Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/103
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 juli 2021 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] ,
[eiser 3],
[eiser 4],
[eiser 5],
[eiser 6],
allen te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: A.V.J. Brouwer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht(het college), verweerder
(gemachtigde: mr. A.J. Braxhoven).
Als derde-partij neemt aan het geding deel:
[derde belanghebbende](vergunninghouder), gevestigd in [vestigingsplaats]
(gemachtigde: Y. Tamminga).
Inleiding
Vergunninghouder heeft het voornemen om aan de [adres 1] in [vestigingsplaats] (het perceel) een nieuw schoolgebouw voor de [schoolnaam] te bouwen. Het oude schoolgebouw op het perceel is in 2017 gesloopt. De [schoolnaam] is een school voor moeilijk lerende kinderen met een verstandelijke beperking in de leeftijd tussen 4 en 13 jaar oud uit Utrecht en omstreken. De school is nu gehuisvest op twee locaties in Utrecht: de [locatie 1] (tijdelijke vervangende huisvesting voor de locatie [locatie 2] ) en het [locatie 3] . In het nieuwe schoolgebouw zal de gehele school worden gehuisvest. Het nieuwe schoolgebouw zal plaats bieden voor 220 leerlingen. In het oude schoolgebouw waren dit circa 160 leerlingen, toen nog in de leeftijd van 4 tot 20 jaar. Vergunninghouder heeft voor de bouw van het nieuwe schoolgebouw een omgevingsvergunning nodig en heeft hiervoor bij het college een aanvraag ingediend.
Omdat op voorhand al bekend was dat het programma voor de nieuwbouw niet past in de voor het perceel geldende beheersverordening ‘ [bestandsnaam] ’ (de beheersverordening), heeft het college in december 2018 een zogenaamde bouwenvelop vastgesteld. Hierin zijn de ruimtelijke en functionele uitgangspunten voor de nieuwe bebouwing en de aangrenzende openbare ruimte aangegeven. Hieraan heeft het college de aanvraag voor een omgevingsvergunning getoetst.
Met een besluit van 15 juni 2020 heeft het college aan vergunninghouder een omgevingsvergunning (de omgevingsvergunning) verleend voor het op het perceel bouwen van een school, het kappen van 5 bomen en het herplanten van 9 bomen en het aanleggen van een inrit/uitweg.
Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de omgevingsvergunning en met een besluit van
25 november 2020 (het bestreden besluit) heeft het college aan eisers meegedeeld dat hij de omgevingsvergunning na heroverweging in stand laat.
25 november 2020 (het bestreden besluit) heeft het college aan eisers meegedeeld dat hij de omgevingsvergunning na heroverweging in stand laat.
Eisers hebben vervolgens beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 8 juni 2021. Van eisers waren [eiser 3] en [eiser 6] aanwezig. Zij werden bijgestaan door hun gemachtigde. Ook de gemachtigde van het college was aanwezig. Namens vergunninghouder waren [A] en [B] aanwezig.
Overwegingen
1. Eisers voeren geen beroepsgronden aan over de activiteit kappen en de daarvoor opgelegde herplantplicht. De rechtbank laat dit besluitonderdeel in deze uitspraak daarom buiten beschouwing. Deze uitspraak gaat alleen over de activiteiten bouwen, afwijken van de beheersverordening en het aanleggen van een inrit/uitweg.
Toetsingskader
Voor de bouw van de school
2. Op grond van de beheersverordening is het vergunninghouder toegestaan om op het perceel een nieuw schoolgebouw te bouwen met dezelfde afmetingen als de oude school. In aanvulling daarop mag het nieuwe schoolgebouw een maximale goothoogte van 3,5 meter hebben en is het maximale bebouwingspercentage 85% van het op de verbeelding (dat is de kaart) van de beheersverordening aangegeven besluitsubvlak. Op het hele perceel mag de functie maatschappelijke voorzieningen worden uitgeoefend [1] . Een school is een maatschappelijke voorziening [2] .
