Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/5547
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 februari 2021 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: M. Geleijnse)
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde partij], te [woonplaats].
Inleiding
Derde-partij is eigenaar van het pand aan de [adres 1] in [woonplaats]. In dit pand was op de begane grond jarenlang een café gevestigd. Op de eerste verdieping bevond zich een bovenwoning. Derde-partij wil het pand verbouwen en gedeeltelijk uitbreiden om er tien appartementen te kunnen realiseren. Om dit mogelijk te maken is door derde-partij een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend. Het bouwplan past niet volledig in het geldende planologische regime. Verweerder heeft gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken. Bij besluit van 29 mei 2019 is de omgevingsvergunning aan derde-partij verleend. Eiser woont op de [adres 2] en heeft vanuit zijn woning zicht op het pand. Hij is het niet eens met de verleende omgevingsvergunning.
Bij besluit van 21 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 29 mei 2019 ongegrond verklaard. Dit is het besluit waartegen eiser beroep heeft ingesteld en waar deze zaak dus over gaat.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 december 2020. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens derde-partij is [echtgenoot], echtgenoot van derde-partij, verschenen.
Overwegingen
De omgevingsvergunning
1. De omgevingsvergunning is verleend voor het verbouwen van het pand naar tien appartementen. Om dit mogelijk te maken zal het pand worden vergroot waardoor de kap van het pand wordt gewijzigd. Met de omgevingsvergunning zijn de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’ en ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’ vergund (artikel 2.1, eerste lid aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht). Verweerder heeft de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang bezien met artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (de zogenoemde kruimellijst).
Toetsingskader
2. De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij de beoordeling van de ingediende aanvraag om een omgevingsvergunning beleidsruimte heeft om te beslissen of hij gebruik zal maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. Daarbij geldt in ieder geval dat het aangevraagde niet in strijd mag zijn met een goede ruimtelijke ordening. Ook moet een belangenafweging worden gemaakt. Voor de omvang van de door verweerder te maken belangenafweging is bepalend op welke punten er sprake is van strijd met het planologisch regime. De rechter toetst of verweerder bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
De bestemmingsplannen
3. Op het perceel [adres 1] zijn twee bestemmingsplannen van toepassing. Het bestemmingsplan “Rivierenwijk” en het bestemmingsplan “CHW Algemene regels over bouwen en gebruik” (hierna: CHW-bestemmingsplan).
4. Aan het perceel is in het bestemmingsplan “Rivierenwijk” de bestemming ‘Gemengde doeleinden’ toegekend. Op grond van deze bestemming is wonen ter plaatse toegestaan. Het bouwplan voorziet in de uitbreiding en de wijziging van de kapvorm van het pand en daardoor wordt niet voldaan aan het bouwvoorschrift uit het bestemmingsplan “Rivierenwijk” dat de bestaande kap dient te worden gehandhaafd. Verder staan de bouwvoorschriften maar één bouwlaag toe, terwijl het bouwplan voorziet in twee bouwlagen. Ook op dit punt is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan, omdat meer bouwlagen worden gerealiseerd dan op de plankaart is aangegeven. Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan niet volledig voldoet aan de bouwvoorschriften van het bestemmingsplan “Rivierenwijk”.
5. De rechtbank stelt vast dat artikel 6, vierde lid, van de planregels een vrijstellingsbevoegdheid bevat voor het wijzigen van de bestaande kapvorm. Voor het toestaan van meer bouwlagen bevat het bestemmingsplan geen afwijkingsmogelijkheid.
6. In het primaire besluit is verweerder ervan uitgegaan dat het bouwplan in strijd is met artikel 4.4, lid a, van de planregels van het CHW-bestemmingsplan. Dit artikel gaat over woningvorming en omzetting. In het bestreden besluit neemt verweerder een ander standpunt in, namelijk dat het bouwplan niet in strijd is met artikel 4.4. van de planregels, omdat de bovenwoning geen zelfstandige bewoning is zoals bedoeld in het CHW-bestemmingsplan.
Strijd met het CHW-bestemmingsplan?
7. Partijen verschillen van mening over de vraag of het bouwplan in strijd is met het CHW-bestemmingsplan. Eiser stelt zich op het standpunt dat de bovenwoning in het pand als zelfstandige woning aangemerkt moet worden, omdat deze woning een eigen toegang had.
