Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/5164
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 april 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres
en
de Raad van bestuur van de Sociale Verzekeringsbank, verweerder
(gemachtigde: mr. S.M.C. Rooijers).
Procesverloop
Bij besluit van 24 september 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres op grond van de Tijdelijke tegemoetkomingsregeling kinderopvang zonder overheidsvergoeding (TTKZO) afgewezen.
Bij besluit van 10 december 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 8 maart 2022 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Eiseres is verschenen. Als tolk is verschenen A.S. Kostyuchenko. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft ter zitting het onderzoek geschorst en eiseres en verweerder in de gelegenheid gesteld om aanvullende stukken te overleggen ter onderbouwing van hun stellingen. Eiseres en verweerder hebben respectievelijk op 21 maart 2022 en 9 maart 2022 aanvullende stukken overgelegd. Vervolgens zijn eiseres en verweerder in de gelegenheid gesteld om op elkaars stukken te reageren. Dit hebben zij gedaan respectievelijk op 31 maart 2022 en 29 maart 2022.
De rechtbank heeft partijen vervolgens in de gelegenheid gesteld om aan te geven of ze nog een nadere zitting wensen. Nadat geen van de partijen binnen de gestelde termijn heeft aangegeven mondeling op een zitting gehoord te willen worden, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten. Op grond van artikel 8:57 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft.
Overwegingen
Inleiding
1. Als gevolg van de coronapandemie zijn de kinderopvang, buitenschoolse opvang (BSO) en gastouderopvang in Nederland zowel in het voorjaar van 2020, als de winter van 2020/2021 (voor een deel) gesloten geweest. Om ouders te bewegen de kosten van de kinderopvang door te blijven betalen, heeft het kabinet besloten om een tegemoetkoming aan hen uit te keren. Gevreesd werd namelijk dat ouders de kinderopvang anders niet zouden doorbetalen en/of contracten voor kinderopvang tijdelijk zouden worden opgezegd. Voor ouders die kinderopvangtoeslag ontvingen, werd deze tegemoetkoming betaald op grond van de Tijdelijke tegemoetkomingsregeling kinderopvang (TTKO). Deze betaling ging automatisch. Ouders die geen kinderopvangtoeslag ontvingen, konden zelf een aanvraag doen om een tegemoetkoming te ontvangen op grond van de TTKZO.
2. Eiseres heeft op 16 september 2021 een aanvraag gedaan voor een tegemoetkoming op basis van de TTKZO. Eiseres heeft de kosten van de BSO gedurende een aantal maanden doorbetaald, terwijl er vanwege de lockdown door de gevolgen van het coronavirus geen opvang was. Op 15 mei 2021 heeft eiseres de opvang stopgezet en is zij ook gestopt met betalen.
Bestreden besluit
3. Verweerder heeft de aanvraag van eiseres voor een tegemoetkoming op basis van de TTKZO afgewezen, omdat eiseres de aanvraag te laat heeft ingediend. De aanvraag kon van 15 mei 2021 tot en met 15 juli 2021 worden ingediend en er is bewust gekozen voor deze beperkte termijn om personen te laten aanvragen in een periode die te overzien is. De TTKZO biedt geen ruimte om een te laat ingediende aanvraag alsnog in behandeling te nemen. Het is niet gebleken dat het onmogelijk was voor eiseres om de aanvraag in te dienen en ze kon weten dat ze voor 15 juli 2021 de aanvraag moest indienen. Er heeft niet alleen een voorlichting plaatsgevonden via buitenschoolse opvangen, maar ook via branche- en belangenorganisaties. Eiseres had ook op de website van de Sociale Verzekeringsbank of op de website van de Rijksoverheid kunnen lezen dat ze de aanvraag voor 15 juli 2021 moest indienen. Ze had ook kunnen bellen met de Sociale Verzekeringsbank hierover. Dat het een teleurstelling is dat eiseres voor de kosten van de kinderopvang geen vergoeding kan krijgen en dat de impact van de coronapandemie groot is geweest, kan niet leiden tot het toekennen van een tegemoetkoming TTKZO.
