Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 18/4820
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 juli 2021 in de zaak tussen
Pembroek B.V., te Loosdrecht, eiseres
(gemachtigde: mr. P.J.G. Poels),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijdemeren, verweerder
(gemachtigde: mr. C. Eringfeld, werkzaam bij de Omgevingsdienst Flevoland & Gooi en Vechtstreek).
Inleiding
Eiseres drijft een inrichting aan de Industrieweg 3 en 22 in Loosdrecht waar plantenextracten en aromacompounds worden gemaakt. De omgevingsvergunning voor het oprichten en in werking hebben van de inrichting is in 1996 aan eiseres verleend. Sinds 2003 hebben er tussen eiseres en verweerder (hierna: het college) veel overleggen plaatsgevonden en zijn er diverse procedures gevoerd. [1] Deze zien met name op de ambtshalve wijziging van de voorschriften die in 2010 heeft plaatsgevonden. Het college heeft toen als voorschrift in de omgevingsvergunning opgenomen dat de productieruimte Galenica moet voldoen aan het beschermingsniveau 1 zoals bedoeld in de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 15 2006 (hierna: PGS 15). Dit heeft voor eiseres tot gevolg dat zij in de Galenica-ruimte doelmatige brand detectie moet realiseren en een blussing die in korte tijd (semi-)automatisch wordt ingezet.
Eiseres is bang dat zo’n systeem haar bedrijfsvoering zal belemmeren. Zij wil het aandeel gevaarlijke stoffen in de Galenica-ruimte verlagen, zodat het voorgeschreven beschermingsniveau 1 in de omgevingsvergunning kan komen te vervallen. Om dat te realiseren heeft eiseres op 7 december 2017 bij het college een aanvraag ingediend voor het realiseren van een extra brandwerend compartiment in de Galenica-ruimte. Deze omgevingsvergunning is op 16 mei 2018 door het college verleend. Vervolgens heeft eiseres op 5 april 2018 een aanvraag ingediend voor het verplaatsen van een opslagtank voor ethanol van 20 m³ naar een apart brandcompartiment buiten de Galenica-ruimte. Over de aanvraag van eiseres van 5 april 2018 gaat het in deze zaak.
Met het besluit van 17 mei 2018 (het primaire besluit) heeft het college bepaald dat eiseres een revisievergunning moet aanvragen en heeft hij de aanvraag tot het verplaatsen van de ethanoltank buiten behandeling gesteld. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
Met de beslissing op bezwaar van 16 november 2018 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld.
Tijdens de procedure bij de rechtbank heeft eiseres op 10 oktober 2018 alsnog een aanvraag om een revisievergunning ingediend bij het college. Deze revisievergunningaanvraag ziet onder andere op het verplaatsen van de opslagtank voor ethanol en op het laten vervallen van het beschermingsniveau 1 voor de productieruimte Galenica. Ten tijde van de behandeling van het beroep van eiseres heeft het college nog niet definitief op deze aanvraag besloten, maar ligt er wel een ontwerpbesluit van het college tot weigering van de aangevraagde revisievergunning. Eiseres heeft hiertegen een zienswijze ingediend.
Het beroep van eiseres is behandeld op de zitting van 11 juni 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [A] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Procesbelang
1. Gelet op de aangevraagde revisievergunning en het ontwerpbesluit tot weigering van deze aanvraag, heeft de rechtbank ambtshalve met partijen gesproken over het procesbelang van eiseres in deze zaak. Eiseres heeft op de zitting toegelicht dat zij door de handelswijze van het college gedwongen is om een revisievergunning aan te vragen. Daardoor heeft zij kosten gemaakt en heeft zij schade geleden. Het college heeft op de zitting toegelicht dat hij deze visie van eiseres op het procesbelang onderschrijft. De rechtbank acht daarmee voldoende procesbelang aanwezig om over te gaan tot de inhoudelijke behandeling van het beroep van eiseres.
Inhoudelijke beoordeling
Toetsingskader
2. Het bevoegd gezag kan in een beperkt aantal gevallen de aanvraag van een revisievergunning verlangen. Als het college heeft bepaald dat een revisievergunning moet worden aangevraagd, stelt het een vigerende aanvraag buiten behandeling. [2]
3. Bij het nemen van het besluit dat een revisievergunning moet worden aangevraagd, heeft het college beleidsruimte. Dit betekent dat de rechtbank toetst of het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat een revisievergunning is vereist. Het college mag een revisievergunning verlangen als sprake is van een onoverzichtelijk vergunningenbestand. [3]
Standpunt van het college
4. Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat eiseres een revisievergunning moet aanvragen, omdat sprake is van een onoverzichtelijk vergunningenbestand. Het college geeft daarvoor de volgende redenen. De omgevingsvergunning voor het oprichten en in werking hebben van de inrichting is inmiddels meer dan 25 jaar oud. Het is onduidelijk of de huidige bedrijfsvoering nog overeenkomt met de situatie uit 1996. Daarnaast zijn in de tussentijd diverse wijzigingen aangebracht in de vergunning waarbij wordt verwezen naar verschillende toetsingskaders. Zo zijn er op de vergunning verschillende versies van de PGS 15 van toepassing wat de beoordeling van het beschermingsniveau en de handhaving lastig en onoverzichtelijk maakt. Verder is de opslag van ethanol in de Galenica-ruimte nog steeds ongelimiteerd.
