Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/3671
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 februari 2020 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.W. Kempe),
en
[verweerder] , verweerder
(gemachtigde: mr. B.M.M. Tijink).
Inleiding
Eiseres is vanaf 1 januari 2016 in vaste dienst geweest bij verweerder, de [verweerder] . Aanvankelijk vervulde zij de functie [functie 1] . Dit deed zij 24 uur per week. Per 2 september 2014 heeft eiseres zich ziek gemeld. Tijdens haar ziekteperiode heeft een reorganisatie plaatsgevonden. In het kader van die reorganisatie is eiseres als functievolger voor 24 uur per week aangesteld in de functie van [functie 2] .
Ten tijde van haar ziektemelding is eiseres 100% arbeidsongeschikt verklaard. De verwachting op dat moment was dat eiseres na herstel volledig in haar eigen werk zou kunnen terugkeren.
Verweerder heeft eiseres eervol ontslag verleend op grond van haar arbeidsongeschiktheid. Eiseres was toen dat besluit werd genomen succesvol aan het re-integreren en wil heel graag weer aan het werk bij verweerder. De kern van dit geschil is of verweerder aan eiseres eervol ontslag mocht verlenen en of de belangen van eiseres bij dat besluit voldoende zijn betrokken.
De rechtbank beschrijft het verloop van de re-integratie van eiseres als volgt. Op 27 maart 2015 is een eerste plan van aanpak over de re-integratie van eiseres opgesteld door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV). Daarin staat onder meer dat het einddoel van de re-integratie van eiseres is werkhervatting in de eigen functie. In juni 2016 is vastgesteld dat eiseres haar eigen werk weer voor 4 uur per week verricht. In september 2016 is vastgesteld dat eiseres 6 uur per week aangepaste taken verricht. De werkzaamheden van eiseres zijn op dat moment nog niet duurzaam bevonden.
Op 19 oktober 2016 heeft het UWV een besluit genomen over de arbeidsongeschiktheid van eiseres in verband met de toekenning van een WGA-uitkering. Daarin staat dat eiseres arbeidsongeschikt is voor haar eigen werk (de maatmanfunctie). Uitgaande van functies die passen bij haar belastbaarheid (de geduide functies), is zij op dat moment 64,44% arbeidsongeschikt geacht. Haar restverdiencapaciteit is op dat moment vastgesteld op € 934,77. Eiseres heeft bezwaar ingediend tegen dit besluit.
In februari 2017 is vastgesteld dat eiseres 12 uur per week aangepaste taken verricht. In mei 2017 is vastgesteld dat eiseres 18 uur per week aanwezig is op het werk. Vanaf die periode heeft zij ook weer een eigen klantenbestand met meer eigen verantwoordelijkheid bediend. In een e-mail van 26 juli 2017 heeft verweerder (mevr. [A] ) geschreven dat het geweldig is dat eiseres zo goed aan het terugkomen is.
Op 11 augustus 2017 heeft het UWV het besluit op het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 19 oktober 2016 genomen. Hierin staat dat eiseres per 30 augustus 2016 ook voor de geduide functies 80-100% arbeidsongeschikt is. Haar restverdiencapaciteit is op dat moment nihil. Dit besluit staat in rechte vast.
Op 22 augustus 2017 heeft [bedrijfsnaam] een rapport uitgebracht over de re-integratie van eiseres. In dit rapport staan de bevindingen en analyse van een coachingstraject dat eiseres in het kader van haar re-integratie heeft gevolgd. In het rapport wordt de verwachting uitgesproken dat de functie van [functie 2] passend is voor eiseres om haar duurzaam en met plezier te laten werken binnen de organisatie van verweerder. Voor het succesvol afronden van haar re-integratie, wordt aan eiseres geadviseerd verder te gaan met de opbouw van haar uren en haar caseload. De verwachting is dat eiseres voldoende veerkracht en coping strategieën heeft opgebouwd om zich staande te kunnen houden.
