Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/2205
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 juli 2021 in de zaak tussen
RTL Nederland B.V., te Hilversum, eiseres
(gemachtigde: mr. R. Vleugels)
en
de Minister van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. drs. T.J. Sterkenburg).
Inleiding
1. Deze zaak gaat over een verzoek dat eiseres heeft gedaan op grond van de Wet openbaarheid van bestuur, over de openbaarmaking van documenten over de vliegramp MH17. Op 11 februari 2021 heeft de rechtbank een tussenuitspraak gedaan. [1] Voor het procesverloop tot dat moment verwijst de rechtbank naar die uitspraak.
2. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak geconstateerd dat partijen het erover eens zijn dat de reikwijdte van het Wob-verzoek betreft: de vliegramp met vlucht MH17 en de vorming van een archief over deze bestuurlijke aangelegenheid. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank vervolgens, kort gezegd, geoordeeld dat verweerder het volgende nader moet motiveren:
- waarom de informatie die volgt achter het stuk tekst: “Is er sprake van eerdere inschattingen/analyses” in document 1 (de dreigingsanalyse) buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek valt;
- waarom geheel document 6 (DGB-verslag over de bijeenkomst van de European Civil Aviation Conference (ECAD) van 9 mei 2014) als persoonlijke beleidsopvatting moet gelden van de betreffende ambtenaar die het verslag heeft opgesteld voor intern beraad;
- waarom de dreigingsanalyse van de MIVD (Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst) van 10 november 2014 buiten de reikwijdte van het verzoek valt.
In de tussenuitspraak heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit te herstellen.
3. Verweerder heeft in reactie op de tussenuitspraak een aanvullende motivering ingediend en een document aan de rechtbank overgelegd met een verzoek om geheimhouding. Eiseres heeft zich gerefereerd aan het oordeel van de rechtbank.
4. De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek gesloten.
Overwegingen
5. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij alles wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen.
Document 1 Aanvraag dreigingsanalyse t.b.v. Atb sector Luchthavens van 8 april 2014
6. Verweerder heeft in de aanvullende motivering toegelicht dat in het desbetreffende onderdeel van document 1 verwijzingen zijn opgenomen naar eerdere dreigingsanalyses, die dateren van voor 2014. Het conflict in het oosten van Oekraïne ontstond in het voorjaar van 2014, na de afzetting van president Janoekovytsj en de Russische annexatie van de Krim. De oudere dreigingsanalyses waarnaar wordt verwezen, hebben volgens verweerder om die reden geen betrekking op de bestuurlijke aangelegenheid van het Wob-verzoek, omdat er voor 2014 nog geen sprake was van een conflict in het oosten van Oekraïne. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gelet op de reikwijdte van dit Wob-verzoek, met deze nadere motivering toereikend heeft gemotiveerd waarom dit onderdeel buiten de bestuurlijke aangelegenheid valt.
Document 6 DGB Verslag (intern) van 9 mei 2014
7. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de beoordeling van dit document formele rechtskracht heeft gekregen; openbaarmaking is bij besluit van 27 mei 2015 geweigerd, hiertegen zijn geen rechtsmiddelen aangewend en de rechtbank heeft bij tussenuitspraak van 13 november 2018 [2] en einduitspraak van 27 maart 2019 [3] het standpunt van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat onderschreven dat er geen aanleiding was om de beoordeling in het besluit van 27 mei 2015 te herzien. Verweerder herhaalt daarom de beoordeling uit het besluit van 27 mei 2015, met dien verstande dat hij de motivering aanvult met andere uitzonderingsgronden. Er is in de vergadering van de ECAC ook over onderwerpen gesproken die geen verband houden met de bestuurlijke aangelegenheid van het Wob-verzoek. Voor zover document 6 wel ziet op de bestuurlijke aangelegenheid is verweerder aanvullend van oordeel dat naast artikel 11, eerste lid, van de Wob ook artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob in de weg staat aan openbaarmaking. De vergadering van de ECAC heeft tot doel een open en vrije gedachtewisseling mogelijk te maken tussen de directeuren-generaal voor luchtvaart uit de betrokken landen. Als het verslag van de vergadering openbaar wordt gemaakt, is te voorzien dat de contacten met die landen stroever zullen verlopen en dat de deelnemers aan de vergadering minder geneigd zullen zijn om vrijelijk inzichten te delen. Dit geldt voor het officiële verslag, maar ook voor deze persoonlijke aantekeningen over de vergadering. Daar komt bij dat deze persoonlijke aantekeningen niet zijn geaccordeerd door de deelnemers. Het algemene belang van openbaarheid weegt volgens verweerder niet op tegen het belang van de internationale betrekkingen.