5. Het college heeft op de zitting een opsomming gegeven van de wijzingen die sinds de oprichting in de omgevingsvergunning hebben plaatsgevonden. Het gaat in ieder geval om de volgende wijzigingen:
14 september 2010: ambtshalve wijziging van de voorschriften bij de
oprichtingsvergunning waardoor de productieruimte Galenica aan beschermingsniveau 1 moet voldoen;
- 16 augustus 2011: het verlenen van een veranderingsvergunning die ziet op de vergunde hoeveelheden van aanwezige gevaarlijke stoffen;
- 15 januari 2014: weigering van het college op de aanvraag van eiseres om het beschermingsniveau 1 als voorschrift uit de omgevingsvergunning te verwijderen;
- 26 oktober 2017: een herstelbesluit waarin twee voorschriften uit de oprichtingsvergunning zijn aangepast;
- 16 mei 2018: verlenen van een omgevingsvergunning voor het realiseren van een extra brandwerend compartiment in de productieruimte Galenica.
Standpunt van eiseres
6. Eiseres voert aan dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat een revisievergunning moet worden aangevraagd. Volgens eiseres leidt de gevraagde veranderingsvergunning niet tot een onoverzichtelijk vergunningenbestand. Sinds de verleende oprichtingsvergunning is er niet veel veranderd binnen de inrichting en in de vergunning. Sinds de oprichting zijn er slechts twee veranderingen geweest, namelijk de ambtshalve wijziging van de voorschriften in 2010 en de veranderingsvergunning uit 2011. Het enkele feit dat op de omgevingsvergunning verschillende versies van de PGS 15 van toepassing zijn, rechtvaardigt volgens eiseres niet de wens van het college om een revisievergunning. Om dat te realiseren kan het college immers ook de vergunning aanpassen en de meest actuele versie van de PGS 15 van toepassing verklaren.
Beoordeling door de rechtbank
7. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in redelijkheid kunnen besluiten dat een revisievergunning is vereist, omdat sprake is van een onoverzichtelijk vergunningenbestand. De rechtbank is, anders dan het college, van oordeel dat de leeftijd van de oprichtingsvergunning en de omstandigheid dat de opslag van ethanol in de Galenica-ruimte nog steeds ongelimiteerd is, op zichzelf niet leidt tot een onoverzichtelijk vergunningenbestand. De complexe handhaafbaarheid van de voorschriften door de toepassing van verschillende versies van de PGS 15 en de wijziging van de toegestane hoeveelheid gevaarlijke stoffen, zijn dat ook niet. De rechtbank is het met eiseres eens dat het college hiervoor ook de vergunning kan actualiseren. De rechtbank ziet in de diverse wijzigingen die sinds de oprichting in de omgevingsvergunning zijn doorgevoerd echter wel aanleiding om het college te volgen in zijn stelling dat sprake is van een onoverzichtelijk vergunningenbestand. Uit de stukken en de toelichting van het college op de zitting blijkt dat er sinds de oprichtingsvergunning diverse wijzigingen in de vergunning hebben plaatsgevonden. Het gaat niet alleen om de ambtshalve wijziging van de voorschriften in 2010 en de veranderingsvergunning uit 2011, maar ook om een herstelbesluit van 26 oktober 2017 en de omgevingsvergunning van 16 mei 2018 voor het realiseren van een extra brandwerend compartiment. In tegenstelling tot wat eiseres aanvoert draagt deze omgevingsvergunning er juist aan bij dat het geheel van vergunningen en voorschriften voor de inrichting wordt uitgebreid en complex is in samenhang. Al deze omstandigheden tezamen leiden tot de conclusie dat het college kan worden gevolgd in zijn stelling dat sprake is van een zodanig onoverzichtelijk vergunningenbestand dat hij in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat een revisievergunning vereist is. Daarmee verschilt deze situatie met die in de uitspraak van de ABRvS [4] waar eiseres naar verwijst. In die uitspraak had verweerder naar het voorlopig oordeel van de Voorzitter onvoldoende gemotiveerd dat sprake was van een zodanig onoverzichtelijk vergunningenbestand dat hij in redelijkheid gebruik kon maken van zijn bevoegdheid. In deze zaak heeft verweerder dat wel voldoende gemotiveerd.
8. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat het college zich niet kan beroepen op het ontstaan van een onoverzichtelijk vergunningenbestand, omdat hij dat in eerdere procedures ook niet heeft gedaan. Dat het college zich in de procedures die hebben geleid tot de uitspraak van de ABRvS van 7 maart 2018 nooit op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een onoverzichtelijk vergunningenbestand, maakt niet dat hij nu niet meer tot die conclusie kan komen. Er is geen rechtsregel die zich daartegen verzet.
Conclusie
9. Uit deze uitspraak volgt dat het college in redelijkheid van eiseres heeft verlangd dat zij een aanvraag om een revisievergunning indient omdat binnen de inrichting sprake is van een onoverzichtelijk vergunningenbestand. Het college heeft daarom de aanvraag van eiseres van 5 april 2018 terecht buiten behandeling gesteld.
10. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, voorzitter, en mr. V.E.H.G. Visser en mr. B. Rademaker, leden, in aanwezigheid van mr. C.H. Verweij, griffier. De beslissing is uitgesproken op 21 juli 2021 en openbaar gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.