3. De nieuw te bouwen school zal in strijd met de beheersverordening een goothoogte hebben van 10,64 meter en de nieuwe bergingen, fietsenstalling, trafo en hekwerken met poorten komen buiten het bouwvlak/bestemmingsvlak te liggen. Daarom heeft het college de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang bezien met artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, de zogenaamde kruimelregeling. Tussen partijen staat niet ter discussie dat het college op grond van deze regeling bevoegd is om voor de strijdigheden die hier aan de orde zijn met een omgevingsvergunning af te wijken van de beheersverordening.
4. De rechtbank stelt voorop dat het college bij zijn besluitvorming over aanvragen die in strijd zijn met de beheersverordening beleidsruimte heeft. Als het college van mening is dat het bouwplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, kan hij er voor kiezen om zijn bevoegdheid tot afwijking van de beheersverordening al dan niet te gebruiken. De rechtbank toetst of het college met de motivering van het bestreden besluit bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit om af te wijken van de beheersverordening heeft kunnen komen. Voor zover de nieuw te bouwen school past binnen de beheersverordening heeft het college bij het verlenen van de omgevingsvergunning geen beleidsruimte. Voor dat deel van het bouwplan moet het college een omgevingsvergunning verlenen als de aanvraag voldoet aan de voorschriften uit het Bouwbesluit en de bouwverordening en in overeenstemming is met de redelijke eisen van welstand [3] . Het voorgaande betekent ook dat de ruimtelijke effecten van wat reeds op grond van de beheersverordening is toegestaan buiten beschouwing blijven. Een school op zich is bijvoorbeeld reeds toegestaan op het perceel op grond van de beheersverordening. Dat blijft daarom buiten beschouwing. Alleen de gevolgen van dat wat onder de beheersverordening niet is toegestaan, worden meegenomen in de beoordeling of het college bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
Voor de aanleg van de inrit/uitweg
5. Het college kan een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het aanleggen van een inrit/uitweg weigeren in het belang van de bruikbaarheid van de weg, het doelmatig en veilig gebruik van de weg, de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving, de bescherming van groenvoorziening in de gemeente of vanwege strijd met een geldend bestemmingsplan (of zoals bij het perceel met de geldende beheersverordening) [4] .
Beoordeling van het geschil
6. Partijen verschillen met elkaar van mening of het bouwplan, voor zover daarmee wordt afgeweken van de beheersverordening, in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
Geluid
7. Eisers voeren aan dat zij geluidsoverlast zullen ondervinden van spelende kinderen op het schoolplein. Ook met de geluidsreducerende maatregelen die op grond van de omgevingsvergunning getroffen moeten worden zal volgens eisers voor hen in de nieuwe situatie geen goed woon- en leefklimaat ontstaan en dus is het bouwplan volgens hen niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening.
8. Om inzicht te krijgen in de toename van het geluidsniveau in de nieuwe situatie ten opzichte van de oude situatie, heeft vergunninghouder door Peutz een akoestisch onderzoek laten uitvoeren. Het college heeft het rapport ‘ [schoolnaam] te [vestigingsplaats] ’ van 6 juli 2018 waarin de uitkomsten van dit onderzoek zijn opgenomen aan de omgevingsvergunning en het bestreden besluit ten grondslag gelegd. Uit het rapport van Peutz blijkt dat alleen bij de woningen aan de [locatie 2] zal worden voldaan aan de richtwaarden uit het geluidbeleid van de gemeente van 45 dB(A) voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau. Bij de overige woningen – waaronder ook de woningen van eisers – wordt niet aan deze richtwaarde voldaan en wordt ook een waarde van 50 dB(A) overschreden met 3 tot 8 dB(A).