Standpunt van eiseres
4. Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit, omdat de communicatie over de termijn voor het indienen van een aanvraag voor de tegemoetkoming op basis van de TTKZO en het feit dat het een fatale termijn was volgens haar onvoldoende was. Tijdens de sluiting van de BSO heeft eiseres de nota’s ontvangen van de BSO en de bedragen naar het BSO overgemaakt, maar geen informatie ontvangen van de SVB en de BSO over het aanvragen van de TTKZO terwijl haar emailadres bij de BSO bekend was. Omdat ze tijdens de lockdown van vier maanden geen duidelijkheid kreeg, heeft ze besloten te stoppen met betalen en geen gebruik meer te maken van de plek op de BSO. Het was de verantwoordelijkheid van de BSO om haar te informeren over het tijdpad voor het indienen van een verzoek voor de TTKZO als service naar de klant. Ook is het de verantwoordelijkheid van de SVB om individueel aan gezinnen te communiceren over het korte tijdpad voor de aanvraag om ervoor te zorgen dat iedereen zich daarvan bewust is. Gezinnen hebben het meest geleden tijdens de lockdown en de schoolsluitingen en als gevolg van het beperkte tijdvak van de aanvraag voor TTKZO lijden eiseres en haar gezin ook financieel verlies. Er is in totaal 1420 euro betaald voor kinderopvang in de periode van 5 maanden waarvoor ze niet gecompenseerd zal worden.
Wettelijk kader
5. In artikel 2 van Pro de TTKZO is bepaald:
Het doel van de regeling is het tegemoetkomen van personen die tijdens de sluitingsperioden van de kinderopvang in verband met COVID-19 de facturen hebben doorbetaald en hierdoor hebben bijgedragen aan het stabiliseren van het stelsel van kinderopvang gedurende en na de sluitingsperioden, maar daarvoor nog geen tegemoetkoming hebben ontvangen omdat zij de kosten voor kinderopvang zelf dragen.
6. In artikel 5 van Pro de TTKZO is onder meer bepaald:
1. Aanvragen tot tegemoetkoming kunnen worden ingediend vanaf 15 mei 2021 tot met 15 juli 2021
(….)
4. Aanvragen die buiten het aanvraagtijdvak, bedoeld in het eerste lid, zijn ingediend worden afgewezen.
7. In de toelichting van de regeling staat het volgende vermeld over de beperkte aanvraagtermijn:
Deze fatale aanvraagtermijn is noodzakelijk zodat in een overzienbare periode personen in de gelegenheid worden gesteld de aanvraag in te dienen. Tijdens de sluitingsperioden en in de aanloop naar publicatie van deze regeling is de doelgroep van deze regeling via de branche- en belangenorganisaties in de kinderopvang gewezen op de mogelijkheid een aanvraag in te dienen. Met ondersteuning van deze organisaties wordt de relatief kleine, specifieke doelgroep tijdig en naar verwachting vrijwel volledig bereikt. Hierdoor bestaat de verwachting dat het grootste deel van de aanvragen spoedig na opening van de aanvraagtermijn zullen worden ingediend. Vanwege de nauwe betrokkenheid van de branche- en belangenorganisaties en de wens de uitvoering snel te laten verlopen is gekozen voor een relatief korte aanvraagtermijn.
Oordeel van de rechtbank
8. Tussen partijen is niet in geschil dat toepassing van artikel 5, eerste en vierde lid, van de TTKZO met zich meebrengt dat eiseres de aanvraag te laat heeft ingediend en daarom geen recht heeft op de vergoeding. Eiseres heeft haar aanvraag namelijk na 15 juli 2021, dus buiten de aanvraagperiode ingediend. De regeling bevat geen bepaling die hierop een uitzondering maakt. Dat eiseres toch claimt dat verweerder een uitzondering had moeten maken in haar geval, komt dus neer op een zogenaamde exceptieve toetsing van de TTKZO. [1]
9. Deze toetsing houdt volgens vaste rechtspraak in dat algemeen verbindende voorschriften, zoals de TTKZO, die geen wet in formele zin zijn, door de rechter kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te bezien of het algemeen verbindend voorschrift waar het concreet over gaat een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. [2]
10. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.
