Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 20/2052-T
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 maart 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J. Houri),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: A. Braxhoven).
Inleiding
Eiser heeft op 13 juni 2018 bij verweerder een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het vergroten van een bedrijfsruimte en het vestigen van een zalencentrum op het adres aan de [adres] in [plaats] . Eiser en verweerder hebben diverse gesprekken gevoerd over het plan van eiser en de wijze waarop dit plan op de voorgenomen locatie kan worden gerealiseerd. Op de aanvraag is de uitgebreide voorbereidingsprocedure toegepast. Vanaf 18 december 2019 heeft verweerder het ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Eiser heeft op 24 januari 2020 een zienswijze ingediend.
Met het besluit van 24 april 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder de omgevingsvergunning geweigerd. Eiser heeft vervolgens beroep ingesteld.
Het beroep van eiser is door de rechtbank behandeld op de zitting van 29 januari 2021 via Skype for Business. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Het bestreden besluit
1. Op grond van het geldende bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Overvecht, 1e herziening’ heeft het perceel aan de [adres] de bestemming ‘bedrijventerrein’. Het vestigen van een zalencentrum op deze locatie past niet binnen de geldende bestemming. Verweerder moet daarom beoordelen of hij wil meewerken aan het afwijken van het bestemmingsplan om de vestiging van het zalencentrum op deze locatie mogelijk te maken. Bij die beoordeling heeft verweerder onder andere getoetst aan zijn horecabeleid: het Ontwikkelingskader Horeca Utrecht 2018 (hierna: OHU 2018). Op basis van het OHU 2018 wordt een zalencentrum aangemerkt als ‘grootschalige zware horeca’ (categorie A2). In het OHU 2018 zijn voorwaarden opgenomen waaronder ontheffing kan worden verleend voor het vestigen van een zalencentrum op een bedrijventerrein. Een van de voorwaarden is dat er voldoende parkeergelegenheid aanwezig moet zijn op het eigen terrein. Verweerder heeft aan de weigering van de omgevingsvergunning onder andere ten grondslag gelegd dat niet wordt voldaan aan het vereiste van parkeren op het eigen terrein. Volgens verweerder biedt het OHU 2018 geen mogelijkheid om van dit vereiste af te wijken. Verweerder is daarom niet bereid om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om aan eiser een omgevingsvergunning te verlenen voor strijdig gebruik. Eiser is het daar niet mee eens. De rechtbank zal in deze uitspraak aan de hand van de beroepsgronden van eiser beoordelen of verweerder de gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen afwijzen.
Heeft verweerder het vertrouwensbeginsel geschonden?
2. Eiser betwist niet dat het vestigen van het zalencentrum in strijd is met het bestemmingsplan en dat parkeren op het eigen terrein niet mogelijk is. Volgens eiser is de weigering van de omgevingsvergunning in strijd met het vertrouwensbeginsel. Eiser heeft in het kader van zijn aanvraag diverse gesprekken gevoerd met de vergunningverleners omgevingsvergunningen bij verweerder, de heer [A] en de heer [B] . Op verzoek van [A] heeft eiser een parkeerbalans op laten maken. Vervolgens is hij in contact gebracht met de heer [C] , de verkeersdeskundige bij verweerder. [C] heeft in gesprekken met eiser bevestigd dat parkeren op het eigen terrein op deze locatie niet mogelijk is en dat parkeerplaatsen daarom gezocht moeten worden in de openbare ruimte. Volgens eiser heeft [C] dit standpunt bevestigd in de e-mail van 17 juli 2018. Volgens eiser mocht hij aan deze e-mail van [C] het vertrouwen ontlenen dat verweerder niet zou vasthouden aan het vereiste van parkeren op eigen terrein uit de OHU 2018. Eiser mocht ook op deze toezegging vertrouwen omdat [C] verkeersdeskundige is bij verweerder en tevens onderdeel uitmaakt van het toetsteam die aanvragen beoordeelt aan de hand van criteria uit de OHU 2018. Door de omgevingsvergunning alsnog te weigeren vanwege de parkeervoorwaarden heeft verweerder gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel.
