Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/5189
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 maart 2021 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. R.E. Betgen),
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Leegsma).
Inleiding
Eiseres is een intermediaire onderneming en vervoerder van dierlijke meststoffen. Verweerder heeft een administratieve controle uitgevoerd op de naleving van de Meststoffenwet (Msw) door eiseres. Uit deze controle is naar voren gekomen dat bij het elektronisch indienen van 162 vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (hierna ook: VDM’s) de siloregistratienummers niet zijn ingevuld. Verweerder heeft daarvoor bij besluit van 5 april 2019 (het primaire besluit) aan eiseres een bestuurlijk boete opgelegd van € 3.400,-.
In het besluit van 8 november 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en de boete verlaagd naar € 3.240,-.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 januari 2021. Namens eiseres is haar directeur [A] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Deze zaak gaat over een door verweerder aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete voor het onvolledig elektronisch indienen van 162 VDM’s.
2. Eiseres is het om verschillende redenen niet eens met het bestreden besluit. Zij betwist allereerst dat zij 162 overtredingen heeft begaan. Zij vindt de lijst waar verweerder naar verwijst onvoldoende onderbouwing van de gestelde 162 overtredingen.
De regelgeving
3. Voor het vervoer van dierlijke meststoffen zijn voorschriften opgenomen in de Msw en de onderliggende regelgeving: het Uitvoeringsbesluit Msw en de Uitvoeringsregeling Msw. De rechtbank zal hierna de voor dit geschil relevante bepalingen opnemen.
4. In artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw is bepaald dat ter zake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen, door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs wordt opgemaakt. In het derde lid van artikel 53 van Pro het Uitvoeringsbesluit Msw staat dat het vervoersbewijs bij ministeriële regeling wordt vastgesteld en welke gegevens het vervoersbewijs in ieder geval moet bevatten. Het zesde lid van dit artikel bepaalt dat de op het vervoersbewijs ingevulde gegevens op elektronische wijze bij de minister worden ingediend.
5. Op grond van artikel 60, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw wordt als vervoersbewijs vastgesteld het vervoersbewijs dierlijke meststoffen dat overeenkomst met het model dat is opgenomen in bijlage F, onderdeel A. Op dit model is aangegeven dat bij de leverancier en de afnemer het siloregistratienummer (aangeduid als registratienummer opslag) ingevuld moet worden.
6. In artikel 61, eerste en derde lid, van de Uitvoeringsregeling Msw wordt uiterlijk bij het laden en lossen van de dierlijke meststoffen het registratienummer van de opslag ingevuld. Vervolgens bepaalt artikel 64, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet dat de op het vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevulde gegevens door de vervoerder uiterlijk 30 werkdagen na het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen op elektronische wijze bij de minister worden ingediend.
7. Op grond van artikel 130 van Pro de Uitvoeringsregeling Msw wordt de hoogte van de bestuurlijke boete vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld. In bijlage M staat bij de overtreding ‘Niet volledig indienen van de op een vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevulde gegevens door de vervoerder’ een bedrag van € 200,-.
De overtredingen
8. De rechtbank zal de vraag moeten beantwoorden of eiseres 162 VDM’s onvolledig heeft ingediend. Volgens vaste jurisprudentie geldt bij de beantwoording van de vraag of zich overtredingen hebben voorgedaan, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund.
9. Eiseres voert aan dat het haar onduidelijk is voor welke gevallen aan haar een boete
is opgelegd. De rechtbank overweegt dat verweerder bij het primaire besluit de bijlage ‘Details overtredingen’ heeft gevoegd. Op deze lijst staan de gegevens van 162 VDM’s zoals die bij verweerder bekend zijn. In de lijst is vermeld om welk VDM-nummer het gaat, de postcode van de laadplaats, de laaddatum, de laadtijd, het relatienummer van de leverancier, de postcode van de losplaats, de losdatum, de lostijd, het relatienummer van de afnemer en de naam van de afnemer. In aanvulling op deze lijst is in het bestreden besluit uiteengezet dat bij deze 162 VDM’s de siloregistratienummers niet zijn doorgegeven en dat daardoor niet is voldaan aan het vereiste uit artikel 64, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw. Gelet hierop is het naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk dat verweerder van de 162 gevallen die in de lijst zijn opgenomen vindt dat sprake is van overtredingen omdat de siloregistratienummers op de VDM’s ontbreken. De verwijzing van eiseres naar uitspraak van rechtbank Overijssel van 24 april 2017, ECLI:NL:RBOVE:2017:1746, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel, omdat verweerder in de onderhavige zaak, anders dan in de situatie zoals in de Overijsselse uitspraak, wel heeft aangegeven welke overtredingen zijn begaan en in strijd met welk wettelijk voorschrift is gehandeld.
