Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/700
uitspraak van de voorzieningenrechter van 23 april 2021 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
Stamcelbank Nederland B.V., Stichting Administratiekantoor Stamcelbank Nederland en Stamcelbank Laboratorium B.V., alle gevestigd in Leusden, verzoekers,
(gemachtigden: mr. J.A. Lisman en mr. P.M. Waszink)
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder
(gemachtigde: mr. I.M.C. Röling).
De partijen worden hierna Stamcelbank Nederland en de minister genoemd.
Inleiding
1. De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (hierna: de Inspectie) heeft een inspectierapport opgesteld over Stamcelbank Nederland. De minister heeft besloten om dit rapport openbaar te maken. In deze spoedprocedure beoordeelt de voorzieningenrechter of het rapport openbaar gemaakt mag worden, in afwachting van de nog lopende procedures. Aan deze zaak ging het volgende vooraf.
Achtergrond
2. Stamcelbank Nederland staat als orgaanbank onder toezicht van de Minister voor
Medische Zorg, dat feitelijk wordt uitgevoerd door de Inspectie. Zij heeft een erkenning op grond van de Wet veiligheid en kwaliteit lichaamsmateriaal.
3. In 2020 is Stamcelbank Nederland naar een nieuwe locatie in Leusden verhuisd. Op 22 september 2020 heeft de Inspectie aan deze locatie een toezichtsbezoek gebracht. Op 30 november 2020 heeft de Inspectie een concept van het inspectierapport aan Stamcelbank Nederland gestuurd, die daarop heeft gereageerd op 15 januari 2021. Op 11 februari 2021 heeft de Inspectie het definitieve inspectierapport vastgesteld en op diezelfde datum heeft de minister besloten om het rapport openbaar te maken. Bij dat besluit is erop gewezen dat Stamcelbank Nederland een schriftelijke reactie mag geven op de openbaar te maken informatie, en dat die reactie vervolgens op de website van de Inspectie zal worden geplaatst. Op 26 maart 2021 heeft de Minister voor Medische Zorg de erkenning van Stamcelbank Nederland als orgaanbank ingetrokken, naar aanleiding van de bevindingen uit het inspectierapport.
De procedure bij de voorzieningenrechter
4. Stamcelbank Nederland heeft tegen het openbaarmakingsbesluit van 11 februari 2021 bezwaar gemaakt bij de minister en heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Door de indiening van dit verzoek is het openbaarmakingsbesluit tot deze uitspraak opgeschort. [1]
5. Stamcelbank Nederland heeft verzocht om de zitting met
gesloten deuren te laten plaatsvinden en de voorzieningenrechter heeft dat verzoek toegewezen. De zitting was op 9 april 2021. Stamcelbank Nederland werd toen vertegenwoordigd door haar medisch directeur [A] en haar financieel directeur [B] , en werd bijgestaan door haar gemachtigden. Namens de minister was haar gemachtigde aanwezig, samen met mr. [C] , mr. [D] en [E] Msc, allen werkzaam bij de Inspectie.
6. Er is een spoedeisend belang bij een inhoudelijke beslissing van de
voorzieningenrechter, in afwachting van een beslissing van de minister op het bezwaar. De voorzieningenrechter heeft bekeken of het nodig is om het besluit van de minister te schorsen. De voorzieningenrechter geeft daarvoor een voorlopige beoordeling van de rechtmatigheid van dat besluit en daarmee van de kans van slagen van het bezwaarschrift, en hij weegt de belangen van Stamcelbank Nederland en van de minister bij het al dan niet laten voortduren van de schorsing. Daarbij geldt dat hoe zekerder de voorzieningenrechter is over de rechtmatigheid van het besluit om het inspectierapport openbaar te maken, hoe minder ruimte er is om gewicht toe te kennen aan de belangen van Stamcelbank Nederland bij het handhaven van de schorsing daarvan. De beoordeling door de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een eventuele beroepsprocedure niet.
7. Om te voorkomen dat met deze procedure vooruit wordt gelopen op de feitelijke openbaarmaking van het inspectierapport, wordt in deze uitspraak slechts beperkt ingegaan op de inhoud daarvan.
Het oordeel van de voorzieningenrechter
8. De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het inspectierapport een voldoende feitelijke basis heeft. Er is geen ruimte om in het kader van de openbaarmaking méér dan dat te toetsen. Het bezwaar tegen de openbaarmakingsbeslissing heeft dan ook weinig kans van slagen, zodat er geen reden is om dat besluit te schorsen.
