Uitspraak
202100503/1/A3.
Datum uitspraak: 15 december 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank MiddenNederland van 15 december 2020 in zaak nr. 20/1034 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te Wijk bij Duurstede,
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 18 september 2019 heeft de minister de aanvraag van [wederpartij] tot het vernieuwen van zijn vaarbevoegdheidsbewijs, afgewezen.
Bij besluit van 27 november 2019 heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 14 september 2020 heeft de minister dit besluit bekrachtigd.
Bij uitspraak van 15 december 2020 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het besluit van 27 november 2019 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 september 2021, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. I.M. Kops en mr. S. Khowja, en [wederpartij], bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [wederpartij] heeft in 2019 een aanvraag gedaan tot het vernieuwen van zijn vaarbevoegdheidsbewijs. De minister heeft de aanvraag afgewezen omdat [wederpartij] niet in het bezit was van alle benodigde certificaten. Hierdoor beschikte [wederpartij] niet over de bekwaamheidsbewijzen die vereist zijn voor afgifte van een vaarbevoegdheidsbewijs. Daarnaast was [wederpartij] op het moment van de aanvraag niet in het bezit van een geldig vaarbevoegdheidsbewijs. Zijn vaarbevoegdheidsbewijs was op dat moment langer dan vijf jaar verlopen. Dat is volgens de minister ook een reden om de aanvraag af te wijzen. [wederpartij] voldoet daardoor namelijk niet aan de voorwaarden van artikel 8, tweede lid en derde lid, van het Besluit zeevarenden. Uit coulance heeft de minister gekeken of [wederpartij] in de afgelopen jaren een vergelijkbare functie heeft uitgeoefend op grond waarvan het vaarbevoegdheidsbewijs toch verlengd kon worden als het niet langer dan vijf jaar zou zijn verlopen. De functie die [wederpartij] heeft uitgeoefend is volgens de minister echter geen vergelijkbare functie in de zin van artikel 10.7 van de Regeling zeevarenden. Ook daarom voldoet [wederpartij] niet aan de voorwaarden in artikel 8, tweede lid, van het Besluit, aldus de minister.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft overwogen dat sprake was van een bevoegdheidsgebrek, omdat het besluit van 27 november 2019 is genomen door de staatssecretaris. De rechtbank heeft daarom het beroep tegen dat besluit gegrond verklaard en het besluit vernietigd. Omdat de minister het besluit heeft bekrachtigd, heeft de rechtbank geoordeeld dat het gebrek is hersteld. Vervolgens heeft de rechtbank bekeken of de rechtsgevolgen van het besluit in stand konden blijven. De rechtbank heeft overwogen dat in artikel 8, tweede lid, van het Besluit regels zijn opgenomen over vernieuwing van een vaarbevoegdheidsbewijs. Volgens de rechtbank kan uit de tekst en de wetsgeschiedenis van dit artikel en de tekst van andere artikelen niet worden afgeleid dat die bepaling slechts van toepassing is als de geldigheid van het eerder uitgegeven vaarbevoegdheidsbewijs niet langer dan vijf jaar verstreken is. Sinds een wetswijziging in 2018 is de geldigheid van het vaarbevoegdheidsbewijs niet langer van belang voor toepassing van artikel 8, tweede lid. De rechtbank heeft vervolgens beoordeeld of [wederpartij] een vergelijkbare functie heeft vervuld op grond waarvan het vaarbevoegdheidsbewijs had moeten worden vernieuwd. Volgens de rechtbank heeft de minister onvoldoende gemotiveerd dat [wederpartij] geen vergelijkbare functie heeft vervuld, omdat onduidelijk is hoe de minister de functie die [wederpartij] heeft vervuld, heeft beoordeeld. Daarnaast heeft de minister de aanvraag ten onrechte niet getoetst aan artikel 8, derde lid. Daaruit volgt dat een vaarbevoegdheidsbewijs ook kan worden vernieuwd als de houder voorafgaand aan de aanvraag een opleiding heeft gevolgd zoals bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de Wet zeevarenden. Uit de wettekst blijkt niet dat daarbij als voorwaarde geldt dat het eerder uitgegeven vaarbevoegdheidsbewijs niet langer dan vijf jaar is verlopen. Dit neemt niet weg dat de minister niet anders kon dan de aanvraag afwijzen, omdat [wederpartij] niet beschikte over de benodigde certificaten. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven.