10. Eiseres stelt dat de overtredingen niet zijn vast komen te staan. Daartoe heeft zij
uiteengezet dat zij voor het digitaal indienen van VDM’s gebruik maakt van het softwarepakket VDM-admin. Eiseres heeft geen foutmelding ontvangen na het verzenden van de VDM’s. Volgens haar is onduidelijk of de gegevens niet zijn aangeleverd of op enig moment verloren zijn gegaan door een systeemfout.
11. Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat de gegevens op de lijst een
rechtstreekse weergave zijn van de gegevens zoals die door eiseres zijn ingediend. Op deze lijst is te zien dat 162 keer het siloregistratienummer van de leverancier ontbreekt en 150 keer het siloregistratienummer van de afnemer. Dit betekent volgens verweerder dat deze gegevens op de VDM’s niet zijn ingevuld en ingediend. Op de zitting heeft eiseres toegelicht dat het nog niet zo lang verplicht is om siloregistratienummers is te vullen. Verder heeft zij aangegeven dat als een leverancier het siloregistratienummer niet doorgeeft, zij hierover ook niet beschikt. Ook heeft eiseres op de zitting toegelicht dat haar personeel heeft verklaard dat de siloregistratienummers zijn ingevuld.
12. De rechtbank vindt dat voldoende vast is komen te staan dat de overtredingen zijn
begaan. Daarbij neemt zij in aanmerking dat de door verweerder ontvangen gegevens, de gegevens uit het eigen systeem van eiseres zijn. De stelling van eiseres dat zij geen foutmeldingen heeft ontvangen, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel, omdat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat het softwareprogramma voorziet in een foutmelding bij het onvolledig indienen van gegevens. Voor zover ervan moet worden uitgegaan dat op bepaalde VDM’s het siloregistratienummer wel is ingevuld en ingediend, maar dit niet bij verweerder is aangekomen, zoals eiseres betoogt, vindt de rechtbank dat dit voor rekening en risico van eiseres komt. Van belang hierbij is dat eiseres geen gegevens uit haar administratie heeft overgelegd waaruit blijkt dat siloregistratienummers wel bij haar bekend zijn en zijn ingevuld. Eiseres heeft op de zitting zelf ook verklaard niet van alle bedrijven het siloregistratienummer te hebben. Als zij het siloregistratienummer niet heeft, dan kan dit ook niet ingevuld worden op de VDM’s en ingediend worden bij verweerder. Verder betrekt de rechtbank bij haar oordeel dat eiseres niet heeft onderbouwd dat sprake is geweest van een systeemfout of storing. Het had op haar weg gelegen om met een begin van bewijs te komen.
13. Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat als al vast zou komen te staan dat de siloregistratienummers niet zijn ingevuld, dan nog steeds geen sprake is van overtredingen van de Meststoffenregelgeving. Het gaat volgens haar om het ontbreken van één siloregistratienummer van [bedrijf] B.V. en dat bedrijf heeft op de betreffende locatie maar één silo. De rechtbank deelt dit standpunt van eiseres niet, omdat het niet alleen gaat om het ontbreken van siloregistratienummers van de afnemer, maar ook om het ontbreken van de siloregistratienummers van veel verschillende leveranciers.
14. Vervolgens betoogt eiseres dat verweerder ten onrechte geen waarschuwing heeft gegeven. Tijdens een telefoongesprek met een medewerker van verweerder naar aanleiding van het voornemen tot boeteoplegging is eiseres gevraagd of zij geen waarschuwing had ontvangen. In het bestreden besluit refereert verweerder aan een waarschuwingsbrief van 22 maart 2018, maar eiseres betwist dat zij deze brief heeft ontvangen.
15. Verweerder heeft de brief van 22 maart 2018 in het geding gebracht en in het verweerschrift toegelicht dat dit niet als officiële schriftelijke waarschuwing beschouwd kan worden, omdat de brief een algemeen karakter heeft waarin aandacht gevraagd wordt voor het juist en volledig invullen van VDM’s. De rechtbank is het met partijen eens dat geen schriftelijke waarschuwing is gegeven. De vraag is of verweerder in dit geval had kunnen volstaan met een schriftelijke waarschuwing. De rechtbank vindt van niet. In het Boetebeleid Meststoffenwet RVO (hierna: het boetebeleid) dat verweerder hanteert is vastgelegd dat als een vervoersbewijs niet op tijd, niet volledig en niet naar waarheid wordt ingediend, een boete wordt opgelegd. Dat geen schriftelijk waarschuwing is gegeven is in overeenstemming met het boetebeleid.
16. Eiseres vindt dat, als al sprake is van overtredingen, maximaal één boete opgelegd mag worden vanwege het ontbreken van een siloregistratienummer.
17. Zoals de rechtbank in overweging 13 al heeft overwogen, gaat het niet alleen om het ontbreken van één siloregistratienummer van een en dezelfde afnemer, maar ook om het ontbreken van de siloregistratienummers van veel verschillende leveranciers. Omdat op 162 VDM’s siloregistratienummers ontbreken, kan niet geoordeeld worden dat maar één overtreding is begaan. Dat het steeds om het ontbreken van siloregistratienummers gaat, maakt ook niet dat maar sprake is van één overtreding, omdat dit onverlet laat dat op 162 VDM’s siloregistratienummers ontbreken en deze VDM’s dus niet volledig zijn ingevuld.