8. De rechtbank komt voor wat betreft het standpunt van verweerder dat sprake is van formele rechtskracht niet terug op wat zij heeft overwogen in de tussenuitspraak. De formele rechtskracht geldt in dit geval alleen tussen eiseres en de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. De rechtbank ziet het besluit in dit geval als een nieuw besluit van een ander bestuursorgaan op een latere datum en heeft dit document daarom in de tussenuitspraak beoordeeld.
9. De rechtbank heeft kennisgenomen van document 6 dat opnieuw onder geheimhouding in de procedure is gebracht, waarbij is omkaderd wat volgens verweerder onder de bestuurlijke aangelegenheid valt. De rechtbank volgt verweerder in zijn stelling dat het niet-omkaderde deel van het document, niet onder de reikwijdte van het verzoek valt. De rechtbank zal per omkaderde passage beoordelen of verweerder terecht een beroep op de weigeringsgronden van artikel 11, eerste lid, van de Wob en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob, heeft gedaan. Daarbij is van belang dat bij weigering van openbaarmaking op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob altijd een belangenafweging moet plaats vinden tussen het belang van openbaarheid en de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties.
10. Pagina 2 van 10, eerste gekaderde tekst: Dit betreft naar het oordeel van de rechtbank persoonlijke beleidsopvattingen die verweven zijn met feiten. Het is vaste rechtspraak dat feitelijke gegevens die zo nauw zijn verweven met persoonlijke beleidsopvattingen dat het niet mogelijk is ze te scheiden, niet openbaar worden gemaakt [4] . Verweerder heeft hier dus terecht een beroep gedaan op artikel 11, eerste lid, van de Wob. De weigering tot openbaarmaking is op dit punt dus toereikend gemotiveerd en dit betekent dat deze passage niet openbaar hoeft te worden gemaakt.
11. Pagina 2 van 10, tweede gekaderde tekst: De rechtbank is van oordeel dat dit een feitelijkheid betreft en geen persoonlijke beleidsopvatting, omdat het een weergave is van wat er gezegd is. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de weergave van wat er is gezegd mogelijk in enige mate wordt gekleurd wordt door de persoonlijke opvattingen van degene die deze informatie beschrijft, maar dat is niet voldoende om die beschrijving alleen daarom als persoonlijke beleidsopvatting aan te merken. [5] Overigens is enige kleuring van de informatie op basis van de persoonlijke opvattingen van de schrijver niet zichtbaar in de gekaderde tekst. Dit betekent dat verweerder geen beroep kon doen op artikel 11, eerste lid, van de Wob. Wat betreft het beroep van verweerder op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob is de rechtbank van oordeel dat de motivering van verweerder op dit punt onvoldoende is om te oordelen dat het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en internationale organisaties zou moeten prevaleren boven het belang van openbaarheid, waaraan met name in een zaak als deze een groot belang wordt gehecht. Dat het om persoonlijke aantekeningen gaat die niet zijn geaccordeerd door de deelnemers maakt dit oordeel niet anders. Daarbij neemt de rechtbank het tijdsverloop ook in aanmerking; dit overleg heeft immers reeds plaatsgevonden in 2014. De rechtbank is daarom van oordeel dat dit gearceerde onderdeel openbaar moet worden gemaakt.