8. Artikel 4.4, lid a, van de planregels van het CHW-bestemmingsplan bepaalt dat het veranderen, vervangen of vergroten van een woning niet mag leiden tot omzetting van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte of tot de vorming van een extra woning. In artikel 4.4, lid b, van de planregels is een afwijkingsbevoegdheid opgenomen.
9. Op grond van dit artikel is woningomzetting van een zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte én woningvorming niet toegestaan. Om te beoordelen of het bouwplan in strijd is met dit artikel, moet gelet op de formulering van artikel 4.4, lid a, van de planregels, beoordeeld worden of de bovenwoning een woning is in de zin van de planregels. Daarbij zijn de hierna volgende definitiebepalingen van belang.
10. Het begrip woning is in artikel 1.6 van de planregels gedefinieerd als het complex van ruimten dat een zelfstandige woonruimte vormt, bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.
11. Zelfstandige woonruimte is in artikel 1.9 van de planregels gedefinieerd als woonruimte die een eigen toegang heeft en die door één huishouden kan worden bewoond zonder daarbij afhankelijk te zijn van wezenlijke voorzieningen, zoals badruimte, toilet en keuken, buiten de woonruimte.
12. Het begrip eigen toegang is in artikel 1.3 als volgt gedefinieerd: een deur die direct toegang geeft tot de woning, die bereikbaar is via de straatzijde of vanuit een gemeenschappelijke hal en die voorzien is van een door de gemeente verleend huisnummer.
13. De rechtbank overweegt dat met het woord woning in artikel 4.4, lid a, van de planregels gelet op de definitiebepaling in artikel 1.6 bedoeld is een zelfstandige woonruimte voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. De bewoning door één huishouden komt ook terug in de definitiebepaling van zelfstandige woonruimte. Uit de stukken blijkt dat in de bovenwoning een badkamer, toilet en keuken aanwezig waren alsmede een gemeenschappelijke ruimte en zes kamers. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder toegelicht dat sprake was van kamerverhuur. In reactie hierop heeft eiser aangevoerd dat voor het gebruik van de bovenwoning voor kamerverhuur nooit een omgevingsvergunning is verleend en dat dit dus een illegale situatie betrof. De rechtbank is van oordeel dat bij de beantwoording van de vraag of de bovenwoning bedoeld is om te worden bewoond door één huishouden niet doorslaggevend is hoe de bovenwoning feitelijk werd gebruikt, maar of deze woning geschikt was voor de bewoning door één huishouden. Het bestemmingsplan staat wonen in ruime zin toe, dus daaronder valt ook bewoning door één huishouden. Gezien de indeling en de aanwezigheid van alle nodige voorzieningen is de rechtbank van oordeel dat de bovenwoning bedoeld was voor de bewoning van één huishouden.
14. De rechtbank deelt het standpunt van eiser niet, dat het gehele pand als zelfstandige woning gezien moet worden, omdat op de begane grond (legaal) een café was gevestigd. Het geschilpunt tussen partijen spitst zich toe op de vraag of de bovenwoning een eigen toegang had, zoals gedefinieerd in de planregels. Uit de dossierstukken blijkt dat de voorgevel van het pand de gevel aan de noordkant is. In deze voorgevel bevond zich de toegangsdeur tot het café. Aan de achterkant van het pand zat ook een deur. Op de zitting heeft eiser toegelicht dat het pand op een hoek staat en dat de [straat] zowel aan de noordkant als de oostkant van het pand loopt. Vanaf het oostelijk gelegen deel van de [straat] loopt een pad naar de achterkant van het pand waar ook een deur zat. Deze deur, die was gericht naar de straatzijde, gaf toegang tot een hal en vanuit die hal kon de bovenwoning met een trap bereikt worden. Hiermee voldoet de bovenwoning volgens eiser aan het vereiste van een eigen toegang. In reactie hierop heeft verweerder gesteld dat de toegangsdeur de deur aan de voorkant van het pand was waar het huisnummer zat. De deur aan de achterkant van het pand werd volgens verweerder gebruikt voor bevoorrading van het café en maakte deel uit van de vluchtroute.
15. De rechtbank is van oordeel dat de bovenwoning geen eigen toegang had in de zin van artikel 1.3 van de planregels. Daarbij neemt zij in aanmerking dat de deur aan de achterzijde van het pand geen directe toegang tot de bovenwoning gaf. Via deze deur kwam men in een hal terecht waar zich de trap naar de bovenwoning bevond. De rechtbank merkt verder op dat de achterdeur weliswaar was gericht naar de straatzijde, maar getwijfeld kan worden of deze situatie te scharen valt onder bereikbaar via de straatzijde zoals bedoeld in artikel 1.3 van de planregels. De rechtbank zal dit in het midden laten, omdat de achterdeur geen directe toegang gaf tot de bovenwoning en geen huisnummer had.
16. Omdat de bovenwoning niet kan worden aangemerkt als zelfstandige woonruimte, is geen sprake van een woning in de zin van artikel 1.6 van de planregels. Het bouwplan leidt dus niet tot woningomzetting of woningvorming zoals bedoeld in artikel 4.4, lid a, van het CHW-bestemmingsplan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het bouwplan niet in strijd is met artikel 4.4, lid a, van het CHW-bestemmingsplan. Dit betekent dat geen algemene leefbaarheidstoets uitgevoerd hoefde te worden en niet aan de fysieke leefbaarheidseisen uit de Beleidsnotitie en beleidsregels Woningsplitsen en omzetten getoetst hoefde te worden. Dit is alleen aan de orde als verweerder gebruik zou maken van zijn bevoegdheid uit artikel 4.4, lid b, van het CHW-bestemmingsplan om af te wijken van lid a. Het betoog van eiser dat ten onrechte geen leefbaarheidstoets is uitgevoerd slaagt dus niet. Ook het betoog dat niet alle woningen voldoen aan de eis dat de minimale oppervlakte 50 m² moet bedragen slaagt niet, omdat dit een eis is uit de hiervoor genoemde Beleidsnotitie.
17. Eiser heeft ook naar voren gebracht dat drie van de nieuwe te realiseren appartementen buiten de contouren van de bebouwing van het pand worden gerealiseerd. Volgens hem is het CHW-bestemmingsplan daarop in ieder geval van toepassing. De rechtbank volgt eiser hierin niet, omdat ook hiervoor geldt dat niet wordt voldaan aan artikel 4.4, lid a, van de planregels.
Relativiteit en Bouwbesluit 2012
18. Eiser voert aan dat het bouwplan niet voldoet aan de bepalingen uit het Bouwbesluit 2012, omdat het bouwplan niet voorziet in buitenbergingen en niet voor alle appartementen voorziet in een buitenruimte. Volgens eiser had verweerder uit moeten gaan van de eisen die het Bouwbesluit 2012 voor nieuwbouw stelt aan buitenbergingen en buitenruimten. Eiser vindt dat deze bepalingen ook strekken ter bescherming van zijn belangen.
19. Verweerder heeft het bouwplan getoetst aan het Bouwbesluit 2012. Daarbij is verweerder uitgegaan van het rechtens verkregen niveau, omdat het gaat om het verbouwen van een woonfunctie.
20. De rechtbank zal deze beroepsgrond niet inhoudelijk behandelen, omdat het in de wet opgenomen relativiteitsvereiste daaraan in de weg staat. Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) regelt dat de bestuursrechter een besluit niet mag vernietigen vanwege schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de degene die zich daarop beroept. Hiermee heeft de wetgever de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de eiser door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad.
21. De rechtbank is van oordeel dat de normen uit het Bouwbesluit 2012 die gaan over buitenbergingen en buitenruimten kennelijk niet strekken tot bescherming van eisers belang. De rechtbank wijst er hierbij op dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) al vaker heeft geoordeeld dat deze regels strekken tot bescherming van de toekomstige bewoners of gebruikers van de woning en niet tot bescherming van anderen. [1] Dit betekent dat de beroepsgrond van eiser op grond van artikel 8:69a van de Awb niet tot vernietiging van het bestreden besluit kan leiden.
Belangenafweging
Belangenafweging
22. Eiser betoogt dat geen zorgvuldige belangenafweging heeft plaatsgevonden, omdat onvoldoende rekening is gehouden met de intensivering van het gebruik van het pand in relatie tot de omgeving. Daarbij merkt eiser op dat er de laatste jaren in de omgeving veel woningen zijn bijgekomen.