9. Hierna volgen de overwegingen die aan deze oordelen ten grondslag liggen.
Overwegingen
Verschillende rechtspersonen
10. Het besluit van 11 februari 2021 is gericht aan Stamcelbank Nederland B.V., de houder van de erkenning. Volgens Stamcelbank Nederland staat de erkenning echter op naam van de verkeerde rechtspersoon, en is Stichting Administratiekantoor Stamcelbank Nederland juist opgericht omdat orgaanbanken geen winstoogmerk mogen hebben. De andere partijen hebben zich in de bezwaarprocedure en bij dit verzoek bij Stamcelbank Nederland B.V. gevoegd, omdat zij vinden dat de openbaarmaking van het inspectierapport ook hen raakt.
11. De voorzieningenrechter overweegt dat de minister zich in de bezwaarfase zal moeten
buigen over de vraag of alle drie de rechtspersonen als belanghebbende kunnen worden aangemerkt. Voor deze spoedprocedure is het niet nodig om daarop vooruit te lopen, omdat Stamcelbank Nederland B.V. in ieder geval belanghebbende is. Aan haar is immers het bestreden besluit gericht. De voorzieningenrechter gaat daarom over tot een inhoudelijke beoordeling van het verzoek.
Hoor en wederhoor
12. Stamcelbank Nederland heeft aangevoerd dat publicatie van het
inspectierapport een ernstige inbreuk zou maken op het recht van hoor en wederhoor en op het beginsel dat ieder wordt geacht onschuldig te zijn totdat het tegendeel is bewezen. Stamcelbank Nederland heeft zich op het standpunt gesteld dat het rapport niet openbaar mag worden voordat een inhoudelijk debat heeft plaatsgevonden.
13. De voorzieningenrechter volgt Stamcelbank Nederland hierin niet. De Gezondheidswet kent een eigen procedure voor openbaarmaking van informatie. Daarbij is geregeld dat de feitelijke openbaarmaking pas twee weken na het besluit daartoe plaatsvindt en dat de betrokkene de gelegenheid krijgt om zijn reactie te geven. [2] Als een reactie wordt gegeven wordt die met het rapport openbaar gemaakt. [3] Deze regeling wijkt af van de hoofdregel in de Awb dat iemand de gelegenheid krijgt om een zienswijze naar voren te brengen, vóórdat een beschikking wordt genomen over feiten en belangen van een partij, terwijl niet om dat besluit is verzocht en het de verwachting is dat diegene daartegen bedenkingen zal hebben. [4] Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat hiervoor bewust is gekozen. De wetgever heeft bestuursrechtelijke rechtsbescherming tegen openbaarmaking doeltreffender geacht dan civielrechtelijke, maar zag daarbij het bezwaar dat bij tweehonderdduizend verwachte openbaarmakingen per jaar net zoveel zienswijzen beoordeeld zouden moeten worden. Het buiten toepassing laten van de mogelijkheid om voorafgaand aan het openbaarmakingsbesluit een zienswijze te geven vond de wetgever verantwoord, omdat de openbaarmaking niet onderworpen is aan een belangenafweging en de mogelijke geschillen zich naar verwachting zouden beperken tot de vraag of de te openbaren informatie correct is of niet. De wetgever heeft daarbij voor ogen gehad dat de in de regeling opgenomen ‘standstill periode’ van twee weken door de betrokkene benut kan worden om het oordeel van de voorzieningenrechter in te roepen, waarbij het openbaarmakingsbesluit wordt opgeschort tot de beslissing van de voorzieningenrechter. [5]
14. De minister heeft Stamcelbank Nederland bij brief van 15 januari 2021 in de gelegenheid gesteld om aan te geven of er feitelijke onjuistheden vermeld staan in het rapport. Stamcelbank Nederland heeft hiervoor ruim de gelegenheid gekregen, en de minister heeft op alle punten gereageerd en feitelijke onjuistheden aangepast. Daarnaast heeft de minister Stamcelbank Nederland in de gelegenheid gesteld om een schriftelijke reactie te geven op het rapport, die ook openbaar wordt gemaakt. Daarmee heeft de minister Stamcelbank Nederland meer inspraak gegeven dan de hiervoor genoemde wettelijke bepalingen vereisen.
