, in het bezit zijn van een geldig vaarbevoegdheidsbewijs voor deze functie. Dit geldt onder meer voor werktuigkundigen.^[1]Op grond van artikel 19, eerste lid, van de Wet worden voor de verkrijging van een vaarbevoegdheidsbewijs regels gesteld in het Besluit. Dit gaat onder andere om regels over de beroepsvereisten, de opgedane ervaring, de wijze waarop wordt beoordeeld of aan deze eisen wordt voldaan en regels over vervanging en vernieuwing van een vaarbevoegdheidsbewijs. Aan de beroepsvereisten kan worden voldaan door het volgen van een opleiding voor een nautisch beroep of een nautische beroepsopleiding.^[2]Als aan de voorwaarden wordt voldaan, dan besluit de minister tot afgifte van het vaarbevoegdheidsbewijs.^[3]

8. In artikel 8, tweede lid, van het Besluit zijn regels opgenomen over vernieuwing van een vaarbevoegdheidsbewijs. Dit artikel bepaalt dat een vaarbevoegdheidsbewijs kan worden vernieuwd als de houder van het vaarbevoegdheidsbewijs een relevante functie heeft bekleed waarvoor een vaarbevoegdheid is vereist, óf een andere bij regeling vastgestelde daarmee vergelijkbare functie.
In het derde lid van genoemd artikel is geregeld onder welke overige omstandigheden een vaarbevoegdheidsbewijs kan worden vernieuwd.

Vernieuwing indien de vaarbevoegdheid meer dan vijf jaar verlopen is

9. Partijen zijn het met elkaar eens dat eiser niet voldoet aan het eerste gedeelte van artikel 8, tweede lid, van het Besluit. Eiser heeft namelijk geen dienstgedaan in een ‘relevante functie’. De vraag ligt voor of eiser al dan niet heeft dienstgedaan in een
daarmee vergelijkbare functiezoals in het artikel bedoeld.

10. Verweerder stelt zich primair op het standpunt dat artikel 8, tweede lid, van het Besluit slechts van toepassing is als het eerder uitgegeven vaarbevoegdheidsbewijs niet langer dan vijf jaar geleden is verlopen, omdat dit artikel samen gelezen moet worden met artikel 7 van Pro het Besluit en artikel 8, derde lid, van het Besluit. De rechtbank volgt dit standpunt niet. Zij vindt hiervoor geen aansluiting in de tekst van dit artikel, in de andere door verweerder genoemde artikelen en ook niet in de wetsgeschiedenis. Sinds een wetswijziging in 2018 is de
geldigheidvan het vaarbevoegdheidsbewijs niet langer van belang voor toepassing van het tweede lid. Voor zover van belang, luidde de eerste volzin van het tweede lid vóór 1 juli 2018: ‘Een
geldigvaarbevoegdheidsbewijs of een aanvulling daarop kan worden vernieuwd indien […]’ (cursivering rechtbank).^[4]Het woord ‘geldig’ is echter met de wijziging in 2018 uit de bepaling geschrapt.^[5]Uit de toelichting bij deze wijziging blijkt expliciet dat een vaarbevoegdheidsbewijs dat door verloop van de geldigheidsduur ongeldig is geworden, kan worden vernieuwd indien wordt voldaan aan de in het tweede lid genoemde voorwaarden.
Dit betekent dat het enkele feit dat het vaarbevoegdheidsbewijs van eiser langer dan vijf jaar verlopen dus niet betekent dat artikel 8, tweede lid van het Besluit niet op hem van toepassing is. Om die conclusie te kunnen trekken moet verweerder eerst beoordelen of eiser heeft dienstgedaan in een andere, bij regeling van Onze Minister vastgestelde, vergelijkbare functie.

Verweerders subsidiaire standpunt komt er op neer dat hij een dergelijke beoordeling heeft verricht, maar dat van een zodanige vergelijkbare functie geen sprake is. Dit zal de rechtbank vervolgens beoordelen.