12. Pagina 3 van 10, drie gekaderde tekstblokken: De rechtbank is van oordeel dat deze passages feitelijkheden bevatten en geen persoonlijke beleidsopvattingen, omdat het een weergave is van wat er gezegd is. Ook hier neemt de rechtbank in aanmerking dat de weergave van wat er is gezegd mogelijk in enige mate wordt gekleurd wordt door de persoonlijke opvattingen van degene die deze informatie beschrijft, maar dat is niet voldoende om die beschrijving alleen daarom als persoonlijke beleidsopvatting aan te merken. Ook in deze tekstblokken is enige kleuring van de informatie op basis van de persoonlijke opvattingen van de schrijver niet zichtbaar. De weigering met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob, berust daarom op een ondeugdelijke motivering. Hetzelfde geldt voor het beroep op artikel 10, tweede lid onder a, van de Wob. Nu kennelijk niet dan in louter algemene bewoordingen het belang van internationale betrekkingen en overleg in internationaal verband is aan te geven, is de rechtbank van oordeel dat het belang van openbaarmaking van deze passage in dit geval zwaarder weegt dan het belang van de betrekkingen met Nederland met andere staten en internationale organisaties. Dit betekent dat deze omkaderde onderdelen van document 6 openbaar gemaakt moeten worden.
13. Pagina’s 5 van 10 en 9 van 10, gekaderde teksten: De rechtbank is van oordeel dat deze passage een feitelijkheid betreft en geen persoonlijke beleidsopvatting, zodat de weigering met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob, berust op een ondeugdelijke motivering. De rechtbank is van oordeel dat het beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob wel toereikend is gemotiveerd gelet op de context van het gesprek waarin die passage vermeld staat. Daarbij weegt het belang van de internationale betrekkingen zwaarder. Dit betekent dat deze passage niet openbaar hoeft te worden gemaakt.
Dreigingsanalyses voor de sector Luchthavens van de MIVD van 10 november 2014
14. Verweerder heeft in de aanvullende motivering toegelicht dat op deze dreigingsanalyses van de MIVD de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (Wiv) van toepassing is. Deze wet heeft voorrang op de Wob, waardoor deze laatste wet niet van toepassing is. In dit geval is de Minister van Defensie degene die op grond van artikel 51 van Pro de Wiv moet beslissen over kennisneming van de dreigingsanalyses. Verweerder is daartoe niet bevoegd.
15. De rechtbank is van oordeel dat verweerders standpunt juist is en verweerder daarmee nu toereikend heeft gemotiveerd waarom hij openbaarmaking van dit document geweigerd heeft.
Conclusie
16. Gelet op de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken, is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit van 26 april 2019 voor zover dit ziet op de documenten 1, 6 en de dreigingsanalyse van 10 november 2014. De rechtbank zal zelf voorzien in die zin dat bepaald wordt dat van document 6 openbaar dient te worden gemaakt de tweede gekaderde tekst op pagina 2 van 10 en de gekaderde tekstblokken op pagina 3 van 10. Omdat verweerder in zijn reactie op de tussenuitspraak de overige motiveringsgebreken heeft hersteld, laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit voor zover dat ziet op de overige besluitonderdelen in stand.
17. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
18. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 748,- (1 punt voor het verschijnen van de gemachtigde op de zitting met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dit ziet op de documenten 1 en 6 en de dreigingsanalyse van 10 november 2014 van de MIVD;
- bepaalt dat verweerder de volgende informatie openbaar moet maken: van document 6 de tweede gekaderde tekst op pagina 2 van 10 en de gekaderde tekstblokken op pagina 3 van 10;
- draagt verweerder op hier binnen 4 weken na verzending van deze uitspraak uitvoering aan te geven;
- herroept het primaire besluit voor zover daarbij is beslist dat openbaarmaking van bovenvermelde passages wordt geweigerd, bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit in stand blijven voor zover dit ziet op de overige vernietigde besluitonderdelen;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 748,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Catsburg, voorzitter, en mr. P.J.M. Mol en mr. K. de Meulder, leden, in aanwezigheid van mr. R.G. Kamphof, griffier. De beslissing is uitgesproken op 20 juli 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.