15. Het beginsel van hoor en wederhoor als onderdeel van het recht op een eerlijk proces [6]
is niet rechtstreeks van toepassing op de bestuurlijke besluitvorming door de minister. Pas in een procedure bij de bestuursrechter komt dat in beeld. Stamcelbank Nederland wil dat het inspectierapport niet eerder openbaar wordt dan nadat in de bezwaarfase een uitgebreider debat heeft plaatsgevonden, maar de systematiek van de Awb bepaalt dat besluiten na het maken van bezwaar in beginsel blijven gelden. Of daarvan in dit geval moet worden afgeweken wordt in deze procedure over een voorlopige voorziening beoordeeld, zoals de wetgever ook voor ogen heeft gehad. Maar de gang van zaken rondom de besluitvorming van de minister is in het licht van het voorgaande als zodanig geen reden om het besluit tot openbaarmaking te schorsen.
Het toetsingskader voor het openbaar maken van informatie
16. Artikel 44, eerste lid, van de Gezondheidswet geeft de grondslag voor een openbaarmakingsbesluit van informatie van het Staatstoezicht op de volksgezondheid. Die regeling is verder uitgewerkt in het Besluit openbaarmaking toezicht- en uitvoeringsgegevens Gezondheidswet en Jeugdwet. Op grond van dit besluit wordt binnen het kader van het toezicht op de Wet veiligheid en kwaliteit lichaamsmateriaal informatie openbaar gemaakt over schriftelijk vastgestelde documenten van met toezicht belaste ambtenaren van de Inspectie met de uitkomsten van controles en onderzoeken die zij in de uitoefening van hun taak hebben verkregen. [7] Stamcelbank Nederland valt als orgaanbank onder deze regeling om de uitkomsten van inspecties openbaar te maken.
17. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) heeft vorig jaar met het oog op de rechtspraktijk het toetsingskader voor het openbaar maken van informatie van de Inspectie uiteengezet. [8] Hoewel die uitspraak ging over informatie die openbaar werd gemaakt in het kader van het toezicht op de jeugdhulpaanbieders op grond van de Jeugdwet, zijn de wettelijke bepalingen over de openbaarmaking krachtens de Jeugdwet en de Gezondheidswet gelijkluidend en gezamenlijk ingevoerd op 1 februari 2019. [9] Het toetsingskader van de ABRvS geldt daarom ook voor deze zaak over de openbaarmaking van informatie over het toezicht op orgaanbanken. De voorzieningenrechter beoordeelt de rechtmatigheid van het openbaarmakingsbesluit aan de hand van dit toetsingskader.
18. De wetgever heeft het van belang geacht dat informatie van de toezichthouder over de naleving en uitvoering van regelgeving door – in dit geval – orgaanbanken openbaar wordt gemaakt. De ABRvS heeft geoordeeld dat hieruit volgt dat toetsing van zo’n openbaarmakingsbesluit door de bestuursrechter slechts beperkt kan zijn tot de vraag of voor de vaststellingen van feitelijke aard in het rapport een voldoende feitelijke basis aanwezig is. De waardering van feiten en oordelen daarover maken geen deel uit van de door de bestuursrechter te verrichten toetsing evenmin als conclusies die op die waarderingen en oordelen zijn gebaseerd. Een belangenafweging is niet aan de orde behoudens voor zover het gaat om persoonsgegevens die in het openbaarmakingsbesluit zijn vermeld.
Er staan geen onjuiste feiten in het inspectierapport
19. In de brief van 15 januari 2021 die Stamcelbank Nederland als reactie op het
conceptrapport heeft gegeven heeft zij op diverse vermeende onjuistheden in het rapport gewezen. De minister heeft daarop gereageerd en heeft aangegeven dat een aantal opmerkingen niet vallen onder feitelijke onjuistheden, maar dat dit om interpretaties gaat en dat deze opmerkingen betrekking hebben op bevindingen en conclusies in het rapport. De minister heeft dat commentaar niet verwerkt. In haar bezwaarschrift heeft Stamcelbank Nederland vervolgens geen echte feitelijke tekortkomingen meer aangevoerd. Op de zitting heeft de voorzieningenrechter hiervan bevestiging gevonden, en is gebleken dat partijen op zich duidelijk voor ogen hebben hoe de feitelijke situatie is op de locatie van Stamcelbank Nederland in Leusden. Daarover is geen verschil van mening en die feitelijke situatie is op zichzelf ook juist beschreven in het inspectierapport.
