ECLI:NL:RBMNE:2021:4945

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 21/232

uitspraak van de meervoudige kamer van 11 oktober 2021 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser

de minister van Economische Zaken en Klimaat, verweerder

(gemachtigden: mr. drs. M.A.G. Stolker en ing. D.A. Hendriks).

Procesverloop

In besluiten van 11 mei 2020 en 23 juli 2020 heeft verweerder beslist op eisers verzoek om openbaarmaking van documenten met betrekking tot de opsporingsvergunning koolwaterstoffen Utrecht op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).

In het besluit van 3 december 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de primaire besluiten gedeeltelijk gegrond verklaard en aanvullend nog enkele documenten openbaar gemaakt.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juni 2021. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

Op 19 december 2019 heeft eiser verweerder verzocht om openbaarmaking van alle documenten met betrekking tot de opsporingsvergunning Utrecht, zoals oorspronkelijk gepubliceerd in Staatscourant 2007, nr. 85.

De primaire besluiten

Verweerder heeft hierop beslist bij twee deelbesluiten.
Het eerste deelbesluit (deelbesluit A) heeft verweerder genomen op 11 mei 2020. Dit deelbesluit gaat over documenten die dateren van na 14 februari 2014. Verweerder heeft 13 documenten (met bijlagen) aangetroffen, waarvan er 4 al openbaar waren.
Het tweede deelbesluit (deelbesluit B) heeft verweerder genomen op 23 juli 2020 en gaat over documenten die dateren van voor 14 februari 2014. Verweerder heeft 41 documenten (met bijlagen) aangetroffen, waarvan er 2 al openbaar waren.

Het bestreden besluit

Bij het bestreden besluit heeft verweerder een aantal passages in de aangetroffen documenten alsnog openbaar gemaakt. Daarnaast heeft verweerder nog eens 6 nieuwe documenten aangetroffen waarvan hij er 5 gedeeltelijk openbaar heeft gemaakt en 1 volledig heeft geweigerd.

In de beroepsfase heeft verweerder alsnog bijlage A bij document 27a (deelbesluit B) openbaar gemaakt. Daarmee geeft verweerder te kennen dat de geheimhouding van deze bijlage bij het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. Alleen al hierom is het beroep van eiser gegrond en wordt het bestreden besluit vernietigd.

De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, omdat er nog meer gebreken aan kleven. Die worden hierna besproken.

Artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb heeft de rechtbank kennis genomen van de documenten. Eiser heeft hiervoor toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.

De reikwijdte van het Wob-verzoek

Verweerder heeft in veel documenten passages (woorden) weggelakt, omdat deze buiten de reikwijdte van eisers verzoek vallen. Eiser voert aan dat dit geen weigeringsgrond is die uit de Wob volgt.

Verweerder stelt zich hierover op het standpunt dat deze weggelakte passages/woorden betrekking hebben op opsporingsgebieden elders en dus op andere vergunningen dan de opsporingsvergunning Koolwaterstoffen Utrecht. Deze passages vallen dus buiten de reikwijdte van eisers Wob-verzoek.

De rechtbank overweegt hierover dat het in zijn algemeenheid mogelijk is dat delen van informatie neergelegd in documenten niet tot de reikwijdte van het Wob-verzoek behoren. Deze informatie blijft dan buiten de beoordeling van de vraag of die informatie openbaar gemaakt moet worden. Er is dus geen sprake van toepassing van een weigeringsgrond zoals eiser veronderstelt.

