Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/4671
uitspraak van de voorzieningenrechter van 23 december 2021 in de zaak tussen
[verzoekster] ., te [vestigingsplaats] , verzoekster
(gemachtigde: mr. L.M. Dragtenstein),
en
de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder
(gemachtigden: A.W. van der Stoel, L. Antonides, W.R. Weltevrede en E. Rozema).
Procesverloop
In het besluit van 12 november 2021 (bestreden besluit) heeft de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (de Inspectie) namens verweerder aan verzoekster een aanwijzing gegeven [1] waarmee verzoekster wordt verplicht om binnen vier maanden maatregelen te treffen, zodat wordt voldaan aan de in de aanwijzing geformuleerde punten. De Inspectie gaat een zakelijke weergave van de aanwijzing openbaar maken, alsmede de onderliggende rapportbrief met een bijbehorend persbericht.
Verzoekster heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 16 december 2021 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Namens verzoekster is verschenen [A] (directeur/bestuurder), bijgestaan door de gemachtigde van verzoekster. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Wat is de aanleiding voor deze uitspraak?
1. Verzoekster is een organisatie die doelgerichte hulp biedt aan jongeren en hun gezin. Zij levert, kort samengevat, zorg met als doel dat de jongeren op hun eigen wijze en naar vermogen kunnen participeren in de maatschappij.
2. De Inspectie doorloopt sinds maart 2020 een toezicht- en verbetertraject met verzoekster. In maart 2020 is verzoekster verzocht om urgente verbetermaatregelen te treffen. Zo moest zij ervoor zorgen dat alle drie de locaties met verblijf schoon en fysiek veilig zijn. Verder moest zij stoppen met het toepassen van vrijheidsbeperkende maatregelen, tenzij sprake is van een noodsituatie. Ten slotte moest zij per jeugdige afwegen of en zo ja onder welke voorwaarden de locatie aan de [adres] in [plaats 1] een passende plek is.
3. In augustus 2020 bracht de Inspectie een bezoek aan een aantal locaties van verzoekster en maakte zich nog steeds zorgen over de voorwaarden waaronder verzoekster hulp bood aan jeugdigen. Er heeft een gesprek met verzoekster plaatsgevonden en naar aanleiding daarvan heeft zij een verbeterplan opgesteld, dat erin voorzag dat verzoekster per 1 februari 2021 alle tekortkomingen zou hebben weggenomen. De Inspectie was positief over het verbeterplan en had er voldoende vertrouwen in dat verzoekster de benodigde verbeteringen zou doorvoeren.
4. In maart 2021 heeft de Inspectie de situatie bij verzoekster opnieuw beoordeeld. Er werd voldaan aan 9 van de 10 verwachtingen. Daarnaast formuleerde de Inspectie bij drie verwachtingen een aandachtspunt. Dit betrof het punt dat verzoekster haar professionals de mogelijkheid biedt kennis en vaardigheden actueel te houden en daarnaast betrof het de punten huisvesting en personeelsbezetting. De Inspectie had nog steeds voldoende vertrouwen.
5. Op een gegeven moment kreeg de Inspectie vanuit verschillende bronnen meldingen en signalen over verzoekster. Daarop besloot de Inspectie om verzoekster opnieuw te bezoeken. Op 24 september 2021 heeft de Inspectie onaangekondigd een bezoek gebracht aan de locatie [plaats 2] en de locatie [adres] in [plaats 1] en op 12 oktober 2021 aan de locaties [adres] in [plaats 1] en [locatie] . Naar aanleiding van de bevindingen van deze bezoeken heeft de Inspectie namens verweerder aan verzoekster een aanwijzing gegeven.
Wat houdt de aanwijzing in?
6. De aanwijzing houdt in dat verzoekster binnen vier maanden moet voldoen aan de volgende normen:
- verzoekster organiseert de hulp aan de jeugdigen en ouders zodanig dat deze bijdraagt aan een gezonde ontwikkeling in een zo thuis mogelijke omgeving. Verzoekster zorgt voor een veilige en schone fysieke leefomgeving voor alle jeugdigen, en biedt verantwoorde jeugdhulp zonder toepassing van vrijheidsbeperkende maatregelen (met uitzondering van (incidentele) noodsituaties);
- verzoekster zorgt ervoor dat haar medewerkers professionele afwegingen maken over de veiligheid van de jeugdigen. De medewerkers handelen bij onveilige situaties door de risico’s voor jeugdigen te voorkomen, verminderen en/of weg te nemen;
- verzoekster richt de organisatie zodanig in dat deze redelijkerwijs leidt tot verantwoorde hulp. Verzoekster moet haar medewerkers in staat stellen om te werken volgens professionele normen. Verzoekster zorgt voor voldoende capaciteit van deskundige, vakbekwame medewerkers die regelmatig bijscholing en deskundigheidsbevordering ontvangen, zodat ze de doelgroep van verzoekster verantwoorde en passende hulp kunnen bieden.