Op 30 oktober 2017 heeft verweerder vervolgens het primaire besluit genomen. Daarin staat dat aan eiseres eervol ontslag wordt verleend wegens volledige arbeidsongeschiktheid. Verweerder wijst in het besluit op het feit dat sprake is van een arbeidsongeschiktheid van 80% of meer en dat de ongeschiktheid voor de vervulling van de functie langer duurt dan 24 maanden. Dat betekent volgens verweerder dat eiseres voldoet aan de voorwaarden genoemd in artikel 8:4 van Pro de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling-Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO).
De bezwaaradviescommissie heeft geconcludeerd dat verweerder bij het nemen van dit besluit de belangen van eiseres onvoldoende heeft meegewogen en dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
In het bestreden besluit handhaaft verweerder het primaire besluit tot eervol ontslag. Verweerder heeft daarbij wederom gewezen op de duur van de re-integratie, de opbouwfase en het feit dat nog sprake was van aangepaste werkzaamheden. Ook heeft verweerder gewezen op het feit dat hij na het ontslagbesluit heeft geprobeerd alsnog een zorgvuldig onderzoek te laten uitvoeren, door eiseres in de gelegenheid te stellen deel te nemen aan een actueel arbeidskundig onderzoek. Dat dit onderzoek niet heeft plaatsgevonden, is volgens verweerder aan eiseres te wijten. Verder heeft verweerder erop gewezen dat het re-integratieplan van verweerder door het UWV voldoende is bevonden.
Oordeel van de rechtbank
De conclusie van de rechtbank is dat verweerder de belangenafweging in het besluit tot eervol ontslag niet zorgvuldig heeft gemaakt en dat hij ten onrechte geen onderzoek naar herplaatsing heeft gedaan. Beide gebreken op zichzelf leiden tot een gegrond beroep. Als de rechtbank het verloop in deze zaak overziet, concludeert de rechtbank dat de belangenafweging in het voordeel van eiseres had moeten uitvallen en dat verweerder geen gebruik had mogen maken van zijn bevoegdheid om aan eiseres eervol ontslag te verlenen gelet op haar succesvolle re-integratie en het feit dat zij niets liever wil dan weer aan het werk te gaan bij verweerder. Eiseres krijgt dus gelijk. Hieronder beschrijft de rechtbank hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
Overwegingen
Kader
1. In artikel 8:4, tweede lid, van de CAR/UWO staat - voor zover hier van belang - dat aan de ambtenaar ontslag kan worden verleend op grond van volledige ongeschiktheid voor de vervulling van zijn functie wegens ziekte. Het ontslag wordt eervol verleend. In het derde lid van dit artikel staat dat ontslag als bedoeld in het tweede lid slechts mag plaatsvinden indien er sprake is van ongeschiktheid voor de vervulling van zijn functie wegens ziekte gedurende een periode van 24 maanden.
Mocht verweerder gebruik maken van zijn bevoegdheid eiseres eervol ontslag te verlenen?
2. Tussen partijen is niet in geschil dat in het geval van eiseres formeel aan de voorwaarden van artikel 8:4, tweede lid, van de CAR/UWO is voldaan. De bepaling biedt echter beoordelingsruimte aan verweerder. Dat betekent dat een belangenafweging moet worden gemaakt. De vraag die centraal staat is daarom of verweerder ook gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om aan eiseres eervol ontslag te verlenen.
3. De beroepsgronden van eiseres geven aanleiding om in het kader van die centrale vraag twee nadere vragen te beantwoorden:
Vraag 1: Heeft verweerder de positieve ontwikkeling van de re-integratie van eiseres in haar derde ziektejaar voldoende meegewogen bij zijn besluitvorming?
Vraag 2: Had verweerder onderzoek moeten doen naar de mogelijkheid om eiseres te herplaatsen op grond van artikel 7:16, vierde lid, van de CAR/UWO?
Vraag 1: Heeft verweerder de positieve ontwikkeling van de re-integratie van eiseres in haar derde ziektejaar voldoende meegewogen bij zijn besluitvorming?
4. De rechtbank vindt dat verweerder de positieve re-integratie ontwikkelingen van eiseres onvoldoende heeft meegewogen.
5. De duur van de re-integratie, de opbouwfase en het feit dat nog sprake was van aangepaste werkzaamheden, vormen in combinatie met het besluit van het UWV van 11 augustus 2017 een onvoldoende motivering om aan de positieve ontwikkeling van de re-integratie van eiseres geen doorslaggevend gewicht toe te kennen. Ook de bezwaaradviescommissie signaleert dit. Toch doet verweerder hier niets mee. Het is niet duidelijk waarom verweerder hier afwijkt van het advies van de bezwaaradviescommissie. Het besluit op zich is op dit punt ook los van dat advies niet voldoende gemotiveerd. De belangen van eiseres zijn onvoldoende meegewogen.