9. Eisers voeren aan dat in het rapport te veel aannames worden gedaan die niet in overeenstemming zijn met de werkelijkheid. De rechtbank stelt vast dat Peutz bij de oude schoollocaties metingen heeft verricht om de geluidsproductie van spelende kinderen te bepalen. Voor de nieuwe situatie heeft Peutz een rekenmodel opgesteld en zijn de geluidsniveaus bij de woningen in de omgeving berekend. De rechtbank ziet in wat eisers aanvoeren geen aanknopingspunt om aan te nemen dat het akoestisch onderzoek onzorgvuldig is geweest of dat het rapport onjuistheden bevat. Het rapport is opgesteld door een ter zake deskundige en in het rapport is rekening gehouden met alle omliggende bebouwing. Eisers verwijzen ter onderbouwing van hun beroepsgrond naar een gespreksverslag met de directeur van de Nederlandse Stichting Geluidshinder. Op de zitting hebben eisers toegelicht dat het door hen overgelegde verslag is opgesteld door eiseres [eiser 6] . De rechtbank kan dit stuk daarom bij de beoordeling niet meewegen als een deskundigenoordeel. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het rapport van Peutz aan de motivering van de omgevingsvergunning en het bestreden besluit ten grondslag mogen leggen.
10. Partijen verschillen vervolgens van mening over hoe de uitkomsten van het onderzoek van Peutz in het kader van een goede ruimtelijke ordening gewogen moeten worden.
11. In het bestreden besluit stelt het college zich op het standpunt dat sprake is van een aanvaardbaar akoestisch woon- en leefklimaat. Uit het rapport van Peutz blijkt dat in alle gevallen geldt dat het binnenniveau van het stemgeluid in de omliggende woningen, uitgaande van een geluidwering van de woningen van 20 dB(A), niet of slechts marginaal hoger is dan de gangbare binnenwaarde van 35dB(A). Deze geluidwering volgt uit het Bouwbesluit en geldt ook voor de ventilatieroosters die aan de voorgevelzijde van de woningen van eisers zitten. Het college heeft geprobeerd de te verwachten geluidsoverlast voor de woningen van eisers zo veel mogelijk te beperken door in de omgevingsvergunning voor te schrijven dat vergunninghouder een minimaal 2 meter hoog kokosscherm of bouwwerken langs de buitenrand van het schoolterrein moet plaatsen als geluidafscherming. Als de kinderen op speeltoestellen spelen die boven het scherm uitkomen zal het scherm geen geluidswerende functie hebben, maar volgens het college heeft dit naar verwachting een zeer beperkte invloed op het langtijdbeoordelingsgemiddelde, omdat niet alle kinderen gelijktijdig en constant gebruik maken van de speeltoestellen.
12. Het college heeft een belangenafweging gemaakt. Daarbij heeft het college er acht op geslagen er op het perceel reeds een school gevestigd was, dat de school een belangrijke maatschappelijke functie vervult en er een grote noodzaak is om voldoende en adequate onderwijshuisvesting te bieden. Het college heeft er rekening mee gehouden dat het schoolplein ’s avonds en in de weekenden niet wordt gebruikt. Op de zitting heeft het college toegelicht dat eisers terecht hebben aangevoerd dat er na schooltijd en in de schoolvakanties nog wel kinderen van de BSO op het schoolplein spelen en in de schoolvakantie ook de dagopvang van [naam] doorgaat, maar daarmee is in het rapport van Peutz al rekening gehouden. Bovendien heeft vergunninghouder op de zitting toegelicht dat de BSO op dit moment slechts uit twee groepen met in totaal maximaal 20 kinderen per middag of vakantiedag bestaat. Het geluidsniveau is in deze perioden dus veel lager dan wanneer de gehele school bezet is.
13. De rechtbank vindt dat het college in het bestreden besluit goed heeft uitgelegd waarom er in de nieuwe situatie sprake zal zijn van een aanvaardbaar akoestisch woon- en leefklimaat. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat met het verlenen van de omgevingsvergunning geen harde normen voor geluidsoverlast worden geschonden. In het kader van de milieuwetgeving wordt het stemgeluid van kinderen op een onverwarmd of onoverdekt terrein dat onderdeel is van een inrichting voor primair onderwijs, in de periode vanaf een uur voor aanvang van het onderwijs tot een uur na beëindiging van het onderwijs buiten beschouwing gelaten [5] . De afstandsnormen uit Handreiking Bedrijven en Milieuzonering van de VNG, waarnaar eisers in hun beroepschrift verwijzen, kunnen volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) alleen worden gebruikt bij een geheel nieuwe ontwikkeling [6] . Hier is sprake van de herbouw van een bestaande school. Daarbij vindt de rechtbank van belang, zoals het college ook heeft toegelicht in het bestreden besluit, dat op deze locatie op grond van de beheersverordening al een school is toegestaan. Zij benadrukt dat het college alleen hoeft te beoordelen of de toename van het geluid door af te wijken van de beheersverordening in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Voor eisers pakt het bestreden besluit nadelig uit, maar voor andere omwonenden betekent de nieuwe situatie qua geluid juist een verbetering. De toename bedraagt voor één van de eisers maximaal 7 dB(A). Voor de andere eisers is dit minder. De rechtbank vindt het niet onredelijk dat het college het maatschappelijk belang bij de school zwaarder heeft laten wegen dan het belang van eisers.
Verkeer
14. Eisers voeren aan dat de colonne van busjes waarmee de kinderen van en naar school worden gebracht tot gevaarlijke situaties kan leiden voor kinderen en ouderen in de wijk. Ook zal hierdoor opstopping in de wijk ontstaan, wat de bereikbaarheid voor hulpdiensten zal belemmeren. Ook daarom is het bouwplan volgens eisers in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
15. In het bestreden besluit stelt het college zich op het standpunt dat uit de bouwenvelop blijkt dat op de ontsluitingswegen voor de school voldoende capaciteit beschikbaar is om het verkeer af te wikkelen. Gelet op het reeds planologisch toegestane gebruik van het perceel, en het feit dat in plaats van 15 busjes in de oude situatie nu twee keer per dag 25 busjes met het overige verkeer zullen meerijden zal de omgevingsvergunning niet leiden tot een onaanvaardbare stijging van verkeersbewegingen. De school zal niet gedurende de hele dag verkeersstromen genereren, maar alleen aan het begin en het einde van de schooldag.
16. De rechtbank kan deze afweging in het bestreden besluit volgen. De rechtbank stelt vast dat in de bouwenvelop bij het beoordelen van de voertuigbewegingen door de wijk al rekening is gehouden met de transformatie van kantoorgebouwen naar appartementen aan de [locatie 4] . In de bouwenvelop is gerekend met kengetallen voor de verkeersgeneratie per woning, inclusief de woningen in de getransformeerde kantoren. De rechtbank beseft dat aan de zijde van het perceel waar eisers wonen in de oude situatie geen inrit/uitweg naar de school was, zodat de verkeerstoename voor hen een toename van twee keer per dag 25 busjes betekent. Dit maakt naar het oordeel van de rechtbank echter nog niet dat door het bouwplan en de inrit/uitweg voor eisers een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat zal ontstaan.
17. Over de door eisers aangedragen alternatieven overweegt de rechtbank het volgende. Het college moet beslissen over het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwplan, zoals daarvoor door vergunninghouder een aanvraag is ingediend. Als het bouwplan op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot een weigering van de aanvraag leiden, als op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Daarbij gaat het niet alleen om de bezwaren aan de kant van eisers, maar ook aan de kant van andere omwonenden, vergunninghouder en het college zelf. Naar het oordeel van de rechtbank zullen de door eisers aangedragen alternatieven niet tot minder bezwaren leiden, omdat het bouwplan voor vergunninghouder voorziet in een veilige in- en uitstapmogelijkheid voor de leerlingen van de school. Een mogelijkheid die er in de oude situatie niet was. Daarnaast heeft het college bij het bepalen van de route van de busjes nadrukkelijk rekening gehouden met de inspraak van alle buurtbewoners. Er was daarom geen sprake van een situatie waarin het op voorhand duidelijk was dat door verwezenlijking van een alternatief een gelijkwaardig resultaat kon worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Het college heeft dan ook terecht een beslissing genomen op basis van de aanvraag.