Waarom is aan verzoekster een aanwijzing gegeven?
7. De Inspectie heeft de aanwijzing gegeven, omdat verzoekster in strijd handelt met de Jeugdwet. [2] Daaraan legt de Inspectie ten grondslag dat:
- de fysieke leefomgeving van de jeugdigen op de locatie [adres] onvoldoende is. Dit levert risico’s op voor de veiligheid en de gezondheid van de jeugdigen die op deze locatie verblijven;
- de medewerkers van verzoekster regelmatig de vrijheidsbeperkende maatregel ‘vastpakken en vasthouden’ toepassen op de jeugdigen. Dit is alleen tijdens een noodsituatie toegestaan. Volgens de Inspectie kan vanwege het grote aantal geconstateerde incidenten niet gesproken worden van uitsluitend noodsituaties;
- de situatie op de locaties [adres] en [plaats 2] regelmatig onveilig is, doordat zich ernstige (gewelds-)incidenten voordoen. Dit brengt grote risico’s met zich mee voor de jeugdigen die er verblijven;
- verzoekster er onvoldoende voor zorgt dat haar medewerkers hun kennis en vaardigheden actueel kunnen houden.
De Inspectie baseert de aanwijzing op de rapportbief van 27 oktober 2021 die is opgesteld naar aanleiding van de bezoeken op 24 september 2021 en 12 oktober 2021.
Is sprake van een spoedeisend belang?
8. De voorzieningenrechter ziet voldoende spoedeisend belang om het verzoek van verzoekster inhoudelijk te behandelen. Het spoedeisend belang is erin gelegen dat de Inspectie de informatie over de aanwijzing, met onderliggende rapportbrief openbaar wil maken, terwijl verzoekster het met de bevindingen van de Inspectie (gedeeltelijk) oneens is. Verzoekster heeft op de zitting voldoende toegelicht dat openbaarmaking van een zakelijke weergave van de aanwijzing, en de onderliggende rapportbrief (met een bijbehorend persbericht), als gevolg heeft dat de continuïteit van haar als jeugdhulpaanbieder in de knel komt.
Waarom is verzoekster het niet eens met de aanwijzing?
9. Verzoekster is het niet eens met de aanwijzing en stelt zich op het standpunt dat er geen noodzaak is tot het geven van een aanwijzing. Volgens verzoekster zijn de punten waarop verbeterd moet worden bij haar bekend en zijn er concrete acties gedefinieerd om op de korts mogelijke termijn de beste kwaliteit te leveren. Zij licht dit toe aan de hand van drie gronden.
10. Allereerst voert verzoekster aan dat de hulp die zij aan jeugdigen en ouders biedt, bijdraagt aan een gezonde ontwikkeling in een zo thuis mogelijke situatie. Verzoekster is druk bezig om de huisvesting geheel in overeenstemming te brengen met de norm die de regelgeving en contractuele afspraken van haar vergt. Zo is de locatie aan de [adres] in [plaats 1] gesloten en is er op 1 januari 2022 een verhuizing gepland naar een nieuwe locatie in [plaats 3] . Verder betwist verzoekster dat vrijheidsbeperkende maatregelen bij haar worden toegepast.
11. Verder voert verzoekster aan dat haar medewerkers altijd een afweging maken over de veiligheid van de jeugdigen. Verzoekster zorgt ervoor dat haar hulpverleners scholing en trainingen volgen, zodat zij goede afwegingen kunnen maken in allerlei situaties. Daarnaast hebben de gedragswetenschappers één keer per week intervisie van een klinisch psycholoog, staan er klinische trainingen ingepland tot en met maart 2022 en is aan medewerkers de mogelijkheid geboden om te werken aan deskundigheidsbevordering. Volgens verzoekster zorgt dit ervoor dat de handelingsruimte van haar medewerkers wordt verstrekt en voortdurend onder de aandacht van de leiding is.