23. Verweerder heeft de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo. Zoals in overweging 2 van deze uitspraak al is overwogen, geldt hiervoor dat het bouwplan niet in strijd mag zijn met een goede ruimtelijke ordening en dat een belangenafweging gemaakt moet worden. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat bij deze belangenafweging de ruimtelijke effecten die optreden als gevolg van de vergunde afwijking van het bestemmingsplan moeten worden afgewogen tegen de met de afwijking gediende belangen. [2] De ruimtelijke effecten van wat het bestemmingsplan al toestond, kunnen buiten beschouwing blijven. Dit betekent dat verweerder alleen de ruimtelijke gevolgen van de wijziging van de kap en de vergroting van het pand en daarmee samenhangende uitbreiding van de woonfunctie hoeft te beoordelen. De woonfunctie als zodanig staat niet meer ter discussie, omdat dit in overeenstemming is met het bestemmingsplan “Rivierenwijk”.
24. Op de zitting is naar voren gekomen dat eiser vooral nadelen vreest te gaan ondervinden van de intensivering van het gebruik van het pand. De rechtbank overweegt dat verweerder in het bestreden besluit is ingegaan op de gevolgen van de uitbreiding en de wijziging van de kap. Daarbij is getoetst aan de criteria zoals opgenomen in de vrijstellingsbevoegdheid uit artikel 6, vierde lid, van de planregels. Verweerder heeft uiteengezet dat sprake is van een stedelijke omgeving en dat niet is gebleken dat het bouwplan afbreuk doet aan het stedenbouwkundige beeld van het gebied. Ook vindt verweerder dat de wijziging en uitbreiding van de kap geen onevenredige nadelige effecten heeft op de gebruiksmogelijkheden, de privacy en bezonning van in de buurt gelegen percelen. Ten aanzien van het uitbreiden van de woonfunctie is verweerder nog ingegaan op de gevolgen voor het parkeren van auto’s en fietsen. Volgens verweerder hoeven geen nieuwe parkeerplaatsen gerealiseerd te worden, omdat voor de woonfunctie op grond van de geldende parkeernormen 5 parkeerplaatsen nodig zijn, terwijl voor de horecafunctie 14 parkeerplaatsen nodig waren. De rechtbank ziet geen aanleiding om te oordelen dat verweerder een onzorgvuldige of onredelijke belangenafweging heeft gemaakt. Verweerder heeft rekening gehouden met de ruimtelijke gevolgen van het bouwplan voor zover dat afwijkt van het bestemmingsplan. Voor het oordeel dat sprake is van een ontoelaatbare inbreuk op de leefbaarheid van de omgeving vindt de rechtbank geen aanknopingspunten. De rechtbank vindt dat verweerder in redelijkheid meer gewicht heeft kunnen toekennen aan de belangen van vergunninghouder bij de realisatie van het bouwplan dan aan de belangen van eiser.
Gevolgen voor twee bomen?
25. Eiser vreest dat de twee bomen die op zeer korte afstand van het pand staan in het gedrang komen door het bouwplan. Het gaat eiser niet alleen om de bescherming van deze bomen tijdens de bouw, maar ook om de eindsituatie waarin de kruinen van de bomen over het pand heen waaieren.
26. Op korte afstand van het pand staan twee grote platanen. Eiser heeft vanuit zijn woning zicht op deze bomen en hij heeft belang bij het behoud van deze bomen. Uit de stukken en wat op zitting besproken is blijkt dat vergunninghouder de bomen ter bescherming tijdens de bouw heeft gesnoeid en ingepakt met houten latten. Niet in geschil is dat de kruin van één van de twee bomen uitwaaiert over het deel van het pand dat verhoogd wordt. Verweerder wil de bomen ook behouden. Op de zitting is door verweerder toegelicht dat de bomen niet in gevaar komen door het bouwplan, omdat het wortelstelsel in de grond en de kruinen verder niet aangetast worden door de bouwwerkzaamheden of het toekomstige gebruik van het pand. De rechtbank ziet in wat eiser heeft aangevoerd geen reden om te oordelen dat de bomen en het gewijzigde gebouw niet met elkaar verenigbaar zijn. De rechtbank vindt dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan geen gevolgen heeft voor de bomen.
Uitkomst van de zaak
27. Het beroep is ongegrond.
28. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, rechter, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De uitspraak is uitgesproken op 8 februari 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.