6. Dat sprake was van een positieve ontwikkeling van de re-integratie van eiseres volgt in de eerste plaats uit het feit dat eiseres vanaf februari 2017 weer 12 uur per week aanwezig was op het werk en dat zij haar uren in mei 2017 heeft uitgebreid naar 18 per week. De omstandigheid dat zij op dat moment weer een eigen klantenbestand met meer eigen verantwoordelijkheid had, laat zien dat ook sprake was van een toename van de duurzaamheid en loonwaarde van de werkzaamheden van eiseres. Ook volgt de positieve ontwikkeling van haar re-integratie uit de e-mail van verweerder van 26 juli 2017 waarin staat dat het geweldig is dat eiseres zo goed aan het terugkomen is. Uit de e-mailuitwisseling tussen eiseres en verweerder blijkt dat er onduidelijkheid bestaat over de vraag of verweerder heeft toegezegd om eiseres beter te melden voor een aantal uren. Dit doet aan de overwegend positieve boodschap van verweerder over de re-integratie niet af. Ten slotte volgt de positieve ontwikkeling van de re-integratie van eiseres uit het rapport van [bedrijfsnaam] . Daarin staat dat de functie van [functie 2] passend is voor eiseres en dat het de verwachting is dat zij voldoende veerkracht en coping strategieën heeft opgebouwd om zich staande te kunnen houden.
7. Verweerder erkent dat zich een positieve ontwikkeling in de re-integratie van eiseres heeft voorgedaan. Hij heeft in het bestreden besluit zijn verbazing uitgesproken over het besluit van het UWV van 11 augustus 2017, in het licht van de ontwikkeling van de re-integratie van eiseres op dat moment. Op de zitting heeft verweerder dat bevestigd. Verweerder bevestigt op zitting dat aanvankelijk het plan van verweerder was om tegen dit besluit van het UWV actie te ondernemen. Echter, zo zegt verweerder, is van hogerhand besloten dat ondanks het stadium van re-integratie van eiseres op dat moment, tot het verlenen van eervol ontslag overgegaan moest worden.
8. De rechtbank vindt deze handelwijze van verweerder onbegrijpelijk en niet in overeenstemming met de eisen van zorgvuldigheid die aan een ontslagbesluit mogen worden gesteld. Het enkele feit dat van hogerhand is opgedragen om tot ontslag van eiseres over te gaan, betekent niet dat verweerder aan deze eisen van zorgvuldigheid voorbij had mogen gaan. Verweerder had gemotiveerd moeten ingaan op de discrepantie tussen de uitkomst van het onderzoek van het UWV met betrekking tot de periode per 30 augustus 2016 en de situatie van eiseres zoals die een jaar later in feite was.
9. Vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid had verweerder bovendien in zijn motivering moeten betrekken dat er geen deugdelijk re-integratieplan is opgesteld met eiseres. Er waren geen afspraken over welke resultaten eiseres in welk stadium van haar re-integratie moest behalen. Het enkele feit dat het UWV heeft geoordeeld dat verweerder als werkgever aan zijn verplichtingen ten aanzien van de re-integratie van eiseres heeft voldaan, betekent nog niet dat er duidelijke afspraken waren waarop eiseres kon worden aangesproken. Ook dit maakt dat verweerder niet aan haar heeft kunnen tegenwerpen dat de vorderingen van haar re-integratie onvoldoende waren.
10. Ten slotte had verweerder in zijn motivering moeten betrekken dat niet is gebleken dat sprake was van disfunctioneren van eiseres voorafgaand aan haar ziektemelding.
Vraag 2: Had verweerder onderzoek moeten doen naar de mogelijkheid om eiseres te herplaatsen op grond van artikel 7:16, vierde lid, van de CAR/UWO?
11. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend.