Op zichzelf is het naar het oordeel van de rechtbank dan ook gerechtvaardigd om namen van andere opsporingsgebieden, die immers buiten de reikwijdte van eisers Wob-verzoek vallen, weg te lakken. Het is de rechtbank echter niet geheel duidelijk geworden welke gebieden wel en niet onder het bereik van de opsporingsvergunning Utrecht vallen. Zo is op zitting ter sprake gekomen dat de naam van de gemeente Vlist (Krimpenerwaard) een aantal maal is weggelakt met de aanduiding “buiten reikwijdte”, maar dat dat ten onrechte is gebeurd, omdat deze gemeente wel binnen de reikwijdte van de opsporingsvergunning Utrecht valt. Verweerder heeft op zitting toegezegd de naam van de gemeente Vlist alsnog openbaar te maken.
Daarnaast blijkt uit document 29a bij deelbesluit B dat er een gebiedsverkleining heeft plaatsgevonden van de opsporingsvergunning Utrecht, waardoor het de rechtbank bijvoorbeeld ook niet duidelijk is of het gebied Brakel nu wel of niet onder de reikwijdte van het Wob-verzoek valt. Verweerder zal hierover meer duidelijkheid moeten geven door middel van een aanvullende motivering.

De rechtbank merkt daarbij nog op dat het verwarrend is, zoals verweerder ter zitting ook heeft erkend, dat enkel de naam van het opsporingsgebied is weggelakt en niet de hele passage die over dat gebied gaat, waardoor eiser verschillende keren op het verkeerde been gezet lijkt te zijn. Dit heeft echter geen consequenties voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Verweerder dient dit evenwel te corrigeren.

11. Bij kennisneming van de documenten heeft de rechtbank vastgesteld dat de woorden/passages die verweerder heeft weggelakt met de aanduiding “buiten reikwijdte” inderdaad steeds betrekking hebben op een opsporingsgebied. Of dit een ander opsporingsgebied is en dus terecht weggelakt, laat de rechtbank, gelet op dat wat hiervoor is overwogen in het midden. Alleen de weggelakte laatste zin van de eerste alinea op pagina 2 in document 5 bij deelbesluit B heeft geen betrekking op een opsporingsgebied en is dus sowieso ten onrechte weggelakt als zijnde “buiten reikwijdte”.

Documenten over verkenningsonderzoek, proefboringen en de aanwezigheid van gas

12. Eiser voert aan dat het ongeloofwaardig is dat er geen documenten over proefboringen en verkenningsonderzoek zijn, omdat er nog geen proefboringen zouden zijn uitgevoerd. Ook is ongeloofwaardig dat er geen documenten zijn aangetroffen over de aanwezigheid van gas. Dit volgt ook uit documenten 13a (deelbesluit A) en 31 en 41 (deelbesluit B) die gedeeltelijk openbaar zijn gemaakt.

13. Verweerder stelt zich hierover op het standpunt dat er nog geen boringen hebben plaatsgevonden. De verleende opsporingsvergunning biedt ook geen recht om boringen uit te voeren. Daarvoor is een omgevingsvergunning nodig en die is niet verleend.

14. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zijn standpunt hierover onvoldoende gemotiveerd en toegelicht. Document 13a bevat, zoals eiser naar het oordeel van de rechtbank terecht stelt, een aanwijzing dat onderzoek heeft plaatsgevonden naar de aanwezigheid van gas. Mede in het licht van het hetgeen hiervoor is overwogen over de opsporingsgebieden die binnen de opsporingsvergunning Utrecht vallen, in het bijzonder de gemeente Vlist, acht de rechtbank onvoldoende gemotiveerd dat er geen documenten zijn aangetroffen, omdat er geen onderzoek zou hebben plaatsgevonden. Wat voor soort onderzoek (boring of seismisch bureauonderzoek) dit is geweest, doet daarbij niet ter zake, omdat eiser niet specifiek heeft verzocht om documenten over proefboringen. Ook documenten over seismisch bureauonderzoek vallen onder de reikwijdte van eisers Wob-verzoek. Ter zitting heeft verweerder verder geen duidelijk antwoord kunnen geven op de vraag of er al dan niet verkenningsonderzoek heeft plaatsgevonden in het opsporingsgebied Utrecht. Hier vloeit uit voort dat ook onvoldoende is gemotiveerd dat er om die reden geen documenten zijn aangetroffen. Verweerder zal dit nader moeten motiveren.