3. De rechtbank volgt eiser daarin niet. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen, concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. [1] In haar rechtspraak heeft de ABRvS een stappenplan [2] ontwikkeld dat moet worden gevolgd bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel. In de eerste stap moet worden beoordeeld of er sprake is van een toezegging. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de e-mailwisseling tussen [C] en de gemachtigde van eiser van 17 juli 2018 geen toezegging dat verweerder bij de beoordeling van de aanvraag van eiser de criteria uit de OHU 2018 niet meer zou handhaven. De e-mail van 17 juli 2018 van [C] volgt op een e-mail van de gemachtigde van eiser van 17 juli 2018. Daarin schrijft de gemachtigde dat in een gesprek met [C] op 16 juli 2018 is besproken dat voor het plan niet meer vereist is dat parkeren opgelost dient te worden op het eigen terrein. Vervolgens wordt door de gemachtigde in dezelfde e-mail een vraag gesteld over de geldende parkeernorm. In zijn reactie van 17 juli 2018 gaat [C] uitsluitend in op de vraag over de geldende parkeernorm. Uit de e-mail van [C] volgt geen bevestiging van de stelling van de gemachtigde dat de voorwaarde van parkeren op eigen terrein niet meer geldt. In de e-mail voorafgaand aan die van de gemachtigde van eiser, signaleert [C] bovendien dat er voor het plan 48 parkeerplaatsen nodig zijn en dat de meeste kavels op bedrijventerrein Overvecht geen gelegenheid hebben om op eigen terrein parkeerplaatsen te realiseren. Daar komt nog bij dat in diezelfde voorbereidingsfase de heer [B] in twee e-mails (van 3 september 2018 en 26 november 2018) aangeeft dat parkeren op het eigen erf moet plaatsvinden. De e-mail van [C] kan daarmee ook niet worden gezien als een toezegging van verweerder dat hij de geldende voorwaarden uit de OHU 2018 niet meer zou handhaven. Omdat er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake is van een toezegging kan de beoordeling van de overige stappen uit het stappenplan achterwege worden gelaten. Er is geen sprake van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft verweerder het besluit onzorgvuldig voorbereid?
4. Naast het vereiste van parkeren op eigen terrein volgt uit de OHU 2018 dat voor de vestiging van een zalencentrum op een bedrijventerrein ook vereist is dat de initiatiefnemer aantoont dat omliggende bedrijven geen bezwaar hebben tegen de vestiging van een zalencentrum. Daarnaast volgt uit het ontwerpbesluit dat het perceel op korte afstand ligt van de machinekamer van de Vechtsebanen. Eiser moet daarom laten zien hoe er wordt gehandeld in het geval van een calamiteit, bijvoorbeeld door de vluchtwegen inzichtelijk te maken. Eiser voert aan dat hij aan beide vereisten heeft voldaan. Hij heeft een handtekeningenlijst overgelegd van ondernemers uit de directe omgeving die geen bezwaar hebben tegen de vestiging van een zalencentrum. Bovendien heeft hij aangegeven hoe wordt omgegaan met calamiteiten in de machinekamer. Volgens eiser heeft hij daarmee eventuele beperkingen voor het afgeven van de omgevingsvergunning weggenomen. Verweerder heeft dit echter niet betrokken bij zijn beoordeling in het bestreden besluit. Volgens eiser is het bestreden besluit daarom onzorgvuldig door verweerder voorbereid.
5. Ook op dat punt krijgt eiser van de rechtbank geen gelijk. Verweerder heeft de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd omdat de aanvraag van eiser niet voldoet aan het vereiste uit de OHU 2018 dat moet worden geparkeerd op het eigen terrein. Omdat verweerder reeds om die reden de omgevingsvergunning weigerde hoefde hij de andere vereisten niet te beoordelen. Dat verweerder bij zijn besluitvorming niet heeft betrokken dat eiser aan eventuele overige vereisten wel heeft voldaan maakt de besluitvorming van verweerder daarom niet onzorgvuldig. De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft verweerder een zorgvuldige belangenafweging gemaakt?