Vergelijkbare functie

11. In artikel 10.7, eerste lid, van de Regeling staat een lijst met functies die als vergelijkbaar worden gezien. De functies en werkzaamheden van eiser staan hier niet tussen. In het tweede lid staat dat de minister ook andere functies als vergelijkbaar kan aanmerken. Verweerder stelt hierover in het bestreden besluit dat de ervaring en werkzaamheden van eiser in de afgelopen twaalf jaar niet als een vergelijkbare functie kunnen worden aangemerkt, omdat daarmee een aantal competenties niet zijn aangetoond. Eiser mist ervaring met onderhoud en storingsdienst van grote, complexe technische systemen, en heeft geen ervaring met functies zoals genoemd in de Regeling aan boord van schepen. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat eisers zaak is voorgelegd aan de inspecteur, die vervolgens heeft geconcludeerd dat het niet voldoende was.
12. De rechtbank stelt voorop dat verweerder beoordelingsruimte heeft bij het als vergelijkbaar aanmerken van andere functies. Uit verweerders toelichting ter zitting heeft de rechtbank begrepen dat verweerder geen beleid hanteert voor de invulling van dit criterium. De rechtbank zal dan ook beoordelen of verweerder met de in het besluit gegeven motivering in redelijkheid tot de conclusie heeft kunnen komen dat eisers werkervaring niet als vergelijkbare functie kan worden aangemerkt.
De rechtbank stelt vast dat verweerder in het besluit niet heeft beschreven welke competenties eiser moet bezitten, en hoe wordt beoordeeld of eiser deze competenties inderdaad bezit. Daarnaast heeft verweerder geen inzicht gegeven in hoe de werkervaring van eiser precies is gewaardeerd.

13. Ter zitting heeft verweerder meegedeeld dat er een interne beleidsnotitie is op basis waarvan deze beoordeling is gemaakt en verzocht dit stuk te mogen nazenden. De rechtbank heeft na de zitting een stuk van verweerder ontvangen. Dit betreft echter geen interne beleidsnotitie, maar een tabel die behoort bij het STCW-verdrag, en een tabel met het opschrift ‘Huidige werkzaamheden’. Volgens de toelichting bij tabellen worden daarmee de competenties van eiser getoetst.

14. Los van de omstandigheid dat het de rechtbank niet duidelijk is of de tabel ‘Huidige werkzaamheden’ is gebruikt als leidraad voor verweerders besluitvorming of is bedoeld als (aanvullende) motivering, is de rechtbank van oordeel dat hiermee nog steeds niet voldoende is gemotiveerd waarom eiser wel of niet de benodigde competenties zou bezitten om te concluderen dat (geen) sprake is van een ‘vergelijkbare functie'. Zo heeft verweerder niet uitgelegd wat het verband is tussen de tabel uit het verdrag en de beoordeling van ‘vergelijkbare functie’ en wat de reden is dat deze kennelijk tot uitgangspunt is genomen. Ook is met de tabel ‘Huidige werkzaamheden’ niet uitgelegd hoe verweerder tot de conclusie is gekomen dat eiser aan bepaalde competentie-eisen (niet) voldoet.
Het is onduidelijk welke feiten met betrekking tot de precieze aard en duur van bepaalde werkzaamheden van eiser, verweerder tot uitgangspunt neemt. Ook is onduidelijk hoe de kwalificatie van die feiten vervolgens leidt tot de (zeer summier weergegeven) conclusies. De motivering van verweerder op dit punt is dan ook niet toereikend.

15. Verweerder kon niet in redelijkheid de conclusie trekken dat de werkzaamheden van eiser niet als vergelijkbare functie in de zin van artikel 10.7, tweede lid, van de Regeling kon worden aangemerkt. Daardoor kon verweerder ook niet concluderen dat eiser niet (gedurende een voldoende langdurige periode) werkzaam is geweest in een vergelijkbare functie als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het Besluit. Het besluit is in zoverre in strijd met de artikel 3:2 van Pro 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Dit betekent echter nog niet dat verweerder een nieuw besluit moet nemen, gelet op wat de rechtbank hierna vanaf 17 overweegt.

16. Ten overvloede merkt de rechtbank hierbij op dat het voorgaande níet betekent dat eisers werkzaamheden wél vergelijkbaar (in de zin van artikel 8 van Pro het Besluit) waren. Verweerder had dit beter moeten onderzoeken en motiveren.