Documenten over de verlenging van de vergunning

15. Eiser voert verder aan dat het niet aannemelijk is dat de beslissing tot verlenging van de vergunning is genomen zonder dat daar een informatie-uitwisseling aan vooraf is gegaan, zoals bijvoorbeeld evaluaties of advies van deskundigen. Een Overeenkomst van Samenwerking suggereert dat ten minste overleg moet zijn geweest met Energie Beheer Nederland B.V. (EBN) die voor 40% deelneemt in de opsporingsvergunning. Er zouden dus documenten moeten zijn die hierover gaan.

16. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen wettelijke adviesplicht bestaat voor de verlenging van de vergunning en uit het besluit blijkt ook dat er geen advies is gevraagd. Daarover bestaan dus geen documenten. Dat de vergunning twee maal in korte tijd is verlengd, heeft ermee te maken dat na de overdracht van de vergunning aan een nieuwe vergunninghouder onvoldoende tijd resteerde om het werkplan uit te voeren.

17. De rechtbank overweegt hierover dat volgens vaste rechtspraak van de ABRvS^[1]het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt, is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. De mededeling van verweerder dat er in het geheel geen documenten zijn aangetroffen over de verlenging van de vergunning, komt de rechtbank niet geloofwaardig voor. Het bevreemdt de rechtbank zeer dat er helemaal geen stukken, bijvoorbeeld e-mailberichten tussen ambtenaren, zouden zijn die betrekking hebben op de verlenging van een vergunning voor een lange periode. Temeer gelet op de ‘drill or drop’ bepalingen in de verleende opsporingsvergunning, de samenwerkingsovereenkomst en het verlengingsbesluit van 9 juli 2014 waarin staat ‘met overwegingen’. Dit betekent dat verweerder hiernaar een nieuwe zoekslag zal moeten doen, waarbij hij duidelijk maakt welke zoekopdracht aan de daarbij ingeschakelde functionarissen is gegeven en op welke wijze (in welke bestanden en dossiers en met welke zoektermen) is gezocht.

Verslagen en/of afsprakenlijsten van jaarlijkse meetings tussen 2007 en 2020

18. Eiser voert aan dat uit document 35 bij deelbesluit B blijkt dat er jaarlijks bijeenkomsten worden gehouden met vergunninghouders. Gegeven de aard van deze bijeenkomst zouden er verslagen of afsprakenlijsten moeten zijn.

19. Verweerder stelt zich hierover op het standpunt dat deze gesprekken geen formeel karakter hebben en dat er geen verslag van wordt vastgelegd. Waar nodig vindt een terugkoppeling plaats naar de betrokken behandelend ambtenaar of volgt een formele aanvraag van de operator.

20. De rechtbank wil verweerder wel volgen in zijn stelling dat deze jaarlijkse bijeenkomsten een informeel karakter hebben en dat er daarom geen formele stukken zijn zoals agenda’s, notulen en besluitenlijsten. Echter, eiser heeft ook verzocht om andersoortige documenten, zoals bijvoorbeeld e-mailberichten. Omdat verweerder ook heeft gesteld dat zo nodig wel een terugkoppeling plaatsvond naar de behandelend ambtenaar, acht de rechtbank het ongeloofwaardig dat er geen enkel document is dat betrekking heeft op deze jaarlijkse bijeenkomsten, zoals e-mailberichten of (korte) notities. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat er wel een uitvraag heeft plaatsgevonden die ook op deze documenten zag en dat daar niets is uitgekomen, maar hij heeft de rechtbank er niet van weten te overtuigen dat een voldoende specifieke uitvraag bij de betrokken ambtenaren heeft plaatsgevonden, zodat de rechtbank de stelling van verweerder dat hierover geen documenten zijn aangetroffen, niet geloofwaardig voorkomt. Verweerder moet ook op dit onderdeel een nieuwe zoekslag doen.
Verslag van ambtelijk overleg tussen de gemeente Woerden en de provincies

21. Eiser voert aan dat het ambtelijk verslag van overleg van 21 februari 2020 tussen de gemeente Woerden en de provincies Utrecht, Gelderland, Noord-Brabant en Zuid-Holland ten onrechte met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob geheim is gehouden.

