Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 20/3063
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 november 2021 in de zaak tussen
Stichting [stichting] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. R.M. Kroese),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. N. Verkerk).
Procesverloop
In het besluit van 26 april 2019 (primaire besluit I) heeft verweerder lasten onder dwangsom aan eiseres opgelegd.
In het besluit van 7 november 2019 (primaire besluit II) heeft verweerder de door eiseres verbeurde dwangsommen van € 18.500,- ingevorderd.
In het besluit van 7 juli 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard en het bezwaar tegen het primaire besluit II gegrond verklaard en het primaire besluit II gedeeltelijk herroepen, in die zin dat het bedrag van de verbeurde dwangsommen is aangepast naar € 14.000,-.
In het besluit van 23 september 2020 (het primaire besluit III) heeft verweerder de door eiseres verbeurde dwangsommen van € 6.000,- ingevorderd.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 23 juni 2021 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verder is verschenen [A] van de Inspectie Kinderopvang.
Overwegingen
Inleiding
1. Eiseres is houder van het kinderdagverblijf [kinderdagverblijf] , gevestigd aan de [adres] in [plaats] . Op 5 en 14 maart 2019 heeft een inspectie plaatsgevonden bij het kinderdagverblijf door twee toezichthouders van Inspectie Kinderopvang van de gemeente Utrecht (de toezichthouders). De bevindingen van het onderzoek zijn vastgelegd in het inspectierapport van 26 april 2019. Verweerder heeft besloten om lasten onder dwangsom aan eiseres op te leggen vanwege de ernst van de overtredingen, de omvang van de overtredingen en ook omdat deze kinderopvanglocatie in december 2017 deel uitmaakte van een opgelegde last onder dwangsom.
2. Op 1 juli 2019 hebben de toezichthouders een nader onderzoek uitgevoerd bij het kinderdagverblijf. De bevindingen van dat onderzoek zijn vastgelegd in het inspectierapport van 12 augustus 2019. Op basis van dat rapport heeft verweerder geconcludeerd dat eiseres aan de last onder dwangsom met betrekking tot de beroepskracht-kindratio en de stabiliteit voor de opvang van kinderen tot één jaar of ouder geen uitvoering heeft gegeven. Naar aanleiding daarvan heeft verweerder bij het besluit van 7 november 2019 bepaald dat de door eiseres verbeurde dwangsom van € 18.500,- wordt ingevorderd. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit bedrag aangepast naar € 14.000,-, omdat verweerder is gebleken dat op 28 juni 2019 het vaste gezicht voor acht kinderen toch aanwezig bleek te zijn geweest.
3. Op 22 oktober 2019 heeft een jaarlijks onderzoek plaatsgevonden bij het kinderdagverblijf. De bevindingen van dat onderzoek zijn opgenomen in het inspectierapport van 12 december 2019. Verweerder heeft op grond van dat rapport geconstateerd dat eiseres opnieuw geen uitvoering heeft gegeven aan de last onder dwangsom en daarom zijn volgens verweerder van rechtswege dwangsommen verbeurd van in totaal € 6.000,-.
Het beroep van eiseres
4. Eiseres is het niet eens met de totstandkoming en de inhoud van het inspectierapport van 26 april 2019 dat aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd. Volgens eiseres is het rapport niet met voldoende waarborgen omkleed, omdat de toezichthouders niet hebben voldaan aan het gestelde in de brief van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), GGD GHOR Nederland en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) van 22 juli 2019. [2] De inhoud van die brief is gecodificeerd in artikel 8 van Pro de Beleidsregels werkwijze toezichthouder kinderopvang. Het onderzoek is daarom onzorgvuldig en onvolledig geweest.
Het oordeel van de rechtbank
5. Op 11 juli 2020 is artikel 8 van Pro de Beleidsregel werkwijze toezichthouder kinderopvang in werking getreden. De inhoud van dit artikel kan samengevat worden aan de hand van de artikelsgewijze toelichting:
“In deze brief is aangegeven dat de toezichthouder tot een professioneel oordeel komt of er sprake is van een overtreding die gerapporteerd moet worden. Daarbij overweegt de toezichthouder (1) het belang van de kinderen; en (2) de inspanning van de kinderopvangorganisatie. Als de toezichthouder oordeelt dat de drie-uursregeling of het vaste gezichtencriterium als gevolg van overmacht niet zijn nageleefd, rapporteert hij de betreffende gedraging niet als overtreding. Wel beschrijft hij in het rapport de relevante feiten en omstandigheden van het geval en hoe hij is gekomen tot het oordeel dat sprake is van overmacht. Het bovenstaande heb ik met deze wijziging vastgelegd in de Beleidsregel werkwijze toezichthouder kinderopvang, zodat met betrekking tot het vaste gezichtencriterium en de drie-uursregeling helder is wat de werkwijze van de toezichthouder is in geval van overmacht. Dit ondersteunt GGD’en en gemeenten bij het implementeren en toepassen van deze werkwijze.” [3] Hieruit volgt dat de inhoud van artikel 8 van Pro de Beleidsregel werkwijze toezichthouder kinderopvang overeenkomt met het dringende advies dat in de brief van SZW, GGD GHOR Nederland en de VNG van 22 juli 2019 is neergelegd.
“In deze brief is aangegeven dat de toezichthouder tot een professioneel oordeel komt of er sprake is van een overtreding die gerapporteerd moet worden. Daarbij overweegt de toezichthouder (1) het belang van de kinderen; en (2) de inspanning van de kinderopvangorganisatie. Als de toezichthouder oordeelt dat de drie-uursregeling of het vaste gezichtencriterium als gevolg van overmacht niet zijn nageleefd, rapporteert hij de betreffende gedraging niet als overtreding. Wel beschrijft hij in het rapport de relevante feiten en omstandigheden van het geval en hoe hij is gekomen tot het oordeel dat sprake is van overmacht. Het bovenstaande heb ik met deze wijziging vastgelegd in de Beleidsregel werkwijze toezichthouder kinderopvang, zodat met betrekking tot het vaste gezichtencriterium en de drie-uursregeling helder is wat de werkwijze van de toezichthouder is in geval van overmacht. Dit ondersteunt GGD’en en gemeenten bij het implementeren en toepassen van deze werkwijze.” [3] Hieruit volgt dat de inhoud van artikel 8 van Pro de Beleidsregel werkwijze toezichthouder kinderopvang overeenkomt met het dringende advies dat in de brief van SZW, GGD GHOR Nederland en de VNG van 22 juli 2019 is neergelegd.
6. De rechtbank constateert dat de toezichthouders in het inspectierapport van 26 april 2019 geen aandacht hebben besteed aan overmachtsaspecten. Die aspecten heeft eiseres wel genoemd in haar zienswijze van 23 april 2019 op het rapport. In die zienswijze heeft eiseres naar voren gebracht dat de toezichthouders niet van de werkelijke situatie zijn uitgegaan omdat veranderingen, zoals het samenvoegen van twee babygroepen in de ochtend en namiddag, nog niet in het pedagogisch werkplan was opgenomen. Bij het opleggen van de lasten onder dwangsom heeft verweerder over de zienswijze opgemerkt dat de toezichthouders mogen afgaan op de informatie die eiseres heeft gegeven. Verweerder heeft daaraan toegevoegd dat het voor rekening en risico van eiseres komt dat de registratie niet op juiste wijze heeft plaatsgevonden. In het bestreden besluit heeft verweerder daaraan, samengevat, toegevoegd dat hij in beginsel doorslaggevende betekenis mag toekennen aan wat in het inspectierapport is vermeld en dat eiseres onvoldoende heeft aangevoerd om daarvan af te wijken.
7. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat een bestuursorgaan, gelet op de deskundigheid van de GGD, in beginsel van een inspectierapport uit mag gaan [4] . Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het aan het advies ten grondslag liggende onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze is verricht en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Verder moet het bestuursorgaan zich zelfstandig een oordeel vormen over de feiten die aan het rapport ten grondslag zijn gelegd, als de feiten door de belanghebbende worden betwist. Het inspectierapport ontslaat verweerder daarom niet van de verplichting om na te gaan of het door de GGD in het onderzoek gepresenteerde feitenmateriaal de conclusie van de GGD kan dragen.
8. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het inspectierapport van 26 april 2019 niet aan zijn bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen, omdat verweerder niet aan zijn vergewisplicht heeft voldaan. In de zienswijze heeft eiseres gemotiveerd toegelicht waarom de toezichthouders volgens haar niet de werkelijke situatie maar een verouderde ‘papieren’-situatie hebben beoordeeld. In de zienswijze heeft eiseres verder naar voren gebracht dat zij vanwege overmacht niet aan het vaste gezichtencriterium heeft voldaan. Nu de aan het inspectierapport van 26 april 2019 ten grondslag liggende feiten door eiseres met haar zienswijze zijn betwist, had dat aanleiding voor verweerder moeten zijn om zich een zelfstandig oordeel te vormen over die feiten. Verweerder heeft dat echter onvoldoende kenbaar gedaan. Die zienswijze heeft ten onrechte niet geleid tot een nader onderzoek van de toezichthouders en verweerder heeft op basis van dat rapport redelijkerwijs geen lasten onder dwangsom kunnen opleggen.
9. Daarnaast is de rechtbank met eiseres van oordeel dat het rapport ook tekortschiet omdat er geen aandacht is geweest voor de beoordelingscriteria, die thans in artikel 8 van Pro de Beleidsregels werkwijze toezichthouder kinderopvang zijn neergelegd. De rechtbank beschouwt die criteria als zorgvuldigheidsnormen waarover medio 2019 al consensus bestond dat die een rol behoorden te spelen bij de beoordeling of sprake was van overtreding van de drie-uursregeling en het vaste gezichtencriterium. In het inspectierapport van 26 april 2019, en ook later in de besluitvorming van verweerder, is daar echter geen aandacht aan besteed.
10. Omdat het beroep van eiseres tegen de oplegging van de lasten onder dwangsom slaagt, behoeven de andere beroepsgronden van eiseres die betrekking hebben op de lasten onder dwangsom en de invorderingsbesluiten geen bespreking.
11. De conclusie is dat het bestreden besluit, waarbij de lasten onder dwangsom zijn gehandhaafd ten aanzien van de beroepskracht-kindratio en de stabiliteit voor de opvang van kinderen tot één jaar of ouder, niet in overeenstemming met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb is genomen. Daaruit volgt dat ook de in bezwaar gehandhaafde oplegging en het in bezwaar gehandhaafde invorderingsbesluit en het tweede invorderingsbesluit, die allebei op de lasten onder dwangsom zijn gebaseerd en hiermee verband houden, in rechte geen stand kunnen houden omdat het bestreden besluit en het tweede invorderingsbesluit ontoereikend zijn gemotiveerd.
12. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten, namelijk de beslissing op bezwaar van 7 juli 2020, behoudens de gedeeltelijke herroeping van het invorderingsbesluit van 7 november 2019, en het besluit van 23 september 2020. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ook past de rechtbank niet een bestuurlijke lus toe, omdat dat volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. Verweerder moet daarom nieuwe besluiten nemen en rekening houden met deze uitspraak. Verweerder wordt daarbij opgedragen om naast het inspectierapport van 26 april 2019, ook de inspectierapporten die ten grondslag liggen aan de invorderingsbesluiten daarin mee te nemen. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
14. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 748,- en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 748,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.496,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten, zoals onder punt 12 is overwogen;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.496,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Catsburg, rechter, in aanwezigheid van mr. R.P. Stehouwer, griffier. De beslissing is uitgesproken op 30 november 2020 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
De griffier is verhinderd deze
uitspraak te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.