Hoger beroep
3. De minister betoogt dat de rechtbank een verkeerde toepassing heeft gegeven aan artikel 8 van Pro het Besluit. Het standpunt van de rechtbank, dat na verloop van een vaarbevoegdheidsbewijs van meer dan vijf jaar nog steeds een aanvraag kan worden gedaan op grond van artikel 8, tweede lid, is niet in overeenstemming met de systematiek van de wet. Uit de tekst en de wetsgeschiedenis van het Besluit moet worden afgeleid dat een aanvrager, nadat het vaarbevoegdheidsbewijs meer dan vijf jaar is verlopen, geen aanvraag meer kan doen voor vernieuwing van het vaarbevoegdheidsbewijs. Zodra de geldigheid van een vaarbevoegdheidsbewijs is verstreken, kan ook geen gebruik meer worden gemaakt van ervaring, zoals opgedaan in een vergelijkbare functie. Artikel 10.7, tweede lid, van de Regeling zeevarenden, waarin de regeling over een vergelijkbare functie is opgenomen, verwijst daarom ook alleen naar artikel 8, tweede lid, van het Besluit. Uit de toelichting bij het Besluit en uit het Internationaal Verdrag betreffende de normen voor zeevarenden inzake opleiding, diplomering en wachtdienst (hierna: STCW-Verdrag) volgt bovendien dat de aanvrager voldoende vaartijd moet hebben opgedaan. Dat betekent dat binnen de geldigheidsduur van vijf jaar minimaal één jaar vaartijd aan boord van een schip moet zijn opgedaan voor vernieuwing van een vaarbevoegdheidsbewijs. Weliswaar is de geldigheid van het vaarbevoegdheidsbewijs sinds de wetswijziging van 2018 niet meer leidend, maar dat neemt niet weg dat met een geldig vaarbevoegdheidsbewijs de benodigde vaartijd moet zijn opgedaan. Men dient immers binnen een periode van vijf jaar minimaal één jaar te hebben gevaren. De door de rechtbank genoemde wetswijziging heeft te gelden als een implementatie van het STCW-Verdrag en de Seafarers' training, certification and watchkeeping Code (hierna: STCW-Code). De STCW-Code geeft geen mogelijkheid om vijf jaar na de verloopdatum van een vaarbevoegdheidsbewijs nog vaartijd op te doen. Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling geweest dat met de wetswijziging de werking en de strekking van het STCW-Verdrag en de STCW-Code ongedaan zouden worden gemaakt. De rechtbank is ten onrechte voorbijgegaan aan de eis dat binnen vijf jaar minimaal één jaar vaartijd dient te zijn opgedaan, aldus de minister.
Wettelijk kader
4. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep
5. Het betoog van de minister is alleen gericht tegen de door de rechtbank gegeven uitleg en toepassing van artikel 8, tweede lid, van het Besluit. Artikel 8, tweede lid, van het Besluit, luidt als volgt:
‘‘Een vaarbevoegdheidsbewijs of een aanvulling daarop kan worden vernieuwd indien de houder heeft dienstgedaan in een naar het oordeel van Onze Minister relevante functie waarvoor een vaarbevoegdheid is vereist en die door de houder op grond van de aan hem toegekende vaarbevoegdheden mocht worden vervuld of in een andere, bij regeling van Onze Minister vastgestelde, daarmee vergelijkbare functie, gedurende ten minste:
a. 12 maanden in de periode van 5 jaar voorafgaand aan de datum van de aanvraag tot vernieuwing; of
b. 3 maanden in de periode van 6 maanden voorafgaand aan de datum van de aanvraag tot vernieuwing.’’
5.1. De Regeling zeevarenden bevat nadere regels over de afgifte en vernieuwing van vaarbevoegdheidsbewijzen. In artikel 10.7, eerste lid, van de Regeling staat een opsomming van vergelijkbare functies, zoals bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het Besluit. De minister kan ingevolge artikel 10.7, tweede lid, ook andere functies dan genoemd in het eerste lid als vergelijkbare functie aanmerken.
5.2. Gelet op de tekst van artikel 8, tweede lid, van het Besluit, is voor de toepasselijkheid van dat artikellid ten eerste van belang of de aanvrager dienst heeft gedaan in een relevante functie mét een geldig vaarbevoegdheidsbewijs waarover de aanvrager heeft beschikt. Deze dienst moet op grond van het tweede lid, zijn uitgevoerd binnen een periode van vijf jaar vóór de aanvraag. Hieruit kan worden afgeleid dat het vaarbevoegdheidsbewijs niet langer verlopen mag zijn dan vijf jaar. In een dergelijk geval is het immers niet mogelijk dat binnen vijf jaar voorafgaand aan de aanvraag met een geldig vaarbevoegdheidsbewijs de benodigde dienst is gedaan.
5.3. Indien geen ervaring in een relevante functie kan worden aangetoond, biedt het tweede lid van artikel 8 van Pro het Besluit nog een mogelijkheid. Het vaarbevoegdheidsbewijs kan ook worden vernieuwd als de aanvrager binnen de afgelopen vijf jaar dienst heeft gedaan in een andere, bij ministeriële regeling vastgestelde, daarmee vergelijkbare functie. In de tekst van artikel 8 staat Pro niet dat de aanvrager in de andere, oftewel vergelijkbare, functie, de dienst moet hebben gedaan mét een geldig vaarbevoegdheidsbewijs. In het tweede lid staat ook niet, anders dan in het derde lid, aanhef en onder a en b, dat het vaarbevoegdheidsbewijs niet langer dan vijf jaar ongeldig mag zijn op het moment van de aanvraag tot verlenging. Anders dan hiervoor is overwogen over de relevante functie, kan dit ook niet uit de systematiek van het wetsartikel worden afgeleid.
Gelet op de tekst biedt het desbetreffende onderdeel van artikel 8, tweede lid, juist de mogelijkheid om een vaarbevoegdheidsbewijs te verlengen in die gevallen waarin de aanvrager binnen de geldende termijnen geen ervaring heeft opgedaan in een relevante functie waarvoor een geldig vaarbevoegdheidsbewijs is vereist. Dat uitgangspunt wordt verder ondersteund door de vergelijkbare functies zoals bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het Besluit, die in artikel 10.7, eerste lid, van de Regeling worden genoemd. Daar worden immers ook functies genoemd die niet worden uitgeoefend op zee, zoals ‘werktuigkundige, werkzaam op elektriciteitscentrales, gemalen en de procesindustrie’. Voor de dienst in een andere, vergelijkbare functie, waar geen vaarbevoegdheidsbewijs voor is vereist, is de geldigheid van het vaarbevoegdheidsbewijs en hoelang die geldigheid eventueel is verlopen, dus niet van belang. De eis dat binnen vijf jaar vaartijd met een vaarbevoegdheidsbewijs dient te zijn opgedaan, geldt in die gevallen ook niet. Het standpunt van de minister is dus niet in overeenstemming met de tekst van artikel 8, tweede lid, van het Besluit en artikel 10.7, eerste lid, van de Regeling.
5.4. In tegenstelling tot het standpunt van de minister, sluit de tekst van artikel 8, tweede lid, van het Besluit, en de uitleg die de rechtbank daarover heeft gegeven, juist aan op de tekst van het STCW-Verdrag en de STCW-Code. Uit sectie A-I/11 van de STCW-Code volgt namelijk dat blijvende vakbekwaamheid kan worden aangetoond door dienst te doen in een functie op zee waarvoor een geldig vaarbevoegdheidsbewijs nodig is, óf door diensten uit te voeren die als gelijkwaardig kunnen worden beschouwd. De STCW-Code spreekt immers over ‘‘functions considered to be equivalent to the seagoing service’’. Zoals hierboven is aangegeven zijn deze andere, gelijkwaardige functies vastgesteld in artikel 10.7, eerste lid, van de Regeling of kunnen die worden aangewezen op grond van het tweede lid van dat artikel. Uit de tekst van artikel 8, tweede lid, van het Besluit en de tekst van voorschrift I/11 van het STCW-Verdrag kan verder worden afgeleid dat, net zoals bij relevante functies, vereist is dat de dienst in de vergelijkbare functie uiterlijk binnen een periode van vijf jaar vóór de aanvraag moet zijn gedaan. Daarmee wordt gewaarborgd dat de vakbekwaamheid in de laatste vijf jaar voor de aanvraag op peil wordt gehouden.