12. In artikel 7:16, tweede lid, van de CAR / UWO staat -voor zover hier van belang- dat na 24 maanden van ziekte aan de ambtenaar passende arbeid wordt opgedragen door definitieve herplaatsing. In het vierde lid van deze bepaling staat -voor zover hier van belang- dat een voorwaarde voor definitieve herplaatsing is dat de ambtenaar in de periode van 12 maanden na de periode van 24 maanden ziekte met passende arbeid 50% van zijn restverdiencapaciteit of meer benut. Dit geldt voor de ambtenaar die minder dan 80% arbeidsongeschikt is. De achtergrond van de bepaling is dat voor een medewerker die niet volledig arbeidsongeschikt is in het derde ziektejaar onder bepaalde voorwaarden passende arbeid moet worden aangeboden. De vraag is of deze mogelijkheid voor eiseres, alhoewel ze formeel volledig arbeidsongeschikt was verklaard door het UWV, ook had moeten worden onderzocht.
13. Partijen verschillen van mening over de vraag of eiseres in haar derde ziektejaar aan de voorwaarden van deze bepaling voldeed. Verweerder benadrukt dat eiseres in die periode nog niet duurzaam en voor haar eigen loonwaarde haar eigen functie verrichtte. Voor de beoordeling van de vraag of aan de voorwaarden van deze bepaling is voldaan, is echter met name van belang in hoeverre eiseres in haar derde ziektejaar haar restverdiencapaciteit weer benutte.
14. Zoals eerder vastgesteld, is eiseres vanaf mei 2017 weer 18 uur per week aanwezig geweest op het werk en heeft zij in die periode een positieve ontwikkeling laten zien in haar re-integratieproces. Volgens eiseres bestond bij verweerder ook de intentie om haar in juli 2017 voor 8 uur per week beter te melden. Wat de reden is dat dit niet is gebeurd, is onduidelijk gebleven. Ook los daarvan kan in de eerder genoemde positieve ontwikkeling van de re-integratie van eiseres echter een aanwijzing worden gezien dat eiseres in haar derde ziektejaar niet langer 80% arbeidsongeschikt was en dat zij inmiddels duurzaam een deel van de taken van haar eigen functie verrichtte. Hierin kan ook een aanwijzing worden gezien dat in die periode weer sprake was van een restverdiencapaciteit en dat eiseres met passende arbeid 50% van deze restverdiencapaciteit of meer benutte. Daarbij is van belang dat de restverdiencapaciteit het bedrag is dat eiseres gelet op de mate van haar arbeidsongeschiktheid nog kan verdienen. Het gaat niet om de verdiencapaciteit die eiseres had voorafgaand aan haar ziektemelding. Dat eiseres op dat moment van verschillende onderdelen van haar functie nog niet alle taken en verantwoordelijkheden uitvoerde, zoals verweerder benadrukt, is niet relevant.
15. Het voorgaande had voor verweerder aanleiding moeten vormen om te onderzoeken of het mogelijk was eiseres in die periode te herplaatsen. Dergelijk onderzoek heeft verweerder niet uitgevoerd. Het ontbreken van dergelijk onderzoek doet weliswaar niet af aan de bevoegdheid van verweerder om aan eiseres eervol ontslag te verlenen op grond van artikel 8:4, tweede lid, van de CAR / UWO, maar leidt in dit geval wel tot het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot ontslagverlening gebruik heeft kunnen maken. Dat is in lijn met de strekking van de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep. [1]
Dat verweerder na het primaire besluit wel een arbeidsdeskundig onderzoek aan eiseres heeft aangeboden, maakt het voorgaande niet anders. Verweerder heeft dit aanbod namelijk aan eiseres gedaan in het kader van een poging om door middel van bemiddeling tot overeenstemming te komen. Dit onderzoek kan niet worden aangemerkt als een onderzoek dat is gericht op herplaatsing in de zin van artikel 7:16 van Pro de CAR/UWO.
De hoorplicht
16. Eiseres heeft nog aangevoerd dat verweerder de hoorplicht heeft geschonden, door haar voorafgaand aan het ontslagbesluit niet eerst te horen. Deze beroepsgrond faalt. Verweerder heeft dit gebrek hersteld, door eiseres in bezwaar alsnog te horen. Eiseres is daarom uiteindelijk niet benadeeld door het eerdere niet horen door verweerder, omdat verweerder dit heeft hersteld.