Parkeren
18. Partijen verschillen niet van mening, en de rechtbank stelt ook vast, dat het bouwplan volgens de daarvoor geldende normen in de ‘Nota Stallen en Parkeren’ een parkeerbehoefte heeft van 13 parkeerplaatsen. Eisers voeren aan dat in de omgevingsvergunning voor 5 van de 13 parkeerplaatsen ten onrechte wordt voorzien door vervangende parkeerruimte in de openbare ruimte.
19. De rechtbank stelt voorop dat op grond van de ‘Nota Stallen en Parkeren’ bij een afwijking van minder dan 10 parkeerplaatsen geen nader onderzoek hoeft te worden gedaan of de parkeerdruk in de openbare ruimte op het maatgevende moment onder de 80% blijft. Voor het bouwplan is dit onderzoek echter wel uitgevoerd. De uitkomsten hiervan staan vermeld in de het rapport ‘Parkeerdrukmeting [locatie 2] e.o.’ van mei 2018 van Abc Nova. Eisers voeren aan dat dit onderzoek niet representatief is, omdat hierin geen rekening is gehouden met nieuwe projecten aan de [locatie 4] en de komst van de [locatie 5] . In het bestreden besluit stelt het college zich op het standpunt dat in de parkeerbehoefte van de ontwikkeling op de [adres 2] grotendeels wordt voorzien door parkeren op eigen terrein in een ondergrondse parkeergarage. De andere twee ontwikkelingen zijn nog onvoldoende concreet en zullen te zijner tijd volgens de dan geldende normen moeten voorzien in voldoende parkeergelegenheid.
20. De rechtbank stelt vast dat uit de parkeerdrukmeting blijkt dat de parkeerdruk op het maatgevende moment erg ruim onder de 80% ligt. De rechtbank is daarom van oordeel dat zelfs als in dit onderzoek onvoldoende rekening gehouden zou zijn met de ontwikkeling aan de [adres 2] het voldoende aannemelijk is dat er voldoende parkeerruimte is om voor 5 parkeerplaatsen te kunnen voorzien in de openbare ruimte. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in het bestreden besluit terecht geen rekening gehouden met de andere twee door eisers genoemde ontwikkelingen.
Belangenafweging
21. Eisers voeren ten slotte aan dat het college met het verlenen van de omgevingsvergunning geen rekening heeft gehouden met hun belangen.
22. De rechtbank stelt vast dat het college veel inspraakmogelijkheden heeft geboden aan omwonenden. Door vergunninghouder zijn naar aanleiding van deze inspraak diverse aanpassingen in het bouwplan aangebracht. Zo is de route van de busjes op verzoek van andere omwonenden gewijzigd, zodat de busjes ’s morgen meerijden met het woon-werkverkeer. Aan de zijde van het schoolplein waar eisers wonen zullen als geluidreducerende maatregel een kokosscherm en stallingen worden gebouwd. Hieruit blijkt naar het oordeel van de rechtbank voldoende dat het college wel degelijk rekening heeft gehouden met het belang van eisers, maar ook met de belangen van de andere omwonenden en de belangen van vergunninghouder. De rechtbank vindt het niet onredelijk dat het college de omgevingsvergunning heeft verleend en daarbij op sommige punten andere belangen zwaarder heeft laten wegen dan de belangen van eisers. Daarbij herhaalt de rechtbank nogmaals dat het college bij de afweging of hij gebruik zal maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van de beheersverordening alleen hoeft te kijken naar de punten waarop het bouwplan afwijkt van de beheersverordening. Op het perceel is al een school toegestaan. Doordat de school groter wordt kan het aantal leerlingen toenemen, maar het college heeft bij de belangenafweging terecht overwogen dat het hier niet gaat om een leeg perceel, maar om een perceel waar al een school heeft gestaan en waar planologisch al een school is toegestaan.
Conclusie
23. De conclusie van het voorgaande is dat het college naar het oordeel van de rechtbank voldoende heeft gemotiveerd dat het bouwplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Het beroep is ongegrond.
24. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Wolbrink, rechter, in aanwezigheid van
mr. I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De beslissing is uitgesproken op 19 juli 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
mr. I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De beslissing is uitgesproken op 19 juli 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.