Opleiding

17. Indien artikel 8, tweede lid, van het Besluit niet van toepassing zou zijn, moet verweerder toetsen of artikel 8, derde lid, van het Besluit van toepassing is. Partijen zijn het erover eens dat de onderdelen a en b van dit artikellid niet op eiser van toepassing zijn.
Artikel 8, derde lid, aanhef en onder c, bepaalt dat het vaarbevoegdheidsbewijs ook kan worden vernieuwd als de houder voorafgaand aan de aanvraag een opleiding heeft gevolgd zoals bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de Wet.
Daarin is bepaald dat aan de voor de afgifte van een vaarbevoegdheidsbewijs benodigde beroepsvereisten kan worden voldaan door het met goed gevolg hebben afgelegd van het afsluitend examen van een aan een op grond van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek bekostigde hogeschool of rechtspersoon hoger onderwijs verbonden opleiding voor een nautisch beroep dan wel het met goed gevolg hebben afgelegd van het examen van een nautische beroepsopleiding waarvoor op grond van de Wet educatie en beroepsonderwijs een kwalificatiedossier is, of eindtermen zijn vastgesteld.

18. Uit de wettekst zoals deze thans luidt blijkt niet dat hierbij ook als voorwaarde wordt gesteld dat het vaarbevoegdheidsbewijs niet langer dan 5 jaren is verlopen, zoals verweerder stelt.

19. Eiser heeft in 1995 een opleiding tot maritiem officier aan het Scheepvaart en Transport College afgerond waardoor artikel 8, derde lid, aanhef en onder c van het Besluit mogelijk op hem van toepassing is. Zoals verweerder ter zitting heeft bevestigd, heeft hij niet beoordeeld of het vaarbevoegdheidsbewijs van eiser op basis van dit artikel kan worden vernieuwd. Dat had verweerder wel moeten doen. Het besluit is ook op dit punt onvoldoende gemotiveerd.

Ontbrekende certificaten

20. Eiser heeft in beroep gesteld dat hij de benodigde certificaten snel kan halen wanneer dit zou betekenen dat de aanvraag om vernieuwing van het vaarbevoegdheidsbewijs wordt toegewezen. Eiser heeft toegelicht dat hij eerst een antwoord op de vraag of vernieuwing überhaupt mogelijk is wenst, omdat het halen van de certificaten weliswaar eenvoudig, maar zeer kostbaar is.

21. Verweerder dient voor de afgifte van het door eiser gewenste vaarbevoegdheidsbewijs met inachtneming van artikel 12 van Pro het Besluit, in samenhang met artikel 10.1, aanhef en onder e, en paragraaf 8 van de Regeling, te toetsen of eiser het benodigde kennisbewijs, de benodigde bekwaamheidsbewijzen en schriftelijke bewijzen bezit.

Als dat het geval is, heeft eiser, als ook aan de voorwaarden in artikel 8 van Pro het Besluit wordt voldaan, immers recht op vernieuwing van het vaarbevoegdheidsbewijs zoals eiser wenst.

22. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de voor de toewijzing van eisers verzoek om vernieuwing van het vaarbevoegdheidsbewijs benodigde certificaten ontbreken. Dit betekent dat verweerder niet anders kon dan eisers verzoek afwijzen. Dat betekent dat de rechtsgevolgen van het besluit – afwijzing van eisers verzoek om vernieuwing – geheel in stand kunnen blijven.

Conclusie en samenvatting

23. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikel 20 van Pro de Wet Zeevarenden en de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. Er bestaat aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten.

24. Voor partijen betekent de uitspraak het volgende. Verweerder heeft fouten gemaakt bij de besluitvorming op het punt van de beoordeling van de werkervaring en opleiding van eiser. Toch is de eindconclusie van verweerder wel juist. Omdat de benodigde certificaten ontbraken kon verweerder niet anders dan de aanvraag afwijzen.
De rechtbank kan zich voorstellen dat eiser zich afvraagt wat de uitspraak betekent voor als hij, na het behalen van de benodigde certificaten, opnieuw een aanvraag zou doen. De rechtbank kan die vraag niet beantwoorden omdat dit een oordeel zou inhouden over een besluit dat nog niet is genomen. Het staat partijen vrij om naar aanleiding van de uitspraak met elkaar in overleg te treden over het vervolg.

25. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

26. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.

Beslissing

De rechtbank:

vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiser te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. O. Veldman, rechter, in aanwezigheid van mr. L. Ruizendaal-van der Veen, griffier. De beslissing is uitgesproken op 15 december 2020 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.

De griffier is verhinderd de De rechter is verhinderd de

uitspraak te ondertekenen uitspraak te ondertekenen

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Vernieuwing vaarbevoegdheidsbewijs afgewezen wegens ontbrekende certificaten ondanks onzorgvuldige besluitvorming