Conclusie: belangenafweging niet zorgvuldig
17. De conclusie is dat verweerder belangenafweging in het besluit tot eervol ontslag niet zorgvuldig heeft gemaakt en dat hij ten onrechte geen onderzoek naar herplaatsing heeft gedaan. Beide gebreken op zichzelf leiden tot een gegrond beroep. Als de rechtbank het verloop in deze zaak overziet, concludeert de rechtbank dat de belangenafweging in het voordeel van eiseres had moeten uitvallen. Verweerder had geen gebruik mogen maken van zijn bevoegdheid om aan eiseres eervol ontslag te verlenen gelet op haar succesvolle re-integratie en het feit dat zij niets liever wil dan weer aan het werk te gaan bij verweerder. Het beroep is dus gegrond. Dat betekent dat eiseres gelijk krijgt.
Finale geschillenbeslechting
18. Omdat het beroep gegrond is, vernietigt de rechtbank het bestreden besluit. Ter zitting heeft de rechtbank de mogelijkheden van finale geschillenbeslechting onderzocht. Zij heeft daartoe aan verweerder de vraag voorgelegd of hij bereid is het geconstateerde gebrek te herstellen en een nieuwe belangenafweging zou willen maken. Verweerder heeft hierop geantwoord dat hij bereid is een nieuwe belangenafweging te maken, maar ook dat de uitkomst daarna hetzelfde zal zijn, namelijk eervol ontslag. Deze redenatie vindt de rechtbank moeilijk te volgen. Van een daadwerkelijk nieuwe belangenafweging door verweerder zal dus geen sprake zijn, omdat de uitkomst voor verweerder al vaststaat. De rechtbank zal daarom niet overgaan tot de toepassing van een bestuurlijke lus, maar meteen zelf in de zaak voorzien door middel van een einduitspraak.
19. Deze einduitspraak heeft de volgende uitkomst. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit tot eervol ontslag. De rechtbank voorziet zelf in de zaak. Zij herroept daartoe het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Dat betekent dat het ontslagbesluit komt te vervallen en dat weer sprake is van een arbeidsrelatie tussen eiseres en verweerder. Dat betekent ook dat verweerder naar de omstandigheden van dit moment de mogelijkheden moet onderzoeken om tot herplaatsing van eiseres over te gaan.
Proceskostenveroordeling
20. Eiseres vraagt om een vergoeding van de daadwerkelijk gemaakte proceskosten. Het uitgangspunt van het op artikel 8:75 van Pro de Awb gebaseerde Besluit proceskosten bestuursrecht (Bbp) bij vergoeding van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand is dat een forfaitaire vergoeding wordt toegekend. Dat betekent dat vaste bedragen worden toegekend voor de gemaakte proceshandelingen. Slechts in uitzonderlijke gevallen kan hiervan worden afgeweken. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval niet is gebleken dat zich hier een zodanig uitzonderlijk geval voordoet waarin strikte toepassing van het Bbp onrechtvaardig zou uitpakken.
21. De rechtbank veroordeelt verweerder daarom in de door eiseres gemaakte proceskosten conform het Bbp. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 2.100,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
22. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij ook dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 174,- vergoedt.
Dwangsom
23. De rechtbank heeft vooralsnog geen aanknopingspunten om aan te nemen dat verweerder geen gevolg gaat geven aan deze uitspraak. Voor het opleggen van een dwangsom, zoals door eiseres gevraagd, ziet zij dan ook geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.100,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, rechter, in aanwezigheid van mr. C.W.M. Maase-Raedts, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 februari 2020.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Bijlage
Procesverloop
Bij besluit van 30 oktober 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres met ingang van 16 oktober 2017 eervol ontslag verleend op grond van volledige arbeidsongeschiktheid voor de vervulling van haar functie wegens ziekte.
Bij besluit van 15 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder wijkt hiermee af van het advies van de bezwaaradviescommissie.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 januari 2020. Eiseres is verschenen, samen met haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens verweerder zijn ook verschenen mw. [B] , dhr. [C] en mw. [D] .