22. De rechtbank overweegt hierover dat dit overleg heeft plaatsgevonden nadat eiser zijn Wob-verzoek heeft gedaan. Aangezien een Wob-verzoek geen betrekking kan hebben op na het verzoek vervaardigde documenten, valt dit document buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek. De rechtbank laat daarom deze beroepsgrond verder buiten beschouwing.

Documenten met betrekking tot een overleg op 17 juli 2019

23. Eiser voert aan dat uit document 3 bij het bestreden besluit blijkt dat op 17 juli 2019 een overleg heeft plaatsgevonden tussen Vermilion, het ministerie van Economische Zaken en de gemeenten Woerden en Bodegraven-Reeuwijk. Het is ongeloofwaardig dat hier geen enkel document over is.

24. Verweerder stelt zich hierover op het standpunt dat geen inhoudelijke informatie is aangetroffen. Uit navraag bij de betrokken ambtenaar is gebleken dat wel is gesproken over een vergunning, maar dat betrof niet de vergunning waar eisers verzoek op ziet. Dit overleg ging over de winningsvergunning voor het gebied Papekop. Ter zitting heeft verweerder een e-mailbericht overgelegd van de ambtenaar van het ministerie die bij dit (en een vervolg)overleg aanwezig is geweest, waarin deze bevestigt dat de opsporingsvergunning Utrecht nooit ter sprake is gekomen.

25. De rechtbank is met eiser van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft opgehelderd dat het overleg op 17 juli 2019 geen betrekking had op de opsporingsvergunning Utrecht. Uit document 3 blijkt dat tijdens het overleg is gesproken over een verlenging van een koolwaterstoffenvergunning van Vermilion voor de provincie Utrecht. Omdat de winningsvergunning voor het gebied Papekop nog geldig was tot 2031 ligt het niet direct voor de hand dat de verlenging van die vergunning is besproken. Dit is een aanwijzing dat tijdens het overleg wel (of ook) de opsporingsvergunning Utrecht, die immers wel binnen afzienbare tijd afliep, ter sprake is gekomen. In dat geval is het naar het oordeel van de rechtbank niet geloofwaardig dat er verder geen documenten zijn met betrekking tot dit overleg. Ook op dit onderdeel moet verweerder een nieuwe zoekslag doen.

Toepassing van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob

26. Eiser voert aan dat verweerder te ruim toepassing heeft gegeven aan artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob. Het enkel stellen dat sprake is van een bedrijfs- of fabricagegegeven is onvoldoende. Bovendien kan deze weigeringsgrond alleen worden ingeroepen voor actuele informatie en daarvan is geen sprake als deze informatie al in 2007 is verstrekt door Northern Petroleum.

27. Verweerder stelt zich hierover op het standpunt dat de betrokken informatie, het onderzoek naar de aanwezigheid en het winnen van delfstoffen, zeer kostbaar en tijdrovend is en de resultaten daarvan bijgevolg zeer concurrentiegevoelig.

28. De rechtbank stelt vast dat verweerder deze weigeringsgrond in het bestreden besluit (gedeeltelijk) heeft gehandhaafd voor passages in de volgende documenten:
documenten 2, 8b, 11 en 13a bij deelbesluit A en documenten 1, 8, 14, 24a, 31 en 41 bij deelbesluit B.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de weigeringsgrond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob zich verzet tegen openbaarmaking van de op deze grond weggelakte passages in de documenten 8b en 13a bij deelbesluit A, en de documenten 1, 8, 14, 24a en 31 bij deelbesluit B.

