Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 20/4482
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 juni 2021 in de zaak tussen
Stichting [eiseres], te [vestigingsplaats], eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. R.C. Alblas).
Procesverloop
Bij besluit van 9 juli 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd om aan eiseres een subsidie te verlenen.
Bij besluit van 28 oktober 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 april 2021 via Skype. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [A], [B] en [C]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Op 29 januari 2020 heeft eiseres een subsidie aangevraagd voor het Programma Cultuur voor de periode van 2021-2024. De aanvraag betrof een bedrag van € 175.000,- per jaar. Eiseres heeft een beleidsplan 2021-2024 ingediend bij haar aanvraag.
Het bestreden besluit
2. Verweerder heeft geweigerd de subsidie te verlenen. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de subsidie niet past binnen het beleid. Er zijn ernstige twijfels op het gebied van de artistieke en zakelijke kwaliteit. Hij baseert dit op het advies van de Adviescommissie Cultuurnota 2021-2024 (de adviescommissie).
Artistiek inhoudelijke kwaliteit
3. In het advies staat met betrekking tot de artistiek inhoudelijke kwaliteit van het beleidsplan dat het eiseres ontbreekt aan een sterke centrale visie op haar artistieke koers en identiteit. Eiseres laat kansen liggen om stevige fundamenten te leggen en consistente lijnen uit te zetten voor de lange termijn. De programmering van eiseres is divers, maar het is niet duidelijk welke artistieke uitgangspunten de diverse voorstellingen samenbindt. Het thema ‘spel’ is in aanzet interessant, maar komt te vrijblijvend terug in het aanbod, dat als geheel een fragmentarisch en incidenteel karakter heeft. Er mist ook een duidelijke reflectie op de eigen plek van eiseres binnen het veld en een heldere visie op haar artistieke ontwikkeling. Verder zijn de stappen in de richting van verbinding met de wijk [wijk] te algemeen en te vrijblijvend geformuleerd. Er is sprake van onvoldoende daadkracht op dit gebied. Ook mist er een overtuigende visie op inclusie. De technologieën die eiseres wil inzetten, zijn niet heel vernieuwend en het is onduidelijk wat de bijdrage ervan is aan de zeggenskracht van de voorstellingen en de boodschap aan het publiek. Tot slot wordt er weinig inzicht gegeven in de werking van de [app]-app, zodat de adviescommissie er niet van overtuigd is dat eiseres erin zal slagen een interactief platform te ontwikkelen dat gedurende meerdere theaterseizoenen voldoende aantrekkelijk en relevant blijft voor een breed publiek.
Zakelijke kwaliteit
4. In het advies van de adviescommissie staat ten aanzien van de zakelijke kwaliteit van het beleidsplan dat de begroting te summier is uitgewerkt en toegelicht. De financieringsmix is onevenwichtig gezien de grote afhankelijkheid van fondsen en subsidies. De marketing en communicatiestrategie is te algemeen omschreven en summier uitgewerkt. Er mist een gedegen publieksanalyse. De ontwikkeling van de [app]-app is arbeidsintensief en kostbaar, terwijl onduidelijk is wat het publiekseffect is. Ook zijn er zorgen over het kostenbeheer doordat per voorstelling een andere aanpak wordt gehanteerd en in de weergave alleen algemene bedragen worden genoemd, maar geen differentiatie naar project of seizoen zichtbaar is. De begroting biedt onvoldoende inzicht in de opbouw van de kosten en de vormgeving van het zakelijk beleid.
Algemeen toetsingskader van de subsidieaanvraag
5. De beoordelingscriteria voor de meerjarige subsidie voor het Programma Cultuur zijn opgenomen in de Algemene Subsidieverordening gemeente Utrecht, de Cultuurnota 20212024 en de Beleidsregel Cultuurnota 2021-2024. Uit deze regelingen blijkt dat subsidieaanvragen worden beoordeeld aan de hand van drie criteria:
artistiek inhoudelijke kwaliteit,
zakelijke kwaliteit, en
de betekenis voor de stad.
6. Op de eerste twee criteria wordt elke aanvraag door een subcommissie getoetst. Als de aanvraag op beide criteria positief wordt bevonden, wordt de aanvraag vervolgens ook getoetst door de kerncommissie. Deze maakt een integrale afweging op grond van het derde criterium, de betekenis voor de stad. In dat kader is een puntentelling van toepassing aan de hand waarvan de rangschikking van de aanvragen plaatsvindt.
7. De drie criteria zijn nader uitgewerkt in de Beleidsregel Cultuurnota 2021-2024 en in de Cultuurnota 2021-2024. Voor de specifiek van toepassing zijnde bepalingen uit de Beleidsregel Cultuurnota 2021-2024 verwijst de rechtbank naar de bijlage bij deze uitspraak.