Tussenconclusie
18. De tussenconclusie van de rechtbank is dat sprake is van 162 beboetbare overtredingen. Verder houdt de hoogte van de boete partijen verdeeld en daarom zal de rechtbank wat eiseres hierover aanvoert hieronder bespreken.
Reformatio in peius
19. Eiseres betoogt dat het bestreden besluit in strijd met het verbod van reformatio in peius is genomen. In het primaire besluit zijn 17 boetes opgelegd en met het bestreden besluit 162.
20. Het verbod van reformatio in peius houdt in dat een bezwaarmaker door het ingediende bezwaar niet in een nadeliger positie mag worden gebracht. In het primaire besluit staat dat eiseres per klasse van 10 transporten een boete van € 200,- krijgt. Er worden 17 boetes opgelegd met een totaalbedrag van € 3.400,-. In het bestreden besluit heeft verweerder een andere benadering gekozen. Voor alle 162 overtredingen wordt een boete opgelegd van € 200,-. Verweerder past hierop de matigingsbevoegdheid uit het boetebeleid toe. In het boetebeleid is bepaald dat bij herhaalde administratieve overtredingen een matiging van 90% kan worden toegepast. Omdat toepassing van het matigingsbeleid leidt tot een iets lagere boete en daarom gunstiger is voor eisers, heeft verweerder dit boetebeleid toegepast.
21. Op de zitting heeft eiseres toegelicht geen bezwaar te hebben tegen de matiging van 90%, maar omdat in het primaire besluit is uitgegaan van 17 boetes, had verweerder hiervan in bezwaar ook moeten uitgaan en vervolgens de matiging met 90% moeten toepassen. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Voordat het boetebeleid gold, hanteerde verweerder een andere manier van matigen door overtredingen te bundelen in klasse van 10 transporten. Op grond van het boetebeleid kan bij een eerste overtreding een matiging van 90% worden toegepast. Zowel bij het primaire besluit als het bestreden besluit is uitgegaan van 162 overtredingen. Omdat het nieuwe boetebeleid gunstiger uitpakt voor eiseres, heeft verweerder de boete in bezwaar verlaagd. Hierdoor is eiseres niet in een nadeliger positie, maar juist een gunstiger positie gebracht. De rechtbank oordeelt dat verweerder niet in strijd met het verbod van reformatie in peius heeft gehandeld.
22. Eiseres brengt tot slot naar voren dat verweerder bij het vaststellen van de hoogte geen proportionaliteits- en evenredigheidstoets heeft uitgevoerd. In dit verband merkt eiseres op dat van opzet geen sprake is geweest en dat zij geen financieel of ander belang heeft gehad bij het onvolledig invullen van de VDM’s.
23. De rechtbank overweegt dat in het boetebeleid uiteen is gezet dat bij wettelijke vastgestelde boetes al een evenredigheidstoets heeft plaatsgevonden. Omdat het kan voorkomen dat in een specifieke situatie onverkorte toepassing hiervan wegens bijzondere omstandigheden onrechtvaardig uitwerkt, biedt artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht de mogelijkheid om af te wijken van de wettelijke tarieven en de hoogte van de boete te verminderen. In het bestreden besluit is verweerder ingegaan op de hoogte van de boete. Daarbij is rekening gehouden met de aard van de overtreding. Verder zijn volgens verweerder geen bijzondere omstandigheden aanwezig om de boete verder te verlagen. Voor het oordeel dat verweerder geen proportionaliteits- en evenredigheidstoets heeft uitgevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding.
24. In het verweerschrift is gereageerd op het argument van eiseres dat geen sprake is geweest van opzet. Verweerder heeft uiteengezet dat in overeenstemming met het boetebeleid een matiging is toegepast. Verweerder is bij het opleggen van de boete niet uitgegaan van opzet, omdat in dat geval het boetebeleid niet de mogelijkheid biedt om de boete te matigen. In wat eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen reden om te oordelen dat iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de omstandigheid dat eiseres geen financieel of ander belang had bij het niet invullen van siloregistratienummers geen bijzondere omstandigheid is om de boete verder te matigen. Op de zitting heeft eiseres benadrukt dat de boete haar aangrijpt, omdat zij vreest als mestfraudeur te boek komt te staan waardoor de goede naam van het bedrijf in gevaar komt. In reactie hierop heeft verweerder ter zitting verklaard dat sprake is geweest van administratieve omissies en dit niet wordt gezien als fraude of ontduiking van de regelgeving.
25. De conclusie is dat eiseres geen gelijk krijgt. Het beroep is ongegrond.
26. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, voorzitter, en mr. J. Wolbrink en mr. A.R. Klijn, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is uitgesproken op 24 maart 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.