Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/3074
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 april 2021 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats 1] , eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [gemeente], verweerder
(gemachtigde: mr. J.J. Vogel).
Als derde-partij neemt aan het geding deel:
[derde belanghebbende], te [woonplaats 2]
[derde belanghebbende], te [woonplaats 2]
(gemachtigde: mr. M.A. de Boer).
Procesverloop
In het besluit van 26 februari 2019 (primair besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) afgewezen.
In het besluit van 18 juli 2019 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
In het besluit van 5 november 2019 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bestreden besluit I herzien en het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 oktober 2020. Eiseres is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partij is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde.
Tijdens de zitting heeft verweerder het bestreden besluit II ingetrokken.
In het besluit van 3 november 2020 (het bestreden besluit III) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Eiseres heeft op 19 november 2020 schriftelijk gereageerd op het primaire besluit III.
Op 27 januari 2021 is het onderzoek ter zitting voortgezet via Skype for Business. Eiseres is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partij is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Na afloop van de zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Over welk besluit oordeelt de rechtbank
In beroep heeft verweerder de bestreden besluiten 1 en 2 ingetrokken en bestreden besluit 3 genomen.
Het bestreden besluit 3 komt niet geheel tegemoet aan het beroep van eiseres en dat brengt mee dat het beroep op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede gericht is tegen bestreden besluit 3.
Nu gesteld noch gebleken is dat eiseres nog procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluiten 1 en 2, dient het beroep tegen deze besluiten niet-ontvankelijk te worden verklaard.
Wob-verzoek
1. Eiseres heeft verweerder verzocht om openbaarmaking van twee onderzoeken inzake de integriteit van derde-partij, ex-wethouder van [gemeente] . Eiseres heeft daarbij een beroep gedaan op de Wob.
Afwijzing verzoek
2. Verweerder heeft het Wob-verzoek afgewezen. In het bestreden besluit III heeft verweerder deze afwijzing in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering. Het eerste onderzoek betreft een risicoanalyse integriteit van derde-partij, voordat zij werd benoemd als wethouder. Het onderzoek is door een extern bureau, Necker van Naem, opgesteld en dateert van 11 mei 2018. Het tweede onderzoek betreft een aanvullend advies van Necker van Naem en dateert van 29 november 2018.
3. Verweerder heeft openbaarmaking van beide onderzoeken geweigerd op grond van artikel 11 van Pro de Wob en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e van de Wob. In artikel 11 van Pro de Wob staat dat als een verzoek wordt gedaan om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Volgens verweerder zijn beide onderzoeken opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevatten ze persoonlijke beleidsopvattingen. Voor zover de onderzoeken feiten bevatten, zijn deze zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven dat het niet mogelijk is de feiten los daarvan te bezien.
4. In artikel 10, aanhef en onder e van de Wob staat dat het verstrekken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Volgens verweerder zou openbaarmaking van beide onderzoeken de persoonlijke levenssfeer van derde-partij onevenredig schaden.
Beroepsgronden
5. Eiseres voert in beroep aan dat verweerder openbaarmaking van de onderzoeken niet kon weigeren. Verweerder moet per onderdeel aangeven waarom openbaarmaking niet mogelijk is. Verder betwist eiseres dat de onderzoeken persoonlijke beleidsopvattingen bevatten en stelt zij dat niet aannemelijk is dat de persoonlijke levenssfeer van derde-partij zwaarder moet wegen dan het belang van de openbare verantwoording over haar bestuurlijke integriteit.
Oordeel rechtbank
6. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis genomen van de twee onderzoeken van bureau Necker van Naem. Eiseres heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
7. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van Pro de Wob volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Ook financiële, juridische en communicatieve stukken kunnen zijn bestemd voor intern beraad, als zij zijn opgesteld met het oog op een door de overheid te nemen besluit. Documenten van externe derden, die zijn opgesteld met het oog op intern beraad, kunnen slechts onder intern beraad vallen als de externe derde geen ander belang heeft dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid. [1]
8. De rechtbank stelt vast dat bureau Necker van Naem de onderzoeken heeft opgesteld in het kader van de besluitvorming over het aanstellen van derde-partij als wethouder (het eerste onderzoek) en om te bezien of de afspraken die bij de benoeming zijn gemaakt zijn opgevolgd (tweede rapport). Het gaat hier dus om door een externe derde opgemaakte rapporten die (enkel) ten behoeve van de besluitvorming zijn opgemaakt. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat het rapport is opgemaakt ten behoeve van intern beraad.
9. Vervolgens is de vraag of de onderzoeken integraal kunnen worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen. Onder een persoonlijke beleidsopvatting wordt verder verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen dus niet op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zo met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd. Als die feitelijke gegevens uitsluitend bestaan uit informatie die al openbaar is, hoeven deze gegevens niet te worden verstrekt.
10. Voor zover verweerder zich heeft beroepen op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e van de Wob, moet worden beoordeeld of het belang van de openbaarheid zwaarder weegt dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van derde-partij.
11. Volgens vaste rechtspraak moet een bestuursorgaan in beginsel per document of (zelfstandig) onderdeel daarvan motiveren op welke grond openbaarmaking daarvan achterwege wordt gelaten. [2] Specifiek voor documenten die zijn bestemd voor intern beraad geldt dat een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, moet bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zo met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen. [3] Voor gegevens waarbij zich het belang van de persoonlijke levenssfeer niet voordoet, geldt eveneens dat deze gegevens alleen geheim gehouden kunnen worden als die gegevens niet kunnen worden gescheiden van gegevens ten aanzien waarvan zich het belang van de persoonlijke levenssfeer wel voordoet. [4]
12. Het onderzoek van 11 mei 2018 en het onderzoek van 29 november 2018 bevatten aanbevelingen en conclusies van Necker van Naem die betrekking hebben op de benoeming en de positie van derde-partij als wethouder. Dat zijn persoonlijke beleidsopvattingen. . Verweerder heeft openbaarmaking hiervan terecht geweigerd met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob. Verweerder heeft de volgende passages terecht op deze grond geweigerd:
In het onderzoek van 11 mei 2018:
- pagina 8 onder het kopje “1.3/Conclusie”;
In het onderzoek van 29 november 2018:
- pagina 1 (ongenummerd in het document) vanaf het kopje “Uitgangspunt bij de check”;
- pagina 2 (ongenummerd in het document) onder het kopje “De voorgestelde beheersmaatregelen van ons bureau in de uitgevoerde risico-analyse d.d. 11 mei 2018;
- pagina 8 en 9 onder het kopje “Conclusie” (ongenummerd in het document).
13. Voor zover deze onderdelen van de documenten feitelijke gegevens bevatten, kunnen deze niet worden gescheiden van de persoonlijke beleidsopvattingen. De informatie op pagina 9 tot en met 14 betreft informatie die al openbaar is (wetsartikelen) en hoeft daarom niet te worden verstrekt.
14. Verder bevatten de onderzoeken persoonlijke informatie over derde-partij, zoals bijvoorbeeld namen, betrekkingen, financiële posities en gegevens over relaties. De rechtbank is van oordeel dat verweerder voor wat betreft de passages die zien op deze persoonlijke informatie, zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van derde-partij zwaarder weegt dan het belang van de openbaarheid. Daarvoor is van belang dat derde-partij ervan uit mocht gaan dat de onderzoeken op basis van vertrouwelijkheid plaatsvonden. De onderzoeken bevatten veel persoonlijke informatie over derde-partij. Het anonimiseren van de stukken biedt geen oplossing, omdat de integriteitsonderzoeken alleen op derde-partij zien en de persoonlijke informatie dus direct aan haar is gerelateerd. Verweerder heeft de openbaarmaking van de volgende passages terecht geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e:
In het onderzoek van 11 mei 2018:
- pagina 3;
- pagina 4 vanaf het kopje ‘1.2/Profiel van de kandidaat” en pagina 5, 6, 7 en 8 tot aan het kopje “1.3/Conclusie”.
In het onderzoek van 29 november 2018:
- het gehele document, behalve de passages waarvan hiervoor is vastgesteld dat verweerder ze terecht heeft geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
Conclusie
15. Verweerder had per zelfstandig onderdeel van de onderzoeken moeten motiveren op welke grond openbaarmaking daarvan achterwege wordt gelaten. Verweerder mocht de rapporten dus niet integraal weigeren op grond van een algemene verwijzing naar artikel 11, eerste lid, van de Wob en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Het bestreden besluit is daarom onvoldoende gemotiveerd. Uit het voorgaande blijkt dat de weigering van de openbaarmaking van het gehele onderzoek van 29 november 2018 wel in stand kan blijven. Dat geldt niet voor het onderzoek van 11 mei 2018, omdat dit onderzoek enkele passsages bevat die niet met een beroep op artikel 11 van Pro de Wob of op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e van de Wob worden geweigerd, omdat deze passages gegevens bevatten die niet onder een weigeringsgrond vallen en bovendien kunnen worden gescheiden van de persoonlijke beleidsopvattingen en de gegevens ten aanzien waarvan zich het belang van de persoonlijke levenssfeer voordoet. Het gaat om de volgende passages:
- pagina 1 (het voorblad);
- pagina 2 (de inhoudsopgave);
- pagina 4, onder het kopje “1.1/Werkwijze” tot aan het kopje “Profiel van de kandidaat”.
16. Verweerder moet uitsluitend deze passages openbaar maken. De openbaarmaking van de overige passages uit de onderzoeken heeft verweerder terecht geweigerd op grond van artikel 11 van Pro de Wob of op grond van artikel 10, tweede lid, onder e van de Wob.
17. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De passages zoals genoemd onder punt 15 moeten alsnog openbaar worden gemaakt.
18. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend.
19. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht in samenhang met het Besluit tarieven in strafzaken 2003 komt men voor een kilometervergoeding van € 0,28 per kilometer in aanmerking als openbaar vervoer niet (voldoende) mogelijk is. Eiseres heeft niet onderbouwd dat het voor haar niet (voldoende) mogelijk was om met het openbaar vervoer naar de zitting te komen. De rechtbank ziet daarom aanleiding om te bepalen dat verweerder de reiskosten op basis van openbaar vervoer, tweede klasse, vergoedt. Die kosten zijn € 22,80,- voor de zitting op 9 oktober 2020. De parkeerkosten komen ook niet voor vergoeding in aanmerking, omdat eiseres deze kosten niet had gemaakt als zij met het openbaar vervoer was gekomen. De verletkosten die eiseres heeft opgevoerd komen ook niet voor vergoeding in aanmerking. Eiseres heeft onvoldoende onderbouwd dat zij door het bijwonen van de zittingen een inkomen van € 250,- is misgelopen. Eiseres heeft in beroep verzocht om vergoeding van verletkosten die zij heeft gemaakt in de bezwaarfase. Deze kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking omdat eiseres daar in de bezwaarfase niet om heeft verzocht.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen de bestreden besluiten 1 en 2 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond;
- vernietigt bestreden besluit 3;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat de onder punt 15 genoemde passages alsnog openbaar worden gemaakt;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit III;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 22,80.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Reijnierse, rechter, in aanwezigheid van mr. A.M. Slierendrecht, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 april 2021.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.