5.5. De toelichting op artikel 8 van Pro het Besluit (Staatsblad 2002, 25, blz. 50 en 51) bevestigt tot slot dat het standpunt van de minister niet juist is. Daaruit volgt namelijk dat de ervaring waar de aanvrager over dient te beschikken, behalve op Nederlandse schepen, ook onder voorwaarden op andere wijze kan worden opgedaan. Dit is in gelijkwaardige functies, maar ook op andere wijze, bijvoorbeeld in een erkende simulator. Deze gelijkwaardige ervaring kan in aanmerking worden genomen bij de vaststelling of de aanvrager voldoet aan de eisen voor de eerste afgifte van een bepaald vaarbevoegdheidsbewijs, maar ook of de ervaring voldoet aan de eisen voor vernieuwing van een vaarbevoegdheidsbewijs. Voor de vernieuwing van een vaarbevoegdheidsbewijs is vereist dat men in de vijf jaren voorafgaand aan de datum van de aanvraag van de vernieuwing ten minste een jaar heeft dienstgedaan, ofwel in een functie waarvoor een vaarbevoegdheidsbewijs is vereist waarover de aanvrager beschikt, ofwel in een gelijkwaardige functie indien deze functie naar het oordeel van het hoofd van de Scheepvaartinspectie daarvoor in aanmerking komt. Hierbij kan gedacht worden aan een functie als werktuigkundige in een met een scheepsvoortstuwingsinstallatie vergelijkbare stationaire krachtbron of als zeeloods, aldus de toelichting. Dit betekent dat de ervaring, in overeenstemming met artikel 10.7 van de Regeling, ook kan worden opgedaan op andere manieren dan op zee.
5.6. De minister heeft ter onderbouwing van zijn standpunt nog verwezen naar de toelichtingen op de wijzigingen van het Besluit uit 2014 en 2017. In de toelichting op de wijziging van het Besluit uit 2014 (Stb. 2014, 150, blz. 43) staat dat als de geldigheidsduur van een vaarbevoegdheidsbewijs langer dan vijf jaar is verstreken, dat betekent dat in de laatste vijf jaar geen relevante ervaring is opgedaan en de kennis waarover men beschikt niet langer actueel is. In de toelichting op de meest recente wijziging van het Besluit (Stb. 2017, 493, blz. 4 en 6) staat dat een ongeldig geworden vaarbevoegdheidsbewijs kan worden verlengd als de aanvrager over voldoende vaartijd beschikt, wat eveneens de indruk kan wekken dat de aanvrager in de betrokken periode met een vaarbevoegdheidsbewijs dienst op zee moet hebben gedaan. Die lezing wordt echter niet ondersteund door de tekst van het Besluit, de ter uitvoering daarvan vastgestelde Regeling, en de achterliggende internationale regelgeving. Een toelichting kan, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2545 en ECLI:NL:RVS:2016:2556), niet afdoen aan de duidelijke tekst van een bepaling.
5.7. Het hoger beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden, omdat hiervan niet is gebleken.
Conclusie en vervolg
6. De overweging van de rechtbank over de uitleg van artikel 8, tweede lid, van het Besluit is juist en dus is het hoger beroep ongegrond. [wederpartij] heeft ter zitting bij de Afdeling aangegeven dat hij de uitkomst van het hoger beroep wilde afwachten voordat hij zou beginnen aan het behalen van de benodigde certificaten. Als [wederpartij] na het behalen van de certificaten een nieuwe aanvraag indient, zal de minister in ieder geval rekening moeten houden met hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het hoger beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. De Vries
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 december 2021
582-973
BIJLAGE | WETTELIJK KADER
Internationaal Verdrag betreffende de normen voor zeevarenden inzake opleiding, diplomering en wachtdienst, 1978, Londen, 07-07-1978
Voorschrift I/11. Verlenging van de geldigheid van bewijzen
1. Elke kapitein, officier en radio-operator die beschikt over een bewijs afgegeven of erkend krachtens een hoofdstuk van het Verdrag anders dan voorschrift V/3 of hoofdstuk VI, die buitengaats dienst doet of na een periode aan de wal voornemens is terug te keren naar zee, dient teneinde zijn bevoegdheid om dienst op zee te doen te behouden met tussenpozen van ten hoogste vijf jaar:
[…]
.2 aan te tonen bij voortduring vakbekwaam te zijn in overeenstemming met sectie A-I/II van de STCW-Code.
[…]
Seafarers' training, certification and watchkeeping Code
Section A-I/11 Revalidation of certificates
Professional competence
1. Continued professional competence as required under regulation I/11, shall be established by:
.1 approved seagoing service performing functions appropriate to the certificate held for a period of at least one year in total during the preceding five years; or
.2 having performed functions considered to be equivalent to the seagoing service required in paragraph 1.1; or
.3 one of the following;
.3.1 passing an approved test, or
.3.2 successfully completing an approved course of courses, or
.3.3 having completed approved seagoing service performing functions appropriate to the certificate held for a period of not less than three months in a supernumerary capacity, or in a lower officer rank than that for which the certificate held is valid immediately prior to taking up the rank for which it is valid.
[…]
Wet zeevarenden
Artikel 19
[…]
2. Aan de voor de afgifte van een vaarbevoegdheidsbewijs benodigde beroepsvereisten kan worden voldaan door het met goed gevolg hebben afgelegd van het afsluitend examen van een aan een op grond van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek bekostigde hogeschool of rechtspersoon hoger onderwijs verbonden opleiding voor een nautisch beroep dan wel het met goed gevolg hebben afgelegd van het examen van een nautische beroepsopleiding waarvoor op grond van de Wet educatie en beroepsonderwijs een kwalificatiedossier is, of eindtermen zijn vastgesteld.
Besluit zeevarenden
Artikel 7
1. Een vaarbevoegdheidsbewijs, met uitzondering van dat voor gezellen, is geldig tot ten hoogste vijf jaar na de datum van afgifte.
[…]
Artikel 8
1. Een vaarbevoegdheidsbewijs wordt afgegeven indien de aanvrager aantoont ten minste te voldoen aan de ingevolge dit besluit vereiste kennis en ervaring, mits het kennisbewijs ten hoogste vier jaar voor het indienen van de aanvraag is afgegeven.
2. Een vaarbevoegdheidsbewijs of een aanvulling daarop kan worden vernieuwd indien de houder heeft dienstgedaan in een naar het oordeel van Onze Minister relevante functie waarvoor een vaarbevoegdheid is vereist en die door de houder op grond van de aan hem toegekende vaarbevoegdheden mocht worden vervuld of in een andere, bij regeling van Onze Minister vastgestelde, daarmee vergelijkbare functie, gedurende ten minste:
a. 12 maanden in de periode van 5 jaar voorafgaand aan de datum van de aanvraag tot vernieuwing; of
b. 3 maanden in de periode van 6 maanden voorafgaand aan de datum van de aanvraag tot vernieuwing.
3. Een vaarbevoegdheidsbewijs of een aanvulling daarop dat niet op grond van het tweede lid kan worden vernieuwd wordt op verzoek vernieuwd indien de houder voorafgaand aan de aanvraag:
a. gedurende ten minste 3 maanden in de periode van 6 maanden voorafgaand aan de datum van de aanvraag tot vernieuwing in een naar het oordeel van Onze Minister relevante functie boven de sterkte heeft dienstgedaan voor zover de geldigheid van het te vernieuwen vaarbewijs niet langer dan 5 jaar is verstreken;
b. gedurende ten minste 3 maanden in de periode van 6 maanden voorafgaand aan de datum van de aanvraag tot vernieuwing in een naar het oordeel van Onze Minister relevante maar lagere functie heeft dienstgedaan dan waarvoor zijn ongeldig geworden vaarbevoegdheidsbewijs gold voor zover de geldigheid van het te vernieuwen vaarbewijs niet langer dan 5 jaar is verstreken, of
c. een opleiding heeft gevolgd als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de wet en deze met succes heeft afgesloten.
[…]
Regeling zeevarenden
Artikel 10.1
Voor de verkrijging van een vaarbevoegdheidsbewijs of een bekwaamheidsbewijs, legt de aanvrager de volgende bescheiden over aan Onze Minister:
[…]
e. de voor het gewenste vaarbevoegdheidsbewijs vereiste bekwaamheidsbewijzen en schriftelijke bewijzen;
[…]
Artikel 10.2
1. Voor de vernieuwing van een vaarbevoegdheidsbewijs is artikel 10.1, met uitzondering van onderdeel d, van overeenkomstige toepassing.
[…]
Artikel 10.7
1. Vergelijkbare functies als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het Besluit zeevarenden, zijn:
[…]
2. Onze Minister kan andere functies dan de functies, genoemd in het eerste lid, als vergelijkbare functie aanmerken.
[…]