29. Voor de door verweerder in document 2 (deelbesluit A) weggelakte passage is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom deze weigeringsgrond zich tegen openbaarmaking verzet. Dat het hier gaat om een absolute weigeringsgrond en dat tijdsverloop om die reden geen rol kan spelen, zoals verweerder ter zitting heeft gesteld, volgt de rechtbank niet. Tijdsverloop kan wel degelijk maken dat een beroep op deze weigeringsgrond niet meer op gaat. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom deze passage, gelet op het tijdsverloop, nog altijd concurrentiegevoelig is.

30. De rechtbank merkt verder op dat er geen reden is om Figuur 2.2a bij document 1 geheim te houden, omdat deze bij document 9 wel openbaar is gemaakt.

31. Voor de volledigheid merkt de rechtbank hierbij nog op dat zij ervan uitgaat dat verweerder de naam van de gemeente Vlist (Krimpenerwaard) openbaar maakt, ook waar deze in de documenten 8b en 11 (deelbesluit A) en 41 (deelbesluit B) – overigens ten onrechte – met een beroep op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob is weggelakt. De rechtbank gaat er vanuit dat verweerder alle stukken op dit punt naloopt.

Toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob

32. Eiser voert aan dat verweerder selectief gebruik heeft gemaakt van de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Niet in te zien valt waarom verweerder namen niet heeft weggelakt, maar handtekeningen wel zoals toegepast in document 7b van deelbesluit A en 1, 5, 9, 10, 11 van deelbesluit B. Verder heeft verweerder ten onrechte namen weggelakt van personen die vanuit hun functie in de openbaarheid treden, zoals bijvoorbeeld bestuurders. Dit is gebeurd in de documenten 1, 13, 15, 16 en 18 van deelbesluit B.

33. Verweerder stelt zich hierover op het standpunt dat hij een vaste gedragslijn hanteert waarbij persoonsgegevens niet openbaar worden gemaakt, behalve de namen van degenen die uit hoofde van hun functie in de openbaarheid treden en van degenen die op grond van mandaat bevoegd zijn namens een bestuursorgaan op te treden. Helaas is deze lijn niet in alle documenten correct toegepast. In de door eiser genoemde gevallen zijn de namen ten onrechte weggelakt, maar uit de context blijkt al meteen welke namen het betreft, zodat openbaarmaking van de ten onrechte weggelakte namen niets toevoegt.

34. De rechtbank stelt vast dat verweerder erkent dat in de door eiser genoemde documenten namen zijn weggelakt van personen die uit hoofde van hun functie in de openbaarheid treden. Naar het oordeel van de rechtbank gaat het dan niet aan om te stellen dat openbaarmaking daarvan niets meer toevoegt, omdat al op een andere manier duidelijk is geworden om wie het gaat. Verweerder moet deze namen alsnog openbaar maken. Verder dient verweerder alle documenten op dit punt na te lopen.

Conclusie

35. Gelet op de door de rechtbank geconstateerde gebreken in de motivering van het bestreden besluit (rechtsoverwegingen 4, 10, 11, 14, 17, 20, 25, 29, 30, 31 en 34) is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit wegens strijd met artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. Verweerder moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.

36. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor reiskosten vast op € 8,- en voor verletkosten op € 14,-. Eiser heeft verzocht om vergoeding van verletkosten van € 246,-. Nu eiser deze kosten niet heeft onderbouwd sluit de rechtbank aan bij het minimumtarief van € 7,- waartegen verletkosten kunnen worden berekend. Uitgaande van een twee uur durende zitting komt € 14,- aan verletkosten voor vergoeding in aanmerking. De door eiser verzochte kosten betreffende de aangetekende verzending van stukken komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat deze niet vallen onder de limitatieve opsomming genoemd in artikel 1 van Pro het Bpb. Dit betekent dat in totaal een bedrag van € 22,- aan proceskosten voor vergoeding in aanmerking komt.

37. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

Beslissing

De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 22,-;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A. Banga, voorzitter, en mr. M.C. Verra en mr. M.L. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De beslissing is uitgesproken op 11 oktober 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.

griffier

De voorzitter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.

Vernietiging besluit inzake openbaarmaking documenten opsporingsvergunning koolwaterstoffen Utrecht