20. Het geschil dat partijen hebben gaat wél over de eisen die voor Stamcelbank Nederland gelden en over de waardering van de verschillende tekortkomingen die door de Inspectie zijn geconstateerd. Die waardering is ook opgenomen in het inspectierapport. Op de zitting is gesproken over de invulling en normatieve waardering van bepaalde feitelijkheden. Partijen hebben bijvoorbeeld een specifiek verschil van inzicht over de vraag welke normering geldt voor de luchtkwaliteit in de ruimte waar lichaamsmateriaal wordt bewerkt en of aan die normering wordt voldaan. Maar de voorzieningenrechter ziet geen ruimte om daarover in deze procedure iets te zeggen. Het toetsingskader dat de ABRvS op basis van de wetsgeschiedenis uiteen heeft gezet is nadrukkelijk beperkt tot de feiten. Hoewel het inspectierapport verder gaat dan het vaststellen van feiten, volgt uit de uitspraak van de ABRvS dat die waardering en de conclusies die daarop zijn gebaseerd niet tot de toets van de bestuursrechter behoren. In het verlengde daarvan kan deze discussie naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook geen rol spelen in de bezwaarfase. Het openbaarmakingsbesluit is in het licht van het voorgaande niet onrechtmatig.
Geen ruimte voor uitgebreidere afweging
21. Volgens Stamcelbank Nederland wordt met het openbaar maken van het inspectierapport in dit geval niet het doel van de openbaarmakingsregeling gediend. Zij wijst er verder op dat de Inspectie verplicht is beleid te voeren over herinspecties na een negatieve uitkomst van een controle. [10] Bij het opnemen van deze bepaling heeft de wetgever met een amendement juist voor ogen gehad dat instellingen de kans moeten krijgen om zich te verbeteren. [11] Openbaarmaking van het inspectierapport voordat een hercontrole heeft plaatsgevonden verhoudt zich niet tot deze regeling. Stamcelbank Nederland voert ook aan dat zij erop mocht vertrouwen te voldoen aan de eisen die de wetgeving en de minister aan haar werkzaamheden stelt, aangezien bij eerdere inspecties daarbij geen grote tekortkomingen zijn geconstateerd. De werkzaamheden zijn niet gewijzigd, en de wijziging van inzicht van de minister kan haar niet worden aangerekend, aldus Stamcelbank Nederland. Ten slotte zou de minister bij het besluit over openbaarmaking gewicht moeten toekennen aan de aanzienlijke schade die dat teweeg zou brengen voor Stamcelbank Nederland en haar cliënten. Het belang van openbaarmaking weegt daar volgens haar niet tegenop.
22. De voorzieningenrechter oordeelt dat dit niet tot een andere uitkomst leidt. De mogelijkheid voor herinspecties en de verplichting om daarover beleid te voeren hebben geen invloed op de verplichting om een eerder inspectierapport openbaar te maken. De minister moet dus hoe dan ook tot openbaarmaking overgaan, ook als de Minister voor Medische Zorg Stamcelbank Nederland een kans zou geven tot verbetering. De overige aangedragen punten gaan over de waardering van de feiten en over de weging van belangen. De voorzieningenrechter herhaalt dat in de procedure over openbaarmaking geen ruimte is om daaraan te toetsen. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever juist voor ogen heeft gehad dat wat openbaar gemaakt moet worden niet is onderworpen aan een belangenafweging. [12] Dat betekent ook dat niet wordt beoordeeld of openbaarmaking van informatie in een specifiek geval wel past bij de doelstellingen van wet.
Geen bestuurlijke boete, dus geen uitzondering
23. Van de openbaarmakingsverplichting zijn – onder andere – uitgezonderd de uitkomsten van controle en onderzoek die ten grondslag worden gelegd aan besluiten tot het opleggen van een bestuurlijke boete. [13] Stamcelbank Nederland heeft aangevoerd dat die situatie zich voordoet, omdat het in het inspectierapport gaat om uitkomsten van controle en onderzoek die ten grondslag zullen worden gelegd aan een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete. In het inspectierapport zijn overtredingen vastgesteld waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. De intrekking van de erkenning moet daarmee bovendien gelijk gesteld worden.
24. De voorzieningenrechter volgt Stamcelbank Nederland hier niet in. Er is geen bestuurlijke boete opgelegd en het is ook niet gebleken dat het rapport alsnog aan een bestuurlijke boete ten grondslag zal worden gelegd. Daarbij speelt mee dat de minister op de zitting heeft toegelicht dat in het geval wordt besloten tot het opleggen van een boete altijd eerst een boeterapport wordt opgesteld, dat niet openbaar wordt gemaakt. De voorzieningenrechter oordeelt bovendien dat de intrekking van de erkenning niet gelijk kan worden gesteld met een bestuurlijke boete. Dat de minister ook voor een bestuurlijke boete had kunnen kiezen maakt dat niet ander. De uitzondering op de openbaarmakingsverplichting doet zich dus niet voor.
Conclusie
25. Uit het voorgaande volgt dat het openbaarmakingsbesluit van 11 februari 2021 in bezwaar naar verwachting in stand zal blijven. Omdat dit voorlopig rechtmatigheidsoordeel dat de voorzieningenrechter geeft tot zo’n duidelijke uitkomst leidt, is er vervolgens weinig ruimte om gewicht toe te kennen aan de belangen die Stamcelbank Nederland heeft bij het tegenhouden van de openbaarmaking in afwachting van de beslissing op bezwaar. In het licht van deze rechtmatigheidstoets wegen de belangen van de minister om aan zijn openbaarmakingsverplichting te voldoen nu zwaarder.
26. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
27. De voorzieningenrechter merkt nog het volgende op. Met de afwijzing van het verzoek om een voorlopige voorziening komt de opschorting van het openbaarmakingsbesluit – die van rechtswege was ontstaan – direct te vervallen. Zoals hiervoor al is aangehaald voorziet de wet erin dat de feitelijke openbaarmaking pas twee weken na het besluit daartoe plaatsvindt en dat de betrokkene in die periode de gelegenheid krijgt om zijn reactie te geven, maar ook om naar de voorzieningenrechter te stappen. Een redelijke wetsuitleg brengt naar het oordeel van de voorzieningenrechter mee dat Stamcelbank Nederland na de datum van deze uitspraak alsnog twee weken de gelegenheid krijg om een reactie te geven, die met het inspectierapport openbaar wordt gemaakt. Dat betekent dat de feitelijke openbaarmaking niet eerder plaatsvindt dan op 7 mei 2021.
Publicatie op rechtspraak.nl
28. Stamcelbank Nederland heeft verzocht om deze uitspraak niet te publiceren op rechtspraak.nl, omdat dit te veel zou ingrijpen op haar bedrijfsbelang. Dit verzoek valt binnen de reikwijdte van de procedure bij de voorzieningenrechter, omdat met publicatie op rechtspraak.nl uitvoering wordt gegeven aan de wettelijke bepaling dat uitspraken in het openbaar worden gedaan. [14]
29. De openbaarheid van de uitspraak is een fundamenteel beginsel dat ook in verschillende mensenrechtenverdragen is neergelegd, en dat ook geldt voor uitspraken in zaken die, zoals deze, met gesloten deuren op de zitting zijn behandeld. Door de maatregelen vanwege het coronavirus zijn de gebouwen van de rechtbank slechts beperkt toegankelijk voor publiek. Om die reden worden op dit moment geen openbaarmakingszittingen gehouden die voor iedereen vrij toegankelijk zijn. Publicatie van uitspraken op rechtspraak.nl is het alternatief dat tijdelijk wordt gebruikt om anderen dan partijen de gelegenheid te geven om kennis te nemen van uitspraken. Dit alternatief is door de ABRvS als tijdelijke oplossing toelaatbaar geacht. [15]
30. In deze zaak is er geen reden om van de beschreven werkwijze af te wijken. Het vereiste van de openbaarheid van de uitspraak via publicatie op rechtspraak.nl kan niet wijken voor de bedrijfsbelangen van Stamcelbank Nederland. Daar voegt de voorzieningenrechter aan toe dat deze uitspraak ook afgezien van de openbaarmakingsfunctie in aanmerking zou zijn gekomen voor publicatie, vanwege het jurisprudentievormende karakter. De voorzieningenrechter verwijst naar het Besluit selectiecriteria uitsprakendatabank Rechtspraak.nl 2012. Bij publicatie van de uitspraak worden de geldende anonimiseringsrichtlijnen toegepast. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. R.G. Kamphof, griffier. De beslissing is uitgesproken op 23 april 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.