8. De weigering van een subsidieaanvraag betreft een discretionaire bevoegdheid van verweerder. Het bestreden besluit moet daarom door de rechtbank terughoudend worden getoetst. De rechtbank moet toetsen of verweerder in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen en of het besluit in strijd met de wet of een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur is genomen. Hierbij dient de rechtbank mede de zorgvuldigheid van de gevolgde procedure en de inzichtelijkheid en toereikendheid van de aan het besluit ten grondslag liggende motivering in zijn oordeel te betrekken. Dit volgt uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS). [1]
9. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit gebaseerd op het advies van de adviescommissie. Een bestuursorgaan mag in beginsel op een advies van een door dat bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige afgaan, indien dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en voldoende inzichtelijk en concludent is. [2]
Zorgvuldigheid van het advies
10. Eiseres voert aan dat het advies onzorgvuldig tot stand is gekomen. De argumenten van eiseres worden hieronder afzonderlijk besproken.
Expertise van de adviescommissie
Expertise van de adviescommissie
10. Eiseres is van mening dat de adviescommissie kundig was, maar qua specifieke expertise niet goed was toegerust om de subsidieaanvraag van eiseres te beoordelen. Geen van de commissieleden heeft namelijk ervaring met het werk van eiseres en zij hebben ook geen voorstellingen van eiseres gezien. Dat de adviescommissie qua specifieke expertise niet goed toegerust was om de aanvraag van eiseres te beoordelen blijkt ook uit het feit dat de adviescommissie verkeerde conclusies trekt. Zo verwacht de adviescommissie bijvoorbeeld ten onrechte dat er één lijn en één kleur moet zijn, terwijl vanwege de wisselende samenstelling van de groep en de keuze voor samenwerkingspartners de signatuur per voorstelling wisselt. De heer [directeur culturele zaken], directeur Culturele Zaken van de gemeente Utrecht, heeft eiseres bij haar presentatie van het boek dat zij ter ere van haar twintigjarige bestaan uitgaf juist geroemd om haar veelkleurigheid. Ter zitting heeft eiseres ter onderbouwing van haar stelling verwezen naar het rapport van de evaluatie die heeft plaatsgevonden ten aanzien van de wijze waarop vóór de jaren 2021-2024 in het kader van het Programma Cultuur de subsidieaanvragen zijn afgehandeld (de evaluatie).
12. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de beoordeling van een aanvraag niet hoofdzakelijk afhangt van hoe goed de adviescommissie de specifieke organisatie kent. De merites van de aanvraag zijn doorslaggevend. De adviescommissie die de aanvraag van eiseres heeft beoordeeld beschikte over een brede en toereikende expertise. Daarbij komt dat er naar is gestreefd dat er iemand in de adviescommissie zit die een activiteit van de organisatie heeft bezocht en die de organisatie gevisiteerd heeft. Twee van de drie commissieleden die de aanvraag van eiseres hebben beoordeeld, zaten in de visitatiecommissie van eiseres. Daarnaast heeft de adviescommissie kennis genomen van twee bezoekersverslagen van twee andere commissieleden (die niet in de adviescommissie van eiseres zaten). Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat hij de procedure heeft laten evalueren om te onderzoeken op welke punten de procedure nog verder kan worden verbeterd, maar dat dat niet wil zeggen dat de wijze waarop de procedure nu verlopen is niet naar behoren is.
13. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres naar voren heeft gebracht geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de adviescommissie, weliswaar in het algemeen kundig is om subsidieaanvragen te beoordelen, maar desalniettemin in het geval van eiseres over onvoldoende specifieke expertise zou hebben beschikt om haar aanvraag te beoordelen. Uit bijlage I bij de Cultuurnota 2021-2024 blijkt dat de leden van de adviescommissie zijn geselecteerd op basis van onder meer hun vakinhoudelijke expertise in een of meerdere kunstdisciplines. Ook blijkt daaruit dat op basis van de inhoud en specifieke kenmerken van de aanvraag wordt bepaald welke specifieke expertise nodig is om de aanvraag te beoordelen. Uit de door verweerder in overweging 12 uiteengezette wijze van samenstelling van de adviescommissie blijkt bovendien dat sprake is van een zekere mate van bekendheid bij de adviescommissie met het werk van eiseres. Eiseres heeft deze wijze van samenstelling van de adviescommissie niet weersproken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de adviescommissie voldoende kundig was om de aanvraag van eiseres te beoordelen. Het enkele feit dat de adviescommissie de artistieke en zakelijke kwaliteit van eiseres anders heeft beoordeeld dan eiseres zelf, doet daaraan naar het oordeel van de rechtbank niet af.
13. Ditzelfde geldt voor de verwijzing van eiseres naar de evaluatie. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat in de evaluatie weliswaar voorstellen voor verdere verbetering van de procedure en punten van aandacht staan opgenomen, maar de conclusie van de evaluatie is niet dat er aan de procedure dusdanige gebreken kleven dat verweerder niet van het advies van de adviescommissie heeft mogen uitgaan. De beroepsgrond slaagt niet.
Onafhankelijkheid van de adviescommissie
15. Eiseres voert aan dat de onafhankelijkheid van de adviescommissie discutabel is, omdat de technisch voorzitter, de portefeuillehouder van eiseres bij verweerder is. Deze portefeuillehouder kon alleen vragen stellen, maar geen informatie geven. Hierdoor was er geen mogelijkheid om een referentiekader te schetsen voor de adviescommissie over de rol en positie van eiseres voor de stad Utrecht. Ter zitting heeft eiseres ter onderbouwing van haar stelling verwezen naar de evaluatie. Hierin is opgenomen dat de rol van de technisch voorzitter een aandachtspunt is, omdat door hun dubbele functie de schijn van een te sturende rol bij de adviescommissie kan ontstaan.
16. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de onafhankelijkheid van de adviescommissie niet in het geding is. De rol van de technisch voorzitter is beperkt tot het leiden van het gesprek, zonder zich er zich inhoudelijk in te mengen. De rol en keuze voor de technisch voorzitter is ingegeven door het feit dat de technisch voorzitter de adviescommissie indien gewenst inhoudelijke informatie over de aanvrager kon geven. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de technisch voorzitters de opdracht hebben gekregen om de adviescommissies context te geven over de aanvragers. Verder heeft verweerder ter zitting ten aanzien van de evaluatie het standpunt ingenomen zoals opgenomen in overweging 12. Daarbij heeft verweerder gesteld dat de schijn van een te sturende positie inderdaad beter kan worden vermeden, maar dat ook de opstellers van de evaluatie ervan overtuigd zijn dat de uitkomsten van de procedure hier niet door zijn beïnvloed.
17. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen grond om aan te nemen dat de adviescommissie niet onafhankelijk is geweest of dat een referentiekader voor de adviescommissie ontbrak over de rol en positie van eiseres.
18. Uit artikel 1, onderdeel f, van de Beleidsregel Cultuurnota 2021-2024 blijkt dat de adviescommissie bestaat uit externe deskundigen. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee het uitgangspunt dat de onafhankelijkheid van de adviescommissie is geborgd. Het feit dat de portefeuillehouder van de subsidieaanvrager bij verweerder als technisch voorzitter van de adviescommissie functioneert, maakt dit niet anders. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat de rol van een technisch voorzitter beperkt is tot het in technisch opzicht leiden van het overleg van de adviescommissie, zonder dat hij daarbij inhoudelijk gezien deel uitmaakt van dit overleg. Dit blijkt uit de evaluatie.
19. Verweerder heeft er verder terecht op gewezen dat het de opdracht van de technisch voorzitter is om zijn inhoudelijke kennis over de aanvrager uit hoofde van zijn portefeuille met de adviescommissie te delen. Dit blijkt ook uit de evaluatie.
20. Het feit dat in de evaluatie de aanbeveling wordt gedaan om de positie van technisch voorzitter in de toekomst niet meer met de positie van de portefeuillehouder als informatieverstrekker te combineren, doet aan het voorgaande niet af. Zoals de rechtbank ook in overweging 14 heeft geoordeeld is de conclusie van de evaluatie niet dat er aan de doorlopen procedure dusdanige gebreken kleven dat niet van de onafhankelijkheid van de adviescommissie kan worden uitgegaan. De beroepsgrond slaagt niet.
Deugdelijkheid van het advies
Deugdelijkheid van het advies
Motivering
21. Eiseres voert aan dat het advies van de adviescommissie niet is onderbouwd met feitelijkheden, waardoor het lastig is om het advies goed te begrijpen en het te weerleggen. Er is ook geen verslag van het overleg van de adviescommissie over de aanvraag van eiseres. De adviescommissie meent verder bepaalde informatie te missen, terwijl die informatie wel beschikbaar is. Ook doet de adviescommissie onjuiste aannames. Zo doet de adviescommissie de onjuiste aanname dat er sprake zou moeten zijn van een overkoepelende lijn in het programma. Dit is een verkeerd uitgangspunt omdat eiseres geen klassiek ensemble is, maar een hedendaags muziek ensemble, dat zich richt op vernieuwend muziektheater. Eiseres staat er juist om bekend dat elk project verschillend is.
22. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij het bestreden besluit op het advies heeft mogen baseren. Er is geen verslag van het overleg van de adviescommissie, maar de conclusies zijn opgenomen in het advies. Eiseres geeft niet concreet aan op welke punten de adviescommissie onjuiste aannames doet en waarom. De aanvraag betreft een meerjarige subsidie en geen subsidie voor een project. Dit betekent dat er een onderliggende artistieke lijn of visie moet zijn die het geheel aan projecten verbindt. Dat geldt ook wanneer het in het geval van eiseres een niet-klassiek ensemble betreft.
23. De rechtbank is van oordeel dat, alhoewel het voor een aanvrager van een subsidie wellicht beter te begrijpen is wanneer het advies uitgebreider en met meer feitelijkheden onderbouwd wordt gemotiveerd dan nu het geval is, niet gezegd kan worden dat het advies in zijn algemeenheid dusdanig summier gemotiveerd is dat verweerder dit advies niet in redelijkheid aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen. De redenen waarom de adviescommissie de aanvraag van eiseres als niet subsidiabel heeft beoordeeld zijn gezien het gestelde in overweging 3 en 4 naar het oordeel van de rechtbank in het advies op duidelijke en begrijpelijke, zij het korte, wijze uitgelegd. Het feit dat er geen verslag van het overleg van de adviescommissie is, doet daaraan niet af. De rechtbank is dit eens te meer van oordeel omdat uit rechtspraak van de ABRvS blijkt dat voor zover het in een advies gaat om een objectivering van naar hun aard subjectieve oordelen, die zich niet licht in woorden laten (samen)vatten, er slechts beperkte motiveringseisen aan een advies gesteld kunnen worden. Het gaat erom dat de aanvrager in enige mate inzicht wordt verschaft in de gedachtegang die eraan ten grondslag ligt. [3] Dat is naar het oordeel van de rechtbank in het advies het geval.