11. Bij de toetsing van de wijze waarop door het regelgevende orgaan aan de hem toekomende beslissingsruimte inhoud is gegeven, kunnen, naast toetsing aan artikel 3:4 van Pro de Awb en aan ongeschreven materiële beginselen als het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, ook het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van Pro de Awb) en het beginsel van een deugdelijke motivering een rol spelen. De enkele strijd met deze formele beginselen kan echter niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Dat laat onverlet dat, indien als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift door de rechter niet kan worden beoordeeld of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dit ertoe kan leiden dat de bestuursrechter het voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berustend besluit om die reden vernietigt. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. [3]
12. De rechtbank moet bij een exceptieve toetsing dus kort gezegd beoordelen of een bepaald algemeen verbindend voorschrift deugt als grondslag voor het daarna genomen besluit. In dit geval is de rechtbank van oordeel dat dat niet het geval is en zij zal hierna uitleggen waarom niet.
13. Nadat het kabinet vanwege de pandemie de kinderopvang sloot, hebben de staatssecretaris van Financiën (Toeslagen en Douane) Van Huffelen en de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Van Ark (de staatssecretarissen) ouders actief opgeroepen om de betalingen aan de kinderopvanginstellingen voort te zetten, terwijl zij daar geen opvang voor genoten. De staatssecretarissen hebben daarbij herhaaldelijk meegedeeld dat ouders gerust konden betalen, omdat zij een tegemoetkoming in de kosten konden verwachten en zij dus door doorbetaling van de kosten voor de niet genoten opvang niet benadeeld zouden worden [4] . In het kader van deze compensatie van de ouderlijke bijdrage voor de kinderopvang is ook een intentieverklaring ondertekend tussen de staatssecretaris en de brancheorganisaties.
14. Uit de hiervoor aangehaalde overheidscommunicatie blijkt dat aan ouders is toegezegd dat zij met een gerust hart de kinderopvang konden blijven doorbetalen, omdat zij daarvoor gecompenseerd zouden worden. Ook kinderopvangorganisaties hebben hiertoe opgeroepen. Dit blijkt uit de door eiseres overgelegde nieuwsbrieven van de betreffende kinderopvangorganisatie. Hoewel de communicatie in deze nieuwsbrieven niet in alle opzichten helder is en deze zich aanvankelijk lijkt te richten op de ouders die kinderopvangtoeslag ontvingen, is er in deze communicatie op gewezen dat er ook compensatie zou komen voor ouders die geen kinderopvangtoeslag ontvingen. Noch in de aangehaalde overheidscommunicatie, noch in de door eiseres overgelegde communicatie van de betreffende kinderopvangorganisatie is melding gemaakt van een fatale aanvraagtermijn voor ouders die geen kinderopvangtoeslag ontvangen.
15. Na de zitting van 8 maart 2022 zijn eiseres en verweerder in de gelegenheid gesteld om bewijsstukken in te dienen ter onderbouwing van hun standpunt ten aanzien van de vraag of er tijdig en deugdelijk is gecommuniceerd dat er een fatale aanvraagtermijn geldt voor compensatie op grond van de TTKZO en wat die communicatie precies inhield.
16. Eiseres heeft ter onderbouwing van haar standpunt dat er niet tijdig en deugdelijk is gecommuniceerd over de fatale aanvraagtermijn stukken overgelegd en zich op het standpunt gesteld dat:
- uit verschillende emailberichten van de BSO [naam] gedurende de sluiting van de BSO blijkt dat de BSO niet heeft gecommuniceerd over de beperkte aanvraagperiode voor de TTKZO, en
- uit een emailwisseling van maart 2022 blijkt dat de BSO [naam] aangeeft dat ze eiseres niet hebben geïnformeerd over de beperkte aanvraagperiode.
Eiseres stelt dat ze ervan uit ging dat de compensatie door de BSO geregeld zou worden en dat ze niet wist dat ze zelf de aanvraag voor de compensatie rechtstreeks bij de SVB moest indienen. De link naar de websites van de SVB en de Rijksoverheid die in de e-mailberichten van de BSO werden genoemd had ze begrepen als een bron om meer informatie daar te vinden, rekening houdend met het feit dat de informatie en regels dagelijks werden geüpdatet.