6. Eiser heeft verder nog aangevoerd dat er in het bestreden besluit ten onrechte geen belangenafweging heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft in het bestreden besluit uitsluitend overwogen dat de omgevingsvergunning niet kan worden verleend omdat het plan van eiser niet voldoet aan de parkeervoorwaarden uit de OHU 2018, terwijl uit de opgestelde parkeerbalans blijkt dat er geen parkeeroverlast zal ontstaan en het plan een goede ontwikkeling voor het bedrijventerrein zal zijn. Verweerder heeft ten onrechte nagelaten om andere belangen bij zijn beoordeling te betrekken.
7. De rechtbank volgt eiser in zijn stelling dat er in het bestreden besluit geen zorgvuldige belangenafweging heeft plaatsgevonden. Uit het bestreden besluit volgt dat verweerder de aanvraag van eiser afwijst onder verwijzing naar de criteria uit de OHU 2018. De OHU 2018 is een beleidsregel van verweerder. Verweerder moet in beginsel overeenkomstig zijn beleidsregel handelen, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. [3] Dit betekent dat verweerder bij de toepassing van zijn beleidsregel op basis van alle omstandigheden van het geval moet beoordelen welke belangen er zijn en hoe zwaarwegend deze belangen in het concrete geval zijn. [4] Het bestreden besluit geeft geen blijk van een dergelijke belangenafweging. De rechtbank betrekt daarbij dat eiser, onder andere in zijn zienswijze, diverse belangen naar voren heeft gebracht. Eiser heeft bijvoorbeeld aangevoerd dat parkeren op eigen terrein in dit geval niet noodzakelijk is omdat het zalencentrum alleen ’s avonds en het in het weekend geopend is. Op dat moment is er in de openbare ruimte voldoende parkeergelegenheid omdat de bedrijven op dat moment veelal gesloten zijn. Eiser heeft verder nog aangevoerd dat zijn doelgroep veelal niet beschikt over een auto dus dat geen parkeeroverlast verwacht hoeft te worden. Tot slot heeft eiser naar aanleiding van de gesprekken met [A] en [B] een parkeerbalans overgelegd. Verweerder heeft niet beoordeeld of deze door eiser aangevoerde belangen mogelijk aanleiding geven om af te wijken van de voorwaarden uit de OHU 2018, terwijl hij deze belangen wel had moeten afwegen tegen de met de parkeervoorwaarden te dienen doelen. De beroepsgrond slaagt.
8. Uit het voorgaande volgt dat er een gebrek kleeft aan de besluitvorming van verweerder. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking omdat verweerder in strijd met artikel 4:84 van de Awb heeft nagelaten de belangen van eiser af te wegen tegen de met de parkeervoorwaarden te dienen doelen. Het geconstateerde gebrek kan door verweerder worden hersteld. De rechtbank ziet daarom aanleiding om verweerder onder toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid te stellen het naar aanleiding van het beroep geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Verweerder kan het geconstateerde gebrek herstellen door de geldende belangen bij zijn beoordeling te betrekken en af te wegen of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat het toepassen van de OHU 2018 in dit geval onevenredig is gelet op de met de parkeervoorwaarden uit de OHU 2018 te dienen doelen.
9. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van de tussenuitspraak. Verweerder moet zo spoedig mogelijk, dat wil zeggen binnen twee weken na verzending van de tussenuitspraak, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser vervolgens in de gelegenheid stellen om binnen drie weken te reageren op het (beoogde) herstel van het gebrek door verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank vervolgens zonder tweede zitting einduitspraak doen op het beroep.
10. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot aan de einduitspraak op het beroep. Dat betekent dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij
gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze
tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Wolbrink, rechter, in aanwezigheid van mr. C.H. Verweij, griffier. De beslissing is uitgesproken op 5 maart 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.