24. De rechtbank overweegt verder dat in de Cultuurnota 2021-2024 en de Beleidsregel Cultuurnota 2021-2024 staat dat de basis voor de beoordeling van de artistiek inhoudelijke kwaliteit van de aanvrager wordt gevormd door de visie en missie en de concrete vertaling ervan in een meerjarig activiteitenplan. Dit vereiste is ook op de aanvraag van eiseres van toepassing, ook al is zij geen klassiek ensemble. Eiseres heeft (anders dan dat zij geen klassiek ensemble is) geen argumenten aangevoerd waarom aangenomen zou moeten worden dat het advies van de adviescommissie dat een onderliggende lijn of visie die de verschillende projecten samenbindt ontbreekt, niet juist is. De stelling van eiseres ter zitting dat het door haar in haar aanvraag genoemde spelelement de projecten samenbindt, is daarvoor onvoldoende. Uit het advies volgt dat de adviescommissie dit spelelement heeft meegewogen, maar dat zij van mening is dat dit element te vrijblijvend terugkomt in het programma van eiseres en dat het programma een fragmentarisch en incidenteel karakter toont. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat eiseres verder niet concreet en gemotiveerd heeft aangegeven op welke punten de adviescommissie in het advies ten onrechte stelt dat er informatie ontbreekt en verkeerde aannames doet. De stellingen van eiseres geven dan ook geen aanleiding om aan de juistheid van het advies te twijfelen. De beroepsgrond slaagt niet.
Volledigheid van het advies
25. Eiseres voert aan dat de adviescommissie ten onrechte geen bezoekersverslagen en visitatierapporten bij haar advies heeft betrokken. De waarnemingen in deze stukken zijn relevant, ook al zien deze stukken op het verleden. Niet duidelijk is waar de adviescommissie haar waarnemingen op heeft gebaseerd.
26. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aanvragen worden beoordeeld op basis van de aanvraag en de daarbij behorende stukken. Deze stukken zijn leidend bij de beoordeling van de aanvraag. De door eiseres genoemde stukken worden slechts ter illustratie in de beoordeling betrokken wanneer deze stukken beschikbaar zijn. Dit is ook het geval geweest bij de beoordeling van de aanvraag van eiseres. Het advies behoeft daar geen melding van te maken gezien de ondergeschikte mate waarin deze stukken meewegen.
27. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de aanvragen gezien de aard van de procedure (een tenderprocedure) beoordeeld worden op basis van de aanvraag en de daarbij behorende stukken. Dit volgt uit de rechtspraak van de ABRvS. [4] Verweerder heeft er verder terecht op gewezen dat in aanvulling daarop de door eiseres genoemde stukken (de bezoekersverslagen en visitatierapporten) meegewogen kunnen worden. Dit volgt uit bijlage 1 bij de Cultuurnota 2021-2024. Eiseres heeft ter zitting de toelichting van verweerder dat de stukken zijn meegewogen maar conform de van toepassing zijnde gedragslijn niet expliciet staan opgenomen in het advies weersproken door erop te wijzen dat in andere adviezen wel melding van deze stukken zou zijn gemaakt. Eiseres heeft echter niet concreet aangegeven welke andere adviezen dit betreft. Daarbij komt dat het enkele feit dat het mogelijk in andere adviezen expliciet is vermeld, niet afdoet aan het feit dat verweerder gemotiveerd heeft toegelicht dat de stukken zijn meegewogen in de beoordeling. Daarbij komt verder dat eiseres ook niet concreet heeft aangegeven welke informatie uit de door haar genoemde stukken tot een ander advies van de adviescommissie had moeten leiden. De beroepsgrond slaagt niet.
Deugdelijkheid van de tenderprocedure
28. Eiseres voert aan dat de tenderprocedure onvoldoende transparant en consistent is. Niet duidelijk is hoe de subsidieaanvragen zijn beoordeeld en gerangschikt. Er is geen puntentelling voor de beoordeling van de eerste twee criteria (de artistieke en zakelijke kwaliteit), maar wel voor de beoordeling van het derde criterium (de betekenis voor de stad). Ten aanzien van de aanvragen van [D] en de Coöperatie heeft de adviescommissie ook ernstige kritiek geuit, maar zij hebben wel subsidie gekregen omdat de betekenis voor de stad (het derde criterium), bij de beoordeling van de artistieke en zakelijke kwaliteit (het eerste en tweede criterium) is meegewogen. Ter zitting heeft eiseres een beroep gedaan op het gestelde in de evaluatie. De opstellers van het rapport zijn van mening dat het feit dat bij de integrale afweging door de kerncommissie in het kader van het derde criterium (de betekenis voor de stad) geen punten worden toegekend in verband met de beoordeling van de artistieke en zakelijke kwaliteit van de aanvragers, een principiële omissie is die een volgende keer voorkomen zou moeten worden. Eiseres is van mening dat verweerder zelf ook heeft ingezien dat de procedure niet deugdelijk is geweest, omdat verweerder de werkwijze voor de tweejarige subsidieaanvraag heeft aangepast.
29. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de procedure gezien het gestelde in overweging 5 en 6 voldoende duidelijk en transparant is. Uit de betreffende regelgeving blijkt dat alle aanvragen eerst beoordeeld worden op de eerste twee criteria ( de artistieke en de zakelijke kwaliteit). In dat kader worden geen punten toegekend. Wanneer de aanvraag op een of op beide criteria als niet voldoende beoordeeld wordt, is de aanvraag niet subsidiabel. Wanneer de aanvraag op beide criteria als voldoende wordt beoordeeld, is de aanvraag subsidiabel. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat het daarbij niet uitmaakt hoe positief de beoordeling van de aanvraag op deze beide criteria was, zolang de criteria allebei als voldoende zijn beoordeeld. Welke aanvragen die op grond van de eerste twee criteria als subsidiabel zijn beoordeeld vervolgens daadwerkelijk voor subsidie in aanmerking komen, wordt bepaald aan de hand van de het derde criterium (de betekenis voor de stad). In bijlage I bij de Cultuurnota 2021-2024 is daartoe een puntentelling opgenomen. Ten aanzien van het beroep van eiseres ter zitting op de evaluatie, verwijst de rechtbank naar hetgeen zij daarover in overweging 14 heeft overwogen. Daarbij komt dat uit de evaluatie op dit punt weliswaar volgt dat de opstellers het wenselijk vinden dat de beoordeling van eerste twee criteria (de zakelijke en de artistieke kwaliteit) (meer) bij de integrale afweging op grond van het derde criterium (de betekenis voor de stad) zou moeten worden betrokken, maar dat de aanvraag van eiseres niet integraal is beoordeeld. De aanvraag van eiseres is op grond van de eerste twee criteria (de artistieke en zakelijke kwaliteit) als onvoldoende beoordeeld, zodat aan een integrale beoordeling op grond van het derde criterium (de betekenis voor de stad) niet is toegekomen. De beroepsgrond slaagt niet.
Ongelijke behandeling
30. Eiseres voert aan dat niet alle aanvragen gelijk behandeld zijn. Het criterium betekenis voor de stad is in sommige aanvragen wel en in andere aanvragen niet betrokken. Zo heeft een andere aanvrager subsidie toegekend gekregen, terwijl deze aanvraag zeer laag scoorde op het criterium betekenis voor de stad. Eiseres zou op dit criterium beduidend hoger hebben gescoord. Dat heeft de heer [directeur culturele zaken], directeur Culturele Zaken van de gemeente Utrecht, aangegeven in een gesprek met eiseres. Ten aanzien van de aanvragen van [D] en de Coöperatie is in de betreffende adviezen ook ernstige kritiek geuit ten aanzien van de artistieke en zakelijke kwaliteit. Desalniettemin is hun subsidieaanvraag toegewezen omdat de betekenis voor de stad bij de beoordeling van de eerste twee criteria is meegewogen.
31. Verweerder stelt zich op het standpunt dat alle aanvragen op dezelfde wijze zijn beoordeeld. De betreffende adviezen staan opgenomen in het Adviesrapport Cultuurnota 2021-2024 ‘Nieuwe kleuren op een rijk pallet’. Bij de beoordeling van de eerste twee criteria wordt de betekenis voor de stad (het derde criterium) niet meegewogen. Dit geldt ook voor [D] en de Coöperatie. Uit de Beleidsregel Cultuurnota 2021-2024 blijkt dat in het kader van de beoordeling van de artistiek inhoudelijke kwaliteit gekeken wordt naar onder andere de betekenis van de organisatie in bredere context, zoals de betekenis van de organisatie binnen het veld, de discipline of het genre, de betekenis voor het publiek of cultuurdeelnemers en het draagvlak voor de culturele organisatie. Het gaat daarbij om de positie van de organisatie in de stad en de keten. Dat is iets anders dan de betekenis voor de stad (het derde criterium). De opmerkingen in de adviezen ten aanzien van [D] en de Coöperatie passen binnen dit beoordelingskader.
32. De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een ongelijke behandeling van de subsidieaanvragen. Eiseres heeft niet concreet aangegeven om welke opmerkingen in de adviezen van [D] en de Coöperatie het volgens haar gaat, en dit is de rechtbank gezien de tekst van de betreffende adviezen, zoals deze staan opgenomen in het Adviesrapport Cultuurnota 2021-2024 ‘Nieuwe kleuren op een rijk pallet’, ook niet duidelijk. Er staan weliswaar opmerkingen die het belang van de aanvragers in het veld en/of de keten betreffen, maar verweerder heeft gemotiveerd toegelicht dat dit past binnen de context van het criterium de artistiek inhoudelijke kwaliteit, zoals dit criterium is uitgewerkt in de Cultuurnota 2021-2024 en de Beleidsregel Cultuurnota 2021-2024. Eiseres heeft geen argumenten aangevoerd waarom hieraan getwijfeld zou moeten worden. Naar het oordeel van de rechtbank is verder niet duidelijk hoe de stelling van eiseres dat een andere aanvraag slecht scoorde op het criterium van de betekenis voor de stad (het derde criterium), terwijl zij op dat criterium beter had gescoord, haar beroep op een ongelijke behandeling van de aanvragen ondersteunt. Uit de in overweging 5 en 6, en 29 omschreven beoordelingssystematiek volgt dat wanneer een aanvraag op de eerste twee criteria niet voldoende scoort (zoals bij eiseres het geval is), de aanvraag in het geheel niet aan het derde criterium, de betekenis voor de stad, wordt getoetst. Ter zitting heeft verweerder ook bevestigd dat de aanvraag van eiseres niet op het derde criterium beoordeeld is. Eiseres heeft dit niet weersproken. De beroepsgrond slaagt niet.
Gronden in bezwaar niet besproken
33. Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte in het bestreden besluit niet is ingegaan op verschillende onderdelen van het bezwaarschrift, zoals het bezwaar over de begroting, over de marketing- en communicatiestrategie, over de ontwikkeling van de [app]-app en over de activiteiten in de wijk [wijk].
34. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in het bestreden besluit op alle bezwaren van eiseres is ingegaan. In het bestreden besluit staat namelijk dat de (kritiek)punten die eiseres in bezwaar heeft aangevoerd niet aantonen dat het advies onjuist is, maar dat dit een verschil van inzicht betreft tussen eiseres en de adviescommissie. Naar de mening van verweerder zijn daarmee alle kritiekpunten van eiseres geadresseerd, ook al is in het bestreden besluit niet op al die punten expliciet ingegaan. In zijn verweer gaat verweerder desalniettemin nog expliciet in op de betreffende bezwaargronden.
35. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder in het bestreden besluit ten onrechte niet op alle bezwaargronden van eiseres ingegaan. De door verweerder in overweging 34 aangehaalde zinsnede in het bestreden besluit is daartoe onvoldoende. Het bestreden besluit is dan ook onvoldoende gemotiveerd en in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) tot stand gekomen. De beroepsgrond slaagt.
36. De rechtbank zal vanwege het feit dat verweerder in zijn verweerschrift alsnog op de betreffende bezwaargronden is ingegaan en dit ook ter zitting is besproken in het hierna volgende beoordelen of er aanleiding is om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
Begroting
37. Eiseres heeft in bezwaar aangevoerd dat de adviescommissie ten onrechte van mening is dat de begroting van eiseres te summier is uitgewerkt en toegelicht, de financieringsmix onevenwichtig is vanwege de grote afhankelijkheid van fondsen en subsidies en de verwachting ten aanzien van de fondsen en de samenwerkingspartners niet realistisch is. De in de aanvraag opgenomen samenvatting van de begroting is inderdaad summier, maar de als bijlage bij de aanvraag gevoegde begroting is opgesteld conform het voorgeschreven format van verweerder. De inkomsten uit private fondsen zijn wel reëel omdat er in 2019 ook een bedrag van € 32.000,- aan bijdragen is ontvangen. De bedragen van de samenwerkingspartners zijn vermelde gemiddelden op basis van ervaringscijfers en overleg met de samenwerkingspartners.
38. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres geen concrete argumenten heeft aangevoerd waarom de begroting (en de daarbij behorende toelichting) niet als te summier uitgewerkt en toegelicht beschouwd kan worden. Verweerder wijst erop dat eiseres ook erkent dat de begroting summier is. Verweerder wijst er verder op dat het advies is gebaseerd op de informatie die bij de aanvraag is overgelegd. De door eiseres in het bezwaarschrift opgenomen informatie ten aanzien van de door haar te genereren inkomsten uit private fondsen kan daarom niet worden meegenomen.
39. De rechtbank overweegt dat verweerder ten onrechte het standpunt inneemt dat eiseres erkent dat haar begroting summier is. Eiseres heeft slechts gesteld dat de in haar aanvraag opgenomen samenvatting van de begroting summier is, maar dat geldt volgens eiseres niet voor de in de bijlage bij haar aanvraag opgenomen begroting. Verweerder heeft zich echter terecht op het standpunt gesteld dat het uitgangspunt is dat aanvragen in het kader van een tenderprocedure beoordeeld worden op basis van de informatie in de aanvraag en de daarbij behorende bijlagen. Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank verder geen concrete argumenten aangevoerd die aanleiding geven tot twijfel aan de juistheid van het advies op dit punt. De enkele stelling van eiseres dat haar inkomsten uit private fondsen reëel zijn omdat er in 2019 een bedrag van € 32.000,- aan bijdragen is ontvangen (los van de vraag of deze informatie al bleek uit de informatie bij de aanvraag of niet) is daarvoor onvoldoende. Ook het feit dat eiseres de begroting heeft aangeleverd in het daartoe door verweerder voorgeschreven format is daartoe niet voldoende. Deze grond slaagt niet.
[app]-app
40. Eiseres heeft in bezwaar aangevoerd dat de adviescommissie ten onrechte negatief heeft geadviseerd over haar zakelijke kwaliteit omdat de [app]-app een kostbare en arbeidsintensieve onderneming is terwijl niet duidelijk is wat de publiekseffecten ervan zijn. De [app]-app is weliswaar kostbaar, maar de financiering ervan zal worden gerealiseerd via fondsen die zich richten op innovatie en experimenten, zoals ook in de aanvraag staat. Inherent aan innovatie is dat het publiekseffect op voorhand onbekend is.
41. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres erkent dat de [app]-app een kostbare en arbeidsintensieve onderneming is waarvan de uitkomst onzeker is.
42. De rechtbank is van oordeel dat hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding is om te twijfelen aan de inhoud van het advies ten aanzien van de [app]-app. De grond slaagt niet.
Verbinding met [wijk]
43. Eiseres heeft in bezwaar aangevoerd dat de adviescommissie ten onrechte heeft gesteld dat de stappen ten aanzien van de verbinding met de wijk [wijk] te vrijblijvend en algemeen zijn. In augustus 2020 heeft eiseres ondanks de coronapandemie in samenwerking met Stichting Dock 10 muziekworkshopdagen in speeltuinen georganiseerd. Als er geen coronapandemie zou zijn geweest, dan zouden er nog meer samenwerkingen gerealiseerd zijn. Eiseres was verder tien jaar geleden medeoprichter en is sindsdien partner van De Muziekroute uit hoofde waarvan jaarlijks op 11 basisscholen in [wijk] activiteiten ondernomen worden. Daarnaast is in de aanvraag aangegeven dat eiseres bereid is om haar programmering deels in dienst te stellen van de wijk [wijk] en dat zij het initiatief wil nemen om cultuuraanbod vanuit de stad naar de wijk te halen.
44. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres geen argumenten heeft aangevoerd waarom het advies inhoudende dat de stappen richting de wijk [wijk] in de aanvraag van eiseres te vrijblijvend zijn geformuleerd niet juist is. Hetgeen in het verleden bereikt is, is daarbij niet relevant. Het gaat om wat eiseres de komende periode aan stappen zal nemen.
45. De rechtbank is van oordeel dat hetgeen eiseres aanvoert geen reden is om aan de juistheid van het advies, inhoudende dat de stappen in de richting van verbinding met de wijk [wijk] te vrijblijvend zijn geformuleerd, te twijfelen. Het feit dat eiseres in het verleden stappen heeft ondernomen richting de wijk [wijk] is geen argument waarom de in de aanvraag vermelde te ondernemen acties niet als te vrijblijvend mogen worden gezien. De grond slaagt niet.
Marketing- en communicatiestrategie
46. Eiseres heeft in bezwaar aangevoerd dat in het advies haar zakelijke kwaliteit ten onrechte als onvoldoende is beoordeeld omdat de marketing- en communicatiestrategie te algemeen zijn omschreven en summier zijn uitgewerkt, en dat een gedegen publieksanalyse ontbreekt. Eiseres is van mening dat zij wel degelijk een onderbouwde strategie in haar aanvraag heeft opgenomen. Dat een publieksanalyse ontbreekt, kan haar niet verweten worden. Eiseres beschikt niet over publieksgegevens, dus kan die ook niet analyseren.
47. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aanvraag van eiseres weliswaar iets vermeldt over communicatiemiddelen, maar dat de strategie erachter ontbreekt. Wie precies het (beoogde) publiek is, met een heldere doelgroepsegmentatie en een daarop toegespitste inzet van middelen, wordt niet beschreven. Als eiseres als maker niet beschikt over publieksgegevens betekent dit alleen dat zij niet op basis van publieksdata een analyse kan maken. Dat betekent niet dat er in het geheel geen strategie kan worden geformuleerd. Een marketing- en communicatiestrategie is uitdrukkelijk genoemd bij de uitwerking van de beoordelingscriteria. Indien het voor eiseres onmogelijk is om een dergelijke strategie te maken had zij in haar aanvraag overtuigend moeten onderbouwen waarom dat niet mogelijk is. Eiseres heeft geen concrete argumenten aangevoerd waarom aan de juistheid van het advies getwijfeld moet worden.
48. De rechtbank overweegt dat het enkel stellen dat het advies op het punt van marketing en communicatie niet juist is en dat er wel een onderbouwde strategie is, onvoldoende is om aan de juistheid van het advies te twijfelen. Het feit dat eiseres niet over publieksdata beschikt maakt dat niet anders. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat dat weliswaar tot gevolg kan hebben dat er geen analyse op basis van publieksdata gemaakt kan worden, maar dat dat er niet aan in de weg staat dat een onderbouwde marketing- en communicatiestrategie in de aanvraag opgenomen kan worden. Een marketing- en communicatiestrategie is in de Cultuurnota 2021-2024 en in de Beleidsregel Cultuurnota 2021-2024 expliciet als onderdeel benoemd van het criterium zakelijke kwaliteit. De grond slaagt niet.
Conclusie
49. Verweerder heeft in het bestreden besluit, gelet op rechtsoverweging 35, ten onrechte niet op alle bezwaargronden van eiseres gereageerd. Het besluit is daarom in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb. Het beroep is in zoverre gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit.
49. De rechtbank ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, omdat verweerder alsnog voldoende gemotiveerd heeft dat hetgeen eiseres in bezwaar naar voren heeft gebracht niet kan leiden tot toekenning van de subsidie. Verweerder heeft in redelijkheid de subsidieaanvraag van eiseres kunnen afwijzen.
51. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
52. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. Lange, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Bressers, griffier. De uitspraak is uitgesproken op 3 juni 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
De griffier is verhinderd deze
uitspraak te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage
Algemene Subsidieverordening gemeente Utrecht
Artikel 8 Weigeringsgronden Pro subsidies
1. gegronde reden bestaat om aan te nemen dat:
(…)
g. het verstrekken van subsidie niet past binnen het beleid van de gemeente Utrecht;
(…)
Beleidsregel Cultuurnota 2021-2024 ‘Kunst kleurt de stad’
Artikel 5 Subsidiabele Pro activiteiten
In het kader van de Cultuurnota 2021-2024 subsidieert de gemeente [vestigingsplaats], op basis van het advies van de Adviescommissie Cultuurnota 2021-202, activiteiten die voldoen aan de criteria en bijdragen aan de uitgangspunten zoals geschetst in de Cultuurnota 2021-2024 ‘Kunst kleurt de stad’.
Artikel 9 Beoordeling Pro
De Adviescommissie Cultuurnota 2021-2024 zal beoordelen of aanvragen aan de drie criteria zoals genoemd in de Cultuurnota 2021-2024 ‘Kunst kleurt de stad’ voldoen. Dat zijn;
1. Artistiek inhoudelijke kwaliteit
2. Zakelijke kwaliteit
3. Betekenis voor de stad
Op de eerste twee criteria wordt elke aanvraag individueel getoetst. De beoordeling van de artistieke en zakelijke kwaliteit vormt het uitgangs-en vertrekpunt voor de integrale afweging door de kerncommissie. In de integrale afweging komt de kerncommissie aan de hand van het derde criterium “Betekenis voor de stad” tot een rangschikking.
1: Artistiek - inhoudelijke kwaliteit
Centraal staan de visie en missie van de organisatie en de concrete vertaling hiervan in een meerjarig activiteitenplan. Dit vormt de basis voor de beoordeling van de artistiek-inhoudelijke kwaliteit door de Adviescommissie Cultuurnota 2021-2024.
Waar het de artistieke output betreft wordt kwaliteit beoordeeld aan de hand van de (klassieke) kernbegrippen;
- vakmanschap,
- zeggingskracht en
- oorspronkelijkheid.
De Adviescommissie Cultuurnota 2021-2024 kijkt voor de beoordeling van de inhoudelijke kwaliteit ook naar de betekenis van de organisatie in bredere context:
- de betekenis van de organisatie binnen het veld, de discipline of het genre;
- de betekenis voor het (potentiele) publiek of cultuurdeelnemers;
- het draagvlak voor de culturele organisatie;
- en de visie van de organisatie op inclusie
2: Zakelijke kwaliteit
Centraal staat hierbij of en hoe de organisatie in staat is om het meerjarig activiteitenplan op professionele wijze te realiseren. Daarin spelen de volgende aspecten een rol:
- de kwaliteit van bedrijfsvoering
- een realistische raming van kosten en inkomsten
- een sluitende begroting
- een evenwichtige financieringsmix
- de risico- en beheerstrategie bij afwijkende exploitatie
- de verhouding tussen het gevraagde bedrag, de activiteiten en het verwachtte resultaat
- de marketing- en communicatiestrategie
- de toepassing van de Code Cultural Governance
- De toepassing van de Fair Practice code volgens het principe pas toe en leg uit. Voor instellingen in de BIS wordt daarbij het ‘knock-out criterium’ gehanteerd.
- ( een visie op) duurzaamheid.
3: Betekenis voor de stad
In dit criterium wordt getoetst in hoeverre een bijdrage wordt geleverd aan de uitgangspunten voor de Cultuurnotaperiode 2021 - 2024.
- Pluriformiteit; is er in het plan sprake van een reflectie op de eigen positionering binnen Utrecht, in landelijk en eventueel internationaal perspectief?
- Inclusie; Is er sprake van een integrale, duurzame visie op diversiteit en inclusie, vanuit het eigen artistieke en inhoudelijke profiel geformuleerd en passend bij de aard en werking van de organisatie? Vinden activiteiten gespreid over de stad plaats?
- Creatief vermogen; Is sprake van een visie op het gebied van cultuureducatie en publiekswerking en is deze voldoende uitgewerkt?
- Ontwikkelruimte; Is er sprake van het bieden van artistieke, fysieke of financiële ruimte aan de ontwikkeling van makers? Is sprake van een bijdrage aan internationale ontwikkeling? Wordt door (op termijn) eerlijke beloning te hanteren gewerkt aan de ontwikkeling van de eigen organisatie en sector?