12. Tot slot voert verzoekster aan dat haar bestuur de organisatie dusdanig heeft ingericht dat zij verantwoorde hulp biedt. Verzoekster merkt op dat zij recentelijk een (interim) manager heeft aangesteld om onder andere goed personeel te werven. Het aanstellen van de manager kan volgens verzoekster ook goed samenvallen met de toezichthoudende rol van Inspectie en de afspraken die verzoekers daarover wil maken met de Inspectie. Verder merkt verzoekster op dat zij vanaf maart 2020 al bezig is om veranderingen door te voeren op basis van een verbeterplan wat steeds wordt ge-update (en in samenspraak met de Inspectie tot stand is gekomen). Er wordt al gewerkt om de kwaliteit van zorgverlening op het gewenste niveau te brengen. Daar merkt verzoekster bij op dat de Inspectie in maart 2021 op basis van het verbeterplan verzoekster in staat achtte om verantwoorde hulp te bieden. Verder merkt verzoekster op dat haar bestuurder zich altijd welwillend heeft opgesteld en de Inspectie alle medewerking heeft verleend. Er is volgens verzoekers dan ook nooit doelbewust onjuiste informatie aan de Inspectie verstrekt. Daarbij merkt verzoekster op dat de Inspectie beweringen doet die haar schade toebrengt. Zoals dat verzoekster geen transparante houding heeft. Verder heeft de Inspectie ten onrechte verwijzers erop geattendeerd om de pupillen bij verzoekster weg te halen.
Wat is het oordeel van de voorzieningenrechter?
13. De voorzieningenrechter is op dit moment van oordeel dat de aanwijzing rechtmatig is. De Inspectie heeft de aanwijzing mogen baseren op de rapportbrief van 27 oktober 2021. In wat verzoekster heeft aangevoerd, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om niet van de juistheid van dit rapport uit te gaan.
14. Verzoekster bestrijdt de bevindingen uit het rapport niet, althans onvoldoende. Zij brengt hierop nuances aan en stelt dat de geconstateerde problemen onder de aandacht zijn. Het is positief dat de geconstateerde problemen bij verzoekster onder de aandacht zijn, maar dat betekent nog niet dat op dit moment wordt voldaan aan de normen, dat de situatie voldoende bestendig is en dat niet langer van de juistheid van de rapportbrief kan worden uitgegaan. Dat licht de voorzieningenrechter als volgt toe.
14.1.
Verzoekster heeft ten aanzien van de geconstateerde gebreken in de huisvesting op de [adres] naar voren gebracht dat het beeld dat de Inspectie heeft geschetst nuancering behoeft. Zij heeft daarbij verwezen naar haar brief van 20 oktober 2021, zijnde haar reactie op het concept ‘rapportbrief Flevostate’. De voorzieningenrechter wenst hierover op te merken dat verweerder bij brief van 27 oktober 2021, zijnde de aanbiedingsbrief ‘vastgestelde rapportbrief Flevostate en voornemen aanwijzing’, op de door verzoekster aangevoerde punten heeft gereageerd. Verzoekster heeft in de zienswijze opnieuw naar de brief verwezen en verweerder heeft daar in het besluit van 12 november 2021 wederom op gereageerd. Vervolgens heeft verzoekster in het verzoekschrift en bezwaar nagenoeg herhaald wat in de zienswijze naar voren is gebracht. Verzoekster dient, indien zij stelt dat het rapport onjuistheden bevat, concreet te maken waarom dat het geval is en waarom de reacties van verweerder niet volstaan. Zij heeft dit nagelaten. Voorts zijn partijen het er over eens dat de tijdens het verbetertraject ophanden verhuizing van de locatie aan de [adres] , verzoekster niet ontslaat van de verplichting om te waarborgen dat de zorg voldoet en dat zij dus gehouden is een veilige en schone plek te bieden aan de jeugdigen.
14.2.
De enkele betwisting van verzoekster dat haar personeel geen vrijheidsbeperkende maatregelen toepast, kan zonder nadere onderbouwing niet worden gevolgd. Ook de stelling dat het niet mogelijk is om zich te verweren tegen uitlatingen van langdurig complexe jongeren is onvoldoende. De inspectie heeft haar bevindingen op diverse bronnen gebaseerd zoals gesprekken met medewerkers, MIZ-meldingen en gesprekken met jeugdigen zelf. De Inspectie heeft geconstateerd dat in de periode van 1 september 2021 tot en met 11 oktober 2021 in totaal 60 incidenten zijn geregistreerd met een Melding Incidenten Zorgverlener (MIZ-melding). Bij twee jeugdigen heeft de Inspectie kunnen nagaan dat bij respectievelijk 11 en 14 van deze incidenten sprake was van de inzet van de vrijheidsbeperkende maatregelen vastpakken, vasthouden of fixeren. Met deze aantallen heeft de Inspectie zich op het standpunt mogen stellen dat bij het inzetten van deze maatregelen niet slechts sprake is van incidentele noodsituaties. Verder heeft de Inspectie ook verhalen van andere jeugdigen gehoord over het vastpakken en vasthouden en dat dit pijnlijk was. Daar komt bij dat de Inspectie heeft geconstateerd dat medewerkers van verzoekster er niet van op de hoogte waren dat de inzet van vrijheidsbeperkende maatregelen, buiten incidentele noodsituaties, niet is toegestaan. Verder heeft de Inspectie geconstateerd dat in de dossiers van de jeugdigen geen aanpak staat om het gebruik van deze vrijheidsbeperkende maatregelen terug te dringen en om alternatieven in te zetten.
14.3.
Ook de stelling van verzoekster dat zij voldoende zorgt voor deskundigheidsbevordering, kan niet worden gevolgd. Dat er trainingen door vakantie en uitval van de trainer eerder niet door konden gaan, ontslaat verzoekster niet van de verplichting ervoor te zorgen dat het door haar ingezette personeel voldoende deskundig is en doet niet af aan wat door de Inspectie ten aanzien van dit punt is geconstateerd. Ook de omstandigheid dat er in 2021 een groot bedrag aan scholing voor de gedragswetenschappers is uitgegeven kan niet afdoen aan de bevindingen van de Inspectie op dit punt. Evenmin de omstandigheid dat er trainingen in de planning staan. De Inspectie heeft immers met medewerkers van verzoekster gesproken en die hebben gezegd dat de situatie regelmatig onveilig is, doordat zich forse (gewelds-)incidenten voordoen. Medewerkers geven in de incidentenregistratie en in gesprek met de Inspectie aan dat zij de kans op nieuwe ernstige (gewelds-)incidenten als hoog inschatten. Verschillende medewerkers geven aan dat verzoekster geen specifieke maatregelen heeft genomen naar aanleiding van de incidenten, zodat kans op herhaling afneemt. Volgens gedragswetenschappers die de Inspectie heeft gesproken, is de inhoudelijke aansturing onvoldoende waardoor medewerkers een gebrek aan handelingsruimte ervaren. In verschillende gesprekken met de medewerkers hoorde de Inspectie terug dat medewerkers ervaren dat ze situaties niet zonder het toepassen van vrijheidsbeperkende maatregelen kunnen oplossen. Verschillende medewerkers geven bij de Inspectie aan dat er jeugdigen op de locaties [adres] en [plaats 2] verblijven die bij verzoekster niet op de juiste plek zitten en te zware problematiek hebben voor de jeugdhulp die verzoekster kan bieden.
14.4.
Verder heeft de Inspectie zich op basis van de rapportbrief op het standpunt kunnen stellen dat verzoeksters organisatie op dit moment niet zodanig is ingericht dat dit leidt tot verantwoorde hulp. Niet wordt betwist dat verzoekster sinds maart 2020 bezig is om veranderingen door te voeren en dat de Inspectie er vertrouwen in had dat het goed zou komen. De Inspectie heeft bij de bezoeken in september en oktober 2021 echter geconstateerd dat verzoekster er onvoldoende voor zorgt dat haar medewerkers hun kennis en vaardigheden actueel kunnen houden. De Inspectie heeft met medewerkers gepraat en toen is aangegeven dat er veel wisselingen waren onder de medewerkers. Een aantal medewerkers en gedragswetenschappers die de Inspectie sprak, is recent bij verzoekster in dienst gekomen. Zij benoemden onder meer een gebrekkig inwerktraject en het ontbreken van interne scholing. Ook konden zij niet benoemen welk beleid en welke methodiek of aanpak verzoekster op de verblijfsgroepen hanteert, maar refereerden vooral aan hun eerder opgedane werkervaring. Verder geeft een gedragswetenschapper aan dat hij niet toekomt aan deskundigheidsbevordering en geeft een ander aan dat er na de zomer geen klinische lessen meer zijn gegeven. Rond het onderwerp vrijheidsbeperkende maatregelen hebben medewerkers gezegd dat zij de afgelopen maanden geen deskundigheidsbevordering hebben ontvangen. Door de vele personele wisselingen is de eerder opgedane kennis over het terugdringen van vrijheidsbeperkende maatregelen en de-escalerend optreden niet meer voorhanden bij een groot aantal medewerkers. Verder heeft de Inspectie in gespreken met medewerkers van de locatie [adres] geconstateerd dat er geen beleid bekend is rondom het toepassen van de vrijheidsbeperkende maatregelen, waardoor de medewerkers zelfstandig afwegen of en zo ja wanneer de vrijheidsbeperkende maatregelen worden toegepast en op welke manier. Verder geven medewerkers aan dat het werken bij verzoekster zwaar is en dat dit onder andere te maken heeft met het ontbreken van deskundigheidsbevordering en eenduidige aansturing. Dat verzoekster stelt dat een (interim) manager is aangesteld en hard wordt gewerkt om goed personeel te werven en de kennis op peil te houden, is positief. Dit betekent alleen nog niet dat op dit moment wordt voldaan aan de normen, dat de situatie bestendig is en dat niet langer van de juistheid van de rapportbrief kan worden uitgegaan. Voor dit punt geldt ook dat de enkele stelling dat trainingen op de planning staan en dat er een reden voor was dat bepaalde trainingen niet door zijn gegaan en dat er wel budget is uitgegeven aan trainingen onvoldoende is.
14.5.
Dat de bestuurder van verzoekster zich altijd welwillend heeft opgesteld en de Inspectie medewerking heeft verleend, wordt niet betwist. Het gaat erom dat de bestuurder de Inspectie een positiever beeld heeft voorgehouden. De bestuurder heeft een ‘verschoonde rapportage’ van de MIZ-meldingen ingediend bij de Inspectie. In de geschoonde versie zijn meldingen van twee jeugdigen, die voor veel incidenten zorgen, niet meegenomen. Volgens de bestuurder deed dit anders geen recht aan de actuele situatie. Dit kan zo zijn, maar het had op de weg van verzoekster gelegen om uitleg te geven over het weghalen van deze incidenten. Door dit niet te doen, heeft verzoekster de Inspectie onvolledig geïnformeerd. Dat dit afbreuk doet aan het vertrouwen van verweerder in de verbeterkracht van verzoekster zonder het opleggen van een bestuurlijke maatregel, kan de voorzieningenrechter begrijpen. Net als dat daaraan afbreuk heeft gedaan de omstandigheid dat de eerder ingezette verbeteringen geen stand hebben gehouden.
14.6.
Ten aanzien van de stelling dat de Inspectie verwijzers ten onrechte erop heeft gewezen onderzoek te verrichten naar de veiligheid van de jeugdigen merkt de voorzieningenrechter op dat voor zover verzoekster de Inspectie onrechtmatig handelen verwijt dit niet onderdeel kan uitmaken van de onderhavige procedure.
Wat is de conclusie van de voorzieningenrechter?
15. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter niet gebleken dat de te openbaren informatie niet correct is. Verder heeft verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter de aanwijzing op deze informatie kunnen baseren en is deze rechtmatig opgelegd. Verweerder heeft daarbij van belang kunnen achten dat het ingezette verbetertraject was gestagneerd en er niet volledig is gerapporteerd.
16. De Inspectie is verplicht om de zakelijke weergave van de aanwijzing en het rapport openbaar te maken. [3] Met de openbaarmaking van de zakelijke weergave van de aanwijzing en de onderliggende rapportbrief wordt door de wetgever beoogd de naleving van regelgeving te bevorderen, het publiek inzicht te geven in de wijze waarop het toezicht en de uitvoering worden verricht en wat de resultaten van die verrichtingen zijn. [4] Op basis van de Jeugdwet is geen ruimte voor een individuele belangenafweging. De wetgever heeft uitdrukkelijk bepaald dat de vraag wat in de praktijk openbaar moet worden gemaakt, niet is onderworpen aan een belangenafweging. [5] Dat openbaarmaking van de zakelijke weergave van de aanwijzing en de rapportbrief mogelijk onevenredig nadeel zou kunnen hebben voor verzoekster doet niet af aan het gebonden karakter van openbaarmaking.
17. De voorzieningenrechter ziet gelet op haar oordeel dat de aanwijzing rechtmatig is en de te openbaren informatie correct is gebleken en mede gelet op de betrokken belangen geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening inhoudende dat het primaire besluit wordt geschorst. De voorzieningenrechter vindt het belang van verweerder, zijnde het belang van transparantie van het toezicht door de Inspectie en van het nalevingsniveau door zorgaanbieders, zwaarder wegen dan het belang van verzoekster om (voorlopig) publicatie en de negatieve gevolgen daarvan te voorkomen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
19. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A. Banga, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr.S. Westerhof, griffier. De beslissing is uitgesproken op 23 december 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
De griffier is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen
griffier voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: