Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/2640
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 april 2022 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
en
de algemene raad van de Nederlandse orde van advocaten, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Atwaroe).
Procesverloop
In het besluit van 25 februari 2021 (primair besluit) heeft verweerder eisers verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk ingewilligd.
In het besluit van 19 mei 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk verklaard en overigens ongegrond.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 16 december 2021 op zitting behandeld. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
Eiser heeft verweerder op 19 november 2020 verzocht om openbaarmaking van alle documenten over de in 2020 ingevoerde regelgeving betreffende de verplichting tot intervisie, intercollegiaal overleg en peer review voor advocaten (hierna: de regelgeving). Eiser heeft deze documenten opgevraagd, omdat hij van mening is dat deze regelgeving in strijd is met de mensenrechten. Hij wil weten of daar aandacht voor is geweest bij de totstandkoming van deze verplichtingen.
De rechtbank stelt voorop dat in de Wob het belang van openbaarmaking voor een goede en democratische besluitvorming een gegeven is. Het is vaste rechtspraak dat het gewicht hiervan niet afhankelijk is van het onderwerp of de aard van de bestuurlijke aangelegenheid.
Eisers belang bij openbaarmaking doet in zoverre dus niet ter zake, waarmee de rechtbank overigens niets af wil doen aan eisers oprecht gevoelde zorgen.
Eisers belang bij openbaarmaking doet in zoverre dus niet ter zake, waarmee de rechtbank overigens niets af wil doen aan eisers oprecht gevoelde zorgen.
De (gedeeltelijke) niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar
Eiser voert aan dat zijn bezwaar ten onrechte deels niet-ontvankelijk is verklaard. Hij lijkt te veronderstellen dat de reden hiervan is dat hij het Wob-verzoek heeft ingediend namens zijn B.V. en niet als natuurlijk persoon. Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat dit niet de reden is voor de niet-ontvankelijkverklaring. De reden voor de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar is volgens verweerder dat eiser in bezwaar veel gronden heeft gericht tegen de regelgeving zelf, waar het in deze procedure niet over kan gaan. Met deze bezwaargronden kan eiser dus niet bereiken wat hij wil; het procesbelang ontbreekt in zoverre en daarom is het bezwaar niet-ontvankelijk volgens verweerder.
De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat het in deze procedure niet kan gaan over de (totstandkoming van de) regelgeving zelf. Echter daarbij past niet de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar wegens het ontbreken van procesbelang. Eiser heeft procesbelang bij het rechtsmiddel van bezwaar. Door hem naar voren gebrachte argumenten die niet kunnen leiden tot aantasting van de rechtmatigheid van het primaire besluit, hadden verweerder tot ongegrondverklaring van het bezwaar moeten leiden en niet tot (gedeeltelijke) niet-ontvankelijkverklaring.
De rechtbank ziet evenwel aanleiding om dit gebrek in het bestreden besluit te passeren onder toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat eiser hierdoor niet in zijn belangen is geschaad.
Waarover kan de rechtbank oordelen?
Voor de volledigheid merkt de rechtbank nog op dat de door eiser aangevoerde gronden die zijn gericht tegen de (totstandkoming van de) regelgeving ook in beroep buiten de omvang van het geding vallen, hetgeen eiser ter zitting ook heeft erkend. De rechtbank laat deze beroepsgronden daarom buiten beschouwing.
De rechtbank oordeelt alleen over de vraag of verweerder de gehele of gedeeltelijke weigering van de documenten voldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank heeft daartoe met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis genomen van de niet openbaar gemaakte (passages in de) documenten. Eiser heeft hiervoor toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
De reikwijdte van het verzoek en documenten op [website] .nl
Verweerder heeft een aantal documenten, passages en bijlagen buiten beschouwing gelaten, omdat deze buiten de reikwijdte van eisers verzoek zouden vallen. De rechtbank overweegt hierover dat verweerder eisers verzoek aldus te beperkt heeft opgevat. Het is de rechtbank niet duidelijk wat hier de achterliggende gedachte bij verweerder is geweest, want al deze documenten, passages en bijlagen gaan over de kwaliteitstoetsen. Niet in te zien valt waarom deze passages buiten de reikwijdte van eisers verzoek zouden vallen. De rechtbank heeft het hier over de om deze reden weggelakte passages in documenten 1, 2, 3, 4, 5, 7, 9 en 10, in document 18 de passage op pagina één, onder kernpunten, 2e bolletje, de tweede zin en geheel document 20. Verweerder heeft deze passages en dit document dus ten onrechte niet getoetst aan de weigeringsgronden en zal dat alsnog moeten doen. Voor de in documenten 8 en 17 weggelakte passages en de overige passages in document 18 heeft de rechtbank vastgesteld dat ze inderdaad buiten de reikwijdte van eisers verzoek vallen, omdat het andere onderwerpen betreft. Deze passages zijn door verweerder dus terecht om die reden buiten beschouwing gelaten.
Voor een groot aantal documenten (60, 87, 88, 92, 95, 99 t/m 101, 103 t/m 107, 110, 112, 113, 116, 118, 119, 122 t/m 125 en 127) heeft verweerder eiser verwezen naar [website] .nl, waar hij deze documenten kan raadplegen. Verweerder heeft geoordeeld dat deze documenten buiten de reikwijdte van eisers verzoek vallen.
Openbaarmaking in de zin van de Wob betekent openbaarmaking voor een ieder. Dit volgt uit artikel 3 van Pro de Wob en dit is wat eiser met het indienen van zijn Wob-verzoek heeft gevraagd. De rechtbank heeft vastgesteld dat de website [website] .nl alleen toegankelijk is voor advocaten en medewerkers van verweerder, Raden van Orde en Raden en Hof van Discipline. De daar geplaatste documenten zijn dus niet voor een ieder openbaar. Eiser is advocaat en heeft toegang tot deze website en de daarop geplaatste documenten, maar dit wil niet zeggen dat de documenten daarom buiten de reikwijdte van zijn verzoek vallen. Ook deze documenten vallen onder de reikwijdte van eisers verzoek en verweerder had moeten beoordelen of deze documenten openbaar gemaakt kunnen worden of dat er weigeringsgronden zijn die zich daartegen verzetten. Omdat verweerder dat niet gedaan heeft, bevat het bestreden besluit een motiveringsgebrek en komt het om die reden voor vernietiging in aanmerking.
De geheimhouding van de documenten
Verweerder heeft 127 documenten aangetroffen die onder de reikwijdte van eisers verzoek vallen. De inhoud van een deel van deze documenten komt overeen met andere documenten. De rechtbank heeft vastgesteld dat de door verweerder in de inventarislijst genoemde documenten inderdaad identiek zijn, met uitzondering van documenten 96 en 97. Op document 97 staat een handgeschreven aantekening, wat het een ander document maakt. Verweerder moet hierover dus nog oordelen.
Voor zover de documenten identiek zijn, bespreekt de rechtbank slecht één van beide. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat waar verweerder er vanuit gaat dat de documenten 116-117 en 126-60 ook identiek zijn, dit oordeel niet wordt gevolgd. Deze vier documenten zijn echter al hiervoor onder rechtsoverweging 10 besproken zodat de rechtbank met deze constatering volstaat.
Voor zover de documenten identiek zijn, bespreekt de rechtbank slecht één van beide. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat waar verweerder er vanuit gaat dat de documenten 116-117 en 126-60 ook identiek zijn, dit oordeel niet wordt gevolgd. Deze vier documenten zijn echter al hiervoor onder rechtsoverweging 10 besproken zodat de rechtbank met deze constatering volstaat.
Weigeringsgrond: eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer
In veel documenten heeft verweerder persoonsgegevens weggelakt, zoals namen, e-mailadressen en telefoonnummers. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder een zwaarder gewicht mogen toekennen aan het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken personen dan aan het belang van eiser bij openbaarmaking van deze gegevens. De geheimhouding van deze gegevens is dus gerechtvaardigd.
Weigeringsgrond: persoonlijke beleidsopvattingen
Verweerder heeft een groot aantal documenten geheel of gedeeltelijk geweigerd, omdat deze zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De rechtbank volgt verweerder hierin voor de meeste documenten. De documenten zijn alle opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevatten persoonlijke beleidsopvattingen van leden van de algemene raad van de Orde van Advocaten, medewerkers van de NOVA en het ministerie van Justitie, de dekens, de Raad van Advies en advocaten. In de documenten worden standpunten ingenomen en wordt van gedachten gewisseld over tekstvoorstellen en beleid. Verweerder heeft deze documenten met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob kunnen weigeren. Omdat de openbaarmaking van deze documenten door verweerder geweigerd kon worden met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob, komt de rechtbank niet toe aan beoordeling van de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, die verweerder ook aan de weigering van een aantal van deze documenten ten grondslag heeft gelegd.
Voorgaande overweging geldt niet voor de bijlagen bij document 42 en document 73. De bijlagen bij document 42 bevatten, voor zover ze al zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen persoonlijke beleidsopvattingen. Document 73 is weliswaar opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevat enkele beleidsopvattingen, maar niet in te zien valt waarom dit document volledig is geweigerd. Verweerder heeft aan de weigering van deze documenten ook artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob ten grondslag gelegd, maar ook die motivering schiet te kort. Onvoldoende is gemotiveerd wie en waarom onevenredig wordt benadeeld door openbaarmaking van deze documenten.
Het bestreden besluit is, gelet op wat hiervoor onder rechtsoverwegingen 8, 10, 11 en 14 is overwogen, in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb genomen.
Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank een bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder de documenten die staan op [website] .nl en de passages in de documenten 1, 2, 3, 4, 5, 7, 9, 10, 18 en document 20 alsnog beoordelen. Verder moet verweerder de bijlagen bij document 42, document 73 en document 97 alsnog openbaar maken dan wel alsnog gemotiveerd uiteenzetten waarom dat niet kan. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. O. Veldman, rechter, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 april 2022.
De rechter is verhinderd
deze uitspraak te ondertekenen.
griffier
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.