17. Verweerder heeft ter onderbouwing van zijn standpunt dat wel tijdig en afdoende is gecommuniceerd over de fatale aanvraagtermijn stukken overgelegd en zich op het standpunt gesteld dat:
- vanaf 28 februari 2021 op de website van de SVB vermeld stond dat de compensatie kon worden aangevraagd vanaf 1 mei 2021,
- vanaf april 2021 op de website vermeld stond dat de aanvraag mogelijk was vanaf 15 mei 2021,
- vanaf begin april er een zogenaamde ‘teaser’ op de website vermeld stond waarin uitdrukkelijk gewezen is op de aanvraagperiode, te weten van 15 mei 2021 tot en met 15 juli 2021,
- in de loop van april en vanaf begin mei 2021 er uitgebreidere informatie op de website stond waarin de aanvraagperiode herhaald is,
- op 5 mei op de website van de Rijksoverheid de aanvraagperiode van 15 mei 2021 tot en met 15 juli 2021 is gecommuniceerd, en
- ook door de ouderbelangenvereniging Boink en de Brancheorganisatie Kinderopvang hierover is gecommuniceerd in de loop van mei 2021.
Eiseres had volgens verweerder daarom moeten en kunnen weten dat er een fatale aanvraagtermijn was.
18. Eiseres heeft zich vervolgens ten opzichte van de stukken van verweerder op het standpunt gesteld dat hieruit niet blijkt dat de informatie over de aanvraagperiode al vanaf 28 februari 2021 op de website van de SVB te vinden was. Pas vanaf 3 mei 2021 is op de website van de SVB gecommuniceerd over de beperkte aanvraagperiode en op 5 mei 2021 op de website van de Rijksoverheid. Dit is volgens haar te laat en ze blijft zich op het standpunt stellen dat verweerder niet voldoende duidelijk heeft gecommuniceerd. Ze geeft verder aan dat ze niet op de hoogte was van het bestaan van Boink en de Brancheorganisatie Kinderopvang.
19. Verweerder heeft zich ten opzichte van de stukken van eiseres op het standpunt gesteld dat eiseres uit de emailberichten van [naam] had moeten begrijpen dat zij zich voor informatie over de compensatieregeling naar de website van de SVB dan wel de website van de Rijksoverheid had moeten begeven. Uit de email van 19 januari 2021 blijkt dat de compensatieregeling uitgevoerd zou worden door de SVB en uit de mail van 23 maart 2021 blijkt dat ouders die geen kinderopvangtoeslag ontvangen zich verder kunnen informeren over de compensatieregeling op de website van de SVB en/of de website van de Rijksoverheid. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat de omstandigheid dat de BSO niet heeft gecommuniceerd over het tijdvak van aanvragen van de compensatie een aangelegenheid is tussen eiseres en [naam] . Dat eiseres de wel verstrekte informatie door [naam] niet juist heeft begrepen is de SVB niet tegen te werpen.
20. Naar het oordeel van de rechtbank moeten ouders wanneer officiële overheidsinstanties in een crisisperiode mededelingen doen, daarop kunnen vertrouwen. Het gaat hier niet om een eenmalige uitlating van een willekeurig bewindspersoon in bijvoorbeeld een krantenbericht, maar het gaat hier om herhaaldelijke mededelingen van de twee bevoegde staatssecretarissen die via verschillende officiële kanalen [5] bij het publiek terecht zijn gekomen. Ouders werden daarin direct aangesproken: van hen werd immers verlangd de opvangkosten, ondanks de sluiting van de kinderopvang, toch te blijven voldoen. De mededelingen van de staatssecretarissen over de tegemoetkoming zijn uitdrukkelijk en zonder voorbehoud gemaakt: de ouders zouden gecompenseerd worden voor het doorbetalen van de kinderopvang. De meeste ouders hebben hiernaar vervolgens ook gehandeld en hebben de facturen van de kinderopvangorganisatie dus doorbetaald. Deze uitlatingen vormen een toezegging die gelet op het vorenstaande niet vrijblijvend kan worden gedaan.
21. Gelet op deze communicatie van overheidswege en vanuit de branche en het vertrouwen dat daarmee is gewekt, valt niet goed te begrijpen dat er een fatale en zeer beperkte aanvraagduur van toepassing is verklaard. Dit klemt te meer nu uit de volgens op de website van de SVB opgenomen informatie over de invulling van de compensatieregeling zoals overgelegd door verweerder, niet duidelijk blijkt of en zo ja wanneer eiseres op de website van de SVB had kunnen lezen dat er (in afwijking van de eerdere communicatie zoals vermeld in overweging 13, 14 en 20) slechts een beperkte periode van aanvraag van toepassing was. De rechtbank kan uit de overgelegde stukken niet opmaken dat dit eerder dan 3 mei 2021 is geweest, terwijl de aanvraagtermijn op 15 juli 2021 sloot. Ook op de websites van de Rijksoverheid en de branche- en belangenorganisaties is niet eerder dan 5 mei 2021 gecommuniceerd over de fatale aanvraagtermijn. Dit klemt verder te meer nu ook uit de door eiseres overgelegde communicatie van de betreffende kinderopvangorganisatie niet blijkt dat er een fatale aanvraagtermijn voor het verkrijgen van compensatie van toepassing zou zijn. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit anders is. Nu verweerder ervoor heeft gekozen de rechtstreekse communicatie aan de ouder over te laten aan de kinderopvangorganisaties, komt dit voor zijn rekening en risico. De enkele verwijzing in het emailbericht van [naam] van 23 maart 2021 naar de website van de SVB en de Rijksoverheid voor meer informatie over de regeling is in het licht van het voorgaande onvoldoende om te stellen dat eiseres op grond hiervan van de fatale aanvraagtermijn op de hoogte had moeten zijn. Ook het feit dat de ouderbelangenvereniging Boink en de Brancheorganisatie Kinderopvang op individuele basis de bij hen aangesloten ouders over de fatale aanvraagtermijn hebben geïnformeerd maakt dit niet anders. Eiseres heeft onweersproken gesteld dat zij met deze organisaties niet bekend is.
22. Door eerst de overheidscommunicatie zoals vermeld in overweging 13, 14 en 20 te laten plaatsvinden, en vervolgens een fatale en korte aanvraagtermijn in te stellen en deze termijn niet duidelijk aan de ouders te communiceren, kunnen ouders achteraf voor een voldongen feit worden gesteld en met gevolgen worden geconfronteerd die onevenredig zijn.
23. Een rechter kan in zeer uitzonderlijke gevallen oordelen dat een algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing moet blijven, omdat de gevolgen daarvan onevenredig uitwerken of dat de toepassing ervan in strijd is met formele rechtsbeginselen. De rechtbank komt gelet op wat zij hiervoor heeft overwogen tot die conclusie. Feit dat mogelijk vanaf 3 mei 2021 de fatale termijn op de website van de SVB vermeld stond, maakt dit niet anders. Dit is slechts kort voordat de termijn op 15 juli 2021 sloot, waardoor de kans bestond dat ouders daar niet tijdig van op de hoogte raken. De rechtbank is dan ook van oordeel dat artikel 5, vierde lid, van de TTKZO in dit geval buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel omdat op deze manier een bepaalde groep geen aanspraak kan maken op compensatie, terwijl het de bedoeling was - en dat ook zo is gecommuniceerd - dat iedere ouder die de kosten had gemaakt hiervoor kon worden gecompenseerd. Het feit dat er sprake is van een korte aanvraagtermijn maakt de regeling op zichzelf niet onevenredig, maar in het licht van de in dit geval geldende omstandigheden, waarbij eiseres niet deugdelijk op de regeling is gewezen, is het dat wel.
24. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en het primaire besluit van 24 september 2021 te herroepen. Verweerder dient de aanvraag op grond van de TTKZO van eiseres alsnog in behandeling te nemen.
25. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
26. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij gemaakt heeft. Verweerder moet die vergoeding betalen. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht komen kosten van een tolk die door een partij is meegebracht of opgeroepen voor de zitting voor vergoeding in aanmerking. Deze kosten stelt de rechtbank op basis van de overgelegde facturen vast op van het bedrag van € 302,50.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, verklaart artikel 5, vierde lid, TTKZO buiten toepassing en bepaalt dat de aanvraag TTKZO van eiseres in behandeling dient te worden genomen;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 49,- aan eiseres te vergoeden.
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 302,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. Lange, rechter, in aanwezigheid van mr. T.R. Oosterhoff-Vos, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 april 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: