Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Amersfoort
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/2418
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 januari 2022 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. G. Kranendonk),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Bilt, verweerder
(gemachtigde: mr. S.W.C. Bonnet).
Procesverloop
Bij besluit van 18 november 2020 heeft verweerder eiser een omgevingsvergunning geweigerd voor het levensloop bestendig maken van een gebouw op het perceel [adres] te [woonplaats] (het perceel).
Bij besluit van 20 april 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 oktober 2021. Eiser is verschenen, vergezeld van zijn echtgenote en zoon en bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [A] . Op de zitting zijn [B] en [C] als getuigen gehoord.
Overwegingen
Feiten
1. Eiser is eigenaar van het perceel. In de jaren twintig van de vorige eeuw is door de toenmalige eigenaar een vergunning aangevraagd en verleend voor het bouwen van een schuur in het achtererfgebied van het perceel. Aan deze schuur (hierna: het tuinmanshuis) is per 15 maart 2018 huisnummer [huisnummer 1] toegekend. De hoofdwoning heeft nummer [huisnummer 2] . In september 2020 is bij een controle door de gemeente gebleken dat in het tuinmanshuis een woonkamer, keuken en douche/toilet en op eerste verdieping een slaapkamer zijn gerealiseerd. Eiser heeft op 2 oktober 2020 een aanvraag omgevingsvergunning ingediend omdat hij het tuinmanshuis wil vergroten en geschikt wil maken voor levensloop bestendig gebruik. Verweerder heeft de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
Grondslag bestreden besluit
2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat het bouwplan in strijd is met de beheersverordening en de van toepassing verklaarde regels uit het bestemmingsplan, omdat het tuinmanshuis een bijgebouw is waarin niet mag worden gewoond en omdat er niet meer hoofdgebouwen mogen worden gerealiseerd dan er ten tijde van de eerste terinzagelegging van het ontwerp-bestemmingsplan bestonden. Verder mag het bijgebouw niet worden vergroot omdat het maximaal aantal toegestane vierkante meter aan bijgebouwen al is overschreden. Het gebruik van het bijgebouw als woning valt volgens verweerder niet onder het overgangsrecht.
Verweerder heeft geen gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2⁰, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) af te wijken van het bestemmingsplan.
Standpunt eiser
3. Eiser voert in beroep aan dat het tuinmanshuis moet worden aangemerkt als een hoofdgebouw, wat betekent dat daarin mag worden gewoond. Dit hoofdgebouw mag ook vergunningvrij worden uitgebouwd.
Subsidiair voert eiser aan dat het gebruik van het tuinmanshuis voor bewoning onder het overgangsrecht valt.
Wettelijk kader
4. Op het perceel is van toepassing de Beheersverordening De Bilt 2 (deelgebied 3) (de
Beheersverordening), vastgesteld op 8 januari 2015.
Artikel 4 Deelgebied Pro 3 van de Beheersverordening luidt:
Op de gronden die zijn aangegeven als 'Deelgebied 3', wordt het beheer van het bestaande gebruik, waaronder mede bouwen is begrepen, bepaald door toepassing van:
de planregels die zijn opgenomen in de van deze verordening deel uitmakende bestemmingsplan Bilthoven Oost 2005 Deelgebied 3 PLANREGELS, uitgezonderd de navolgende artikelen: 1. artikel 3, lid III onder 3.6;
de verbeelding die is opgenomen in de van deze verordening deel uitmakende bestemmingsplan Bilthoven Oost 2005 Deelgebied 3 VERBEELDING;
danwel,
de na inwerkingtreding van het bestemmingsplan onherroepelijk geworden besluiten bij of krachtens de artikelen 15 en 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), dan wel artikel 3.22 (Wro), dan wel artikel 2.12 Wabo, één en ander zoals blijkt uit het gemeentelijk bouwarchief.
Art 5, tweede lid, onder a, van bestemmingsplan Bilthoven Oost 2005 Deelgebied 3 (het bestemmingsplan) bepaalt dat op of in de in lid 1 bedoelde (voor Woondoeleinden aangewezen) gronden uitsluitend in de bestemming passende bouwwerken mogen worden gebouwd onder de volgende voorwaarden:
a. per bestemmingsvlak mogen, met uitzondering van de nader op de plankaart aangeduide bouwmogelijkheden voor 1 woning, niet meer hoofdgebouwen worden gerealiseerd dan op het tijdstip van eerste terinzagelegging van het ontwerp-bestemmingsplan bestaan;
[…]
Het begrip ‘hoofdgebouw’ is in artikel 1 van Pro de planvoorschriften gedefinieerd als een gebouw, dat op een bouwperceel door zijn constructie of afmetingen als het belangrijkste bouwwerk valt aan te merken.
Artikel 18 van Pro het bestemmingsplan luidt als volgt:
Het is verboden de gronden en bouwwerken in strijd met de bestemming of in strijd met een gebruik waarvoor ingevolge de bepalingen van dit plan vrijstelling is verleend te (laten) gebruiken.
[…]
Onder een strijdig gebruik, als bedoeld in lid 1 wordt tevens verstaan:
a. […];
b. een gebruik van vrijstaande bijgebouwen ten behoeve van een aan huis verbonden beroep en/of voor bewoning;
c. […].
Beoordeling door de rechtbank
Is het tuinmanshuis een hoofdgebouw?
5. Eiser stelt dat het tuinmanshuis een hoofdgebouw is. Hij erkent dat wonen in een bijgebouw op grond van de planvoorschriften niet is toegestaan. Omdat het tuinmanshuis volgens eiser al die tijd al een hoofdgebouw is, zouden er volgens hem met vergunningverlening niet meer hoofdgebouwen worden gerealiseerd in het bestemmingsvlak dan er ten tijde van de eerste terinzagelegging van het ontwerp-bestemmingsplan al waren. Er is volgens eiser daarom geen strijd met de beheersverordening.
6. Uit de hiervoor genoemde bepalingen volgt dat er per bouwperceel maar één hoofdgebouw kan zijn. De hoofdwoning met huisnummer [huisnummer 2] wordt ook bewoond en moet worden gezien als hoofdgebouw. Dit betekent dat bewoning van het tuinmanshuis in het achtererfgebied op grond van de planvoorschriften alleen is toegestaan als sprake is van twee bouwpercelen, waarop per perceel een hoofdgebouw is toegestaan.
7. Een bouwperceel is op grond van artikel 1 van Pro de planvoorschriften een aangesloten stuk grond, waarop krachtens het plan een zelfstandige, bij elkaar horende bebouwing is toegelaten. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) [1] is bij de vaststelling van de omvang van het bouwperceel de actuele situatie bepalend, waarbij in beginsel dient te worden uitgegaan van het kadastrale perceel waarop het bouwplan is voorzien.
8. Eiser stelt dat er reden is van dit uitgangspunt af te wijken omdat bij het bouwen van het tuinmanshuis in 1925/1926 de situatie op het (kadastrale) perceel is gewijzigd. Bij de bouw was het al de bedoeling dat de verdieping, boven de stallen voor de dieren, zou worden bewoond door een tuinman. Het tuinmanshuis is sedertdien ook bijna altijd bewoond. Het tuinmanshuis heeft verder een eigen ontsluiting aan de achterzijde van het (kadastrale) perceel. Eiser wijst ter onderbouwing op de tekeningen bij de oorspronkelijke aanvraag en op de voltooiingsverklaring van 28 januari 1926. Een dergelijke verklaring werd op basis van de Woningwet alleen afgegeven bij voltooiing van een woning. Dat blijkt ook uit het door hem overgelegde (deel van het) rapport ‘Bouwvergunningen en procedures’ uit 1950, uitgegeven door de Historische Kring van De Bilt. De rechtbank moet beoordelen of het voorgaande ertoe leidt dat niet uitgegaan moet worden van het kadastrale perceel, maar van twee bouwpercelen waardoor ook twee hoofdgebouwen toegestaan zijn.
9. Uit de aanvraag uit 1925 blijkt dat een bouwvergunning is aangevraagd voor het bouwen van een stenen schuur voor varkens, kippen en konijnen. In de op 28 maart 1925 verleende bouwvergunning is, conform de aanvraag, vergunning verleend voor het bouwen van een stenen schuur voor vee en pluimgedierte. Verder staat in de aanvraag bouwvergunning uit 1925 achter ‘Aantal woonvertrekken’ en achter ‘Afmetingen der ter bewoning in te richten vertrekken’ een streep. De rechtbank concludeert daarom dat de aanvraag en de verleende bouwvergunning alleen betrekking hadden op de bouw van een schuur en niet (mede) op bewoning daarvan. De bouwtekeningen geven naar het oordeel van de rechtbank geen inzicht in wat er destijds is vergund. Daaruit kan niet méér worden afgeleid dan dat er blijkbaar verschillende ruimtes werden gerealiseerd. Uit de voltooiingsverklaring valt alleen af te leiden dat een gebouw is voltooid, maar niet of dat een woning is. De Woningwet van 1901 had ook niet uitsluitend betrekking op woningen maar ook op andere gebouwen. [2] Verder blijkt uit het eerdergenoemde rapport ‘Bouwvergunningen en procedures’ dat er vanaf 1893 een bewijs van voltooiing was vereist, dat dat in de eerste jaren alleen betrekking had op nieuwbouw van woningen, maar dat dit later in toenemende mate ook gold voor verbouw van woningen of andere gebouwen. Uit dit stuk blijkt dus niet, in tegenstelling tot wat eiser betoogt, dat ook nog in 1926 een voltooiingsverklaring slechts werd gegeven voor woningen. Eiser heeft verder nog gesteld, onder verwijzing naar het rapport ‘Bouwvergunningen en procedures’, dat de benaming schuur in de betreffende periode werd gebruikt voor een arbeiderswoning. Deze stelling berust naar het oordeel van de rechtbank op een verkeerde lezing van de betreffende passage. Er staat alleen dat voor arbeiderswoningen een schuur werd aangevraagd, dit in tegenstelling tot de aanvragen voor (onder meer) tuinhuisjes bij villa’s.
10. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen reden om aan te nemen dat sprake is van een tweede bouwperceel ter plaatse van het tuinmanshuis met huisnummer [huisnummer 1] . Dat het tuinmanshuis feitelijk bewoond is (geweest) maakt niet dat een tweede bouwperceel is ontstaan. Datzelfde geldt voor het feit dat aan de achterzijde van het kadastrale perceel een ontsluitingsweg is gecreëerd. Er is geen vergunning verleend voor het bouwen van een woning. Er is daarom sprake van één bouwperceel, met daarop een hoofdgebouw en het tuinmanshuis als bijgebouw bij het hoofdgebouw.
11. Op grond van artikel 18.3, aanhef en onder b, van de planvoorschriften is het gebruik van vrijstaande bijgebouwen voor bewoning in strijd met de bestemming. Verweerder heeft dan ook terecht geconcludeerd dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan.
12. Verweerder heeft geen gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. Verweerder heeft bij zijn besluitvorming over aanvragen die in strijd zijn met het bestemmingsplan beleidsruimte. Deze beleidsruimte heeft verweerder ingevuld met de “Beleidsregels artikel 2.12 lid 1 onder a onder 2° Wabo jº artikel 4 van Pro bijlage II Bor Gemeente De Bilt 2014” (de beleidsregels). In artikel 11 van Pro de beleidsregels is geregeld dat het gebruiken van een gebouw met een niet-woonbestemming als woning is toegestaan als er is sprake is van een voormalige woning, die in het verleden legaal in gebruik is geweest als woning. Omdat aan deze voorwaarde niet is voldaan en er geen bijzondere omstandigheden zijn gebleken om van de beleidsregels af te wijken heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit kunnen komen.
Kan eiser een succesvol beroep doen op het overgangsrecht?
13. Eiser heeft subsidiair aangevoerd dat bewoning van het tuinmanshuis op grond van het overgangsrecht is toegestaan. Het tuinmanshuis werd namelijk ten tijde van de terinzagelegging van het bestemmingsplan op 1 december 2005 feitelijk als woning gebruikt. Ter onderbouwing verwijst eiser onder meer naar een huurcontract met [B] van 29 september 2004, diens verklaringen en de verklaringen van een aantal andere voormalige bewoners.
14. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het overgangsrecht niet van toepassing is omdat uit de gegevens in de Basisregistratie Personen (hierna: de BRP) is gebleken dat in de periode van 1 april 2004 tot 7 november 2007 geen derden op het adres [adres] in [woonplaats] ingeschreven hebben gestaan. De overgelegde stukken acht verweerder niet toereikend. Ook de verklaring die [B] op de zitting onder ede heeft afgelegd is volgens verweerder zonder ondersteunend bewijs onvoldoende om uit te gaan van feitelijke bewoning van het tuinmanshuis op de peildatum.
15. Artikel 19, tweede lid, van de planvoorschriften bepaalt dat het gebruik van gronden, anders dan voor bebouwing, alsmede het gebruik van zich op die gronden bevindende bouwwerken, dat in strijd is met het in dit plan - behoudens in dit artikellid - bepaalde en dat bestaat op het tijdstip, waarop het plan voor zover betrekking hebbend op de strijdigheid van dat gebruik van kracht wordt, mag worden voortgezet en/of gewijzigd, mits door die wijziging de strijdigheid met het plan niet wordt vergroot. Met andere woorden: op grond van deze bepaling mag strijdig gebruik worden voortgezet als dat strijdige gebruik bestond op het moment dat het bestemmingsplan van kracht werd.
16. Op grond van vaste rechtspraak van de ABRvS is een inschrijving in de BRP niet doorslaggevend voor de vraag of een betrokkene zijn hoofdverblijf heeft op het adres waar hij is ingeschreven, maar is dat slechts een indicatie. Het ontbreken van een inschrijving in de BRP staat er niet aan in de weg om op grond van het feitelijk gebruik aan te nemen dat er sprake is (geweest) van bewoning. [3]
Niet in geschil is dat [B] op de peildatum, dat is in dit geval 27 april 2006 (de datum van de vaststelling van het bestemmingsplan), niet op het adres [adres] stond ingeschreven. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser de feitelijke bewoning van het tuinmanshuis op de peildatum echter voldoende aannemelijk gemaakt. De rechtbank wijst hiervoor naar de verklaring die [B] op de zitting onder ede heeft afgelegd, de overgelegde huurovereenkomst tussen eiser en [B] en bankafschriften van [B] uit de betreffende periode waarop het genoemde adres is vermeld. Verder heeft de bewindvoerder van [B] in een e-mail van 4 februari 2021 aangegeven dat [adres] in [woonplaats] staat vermeld als zijn voormalig adres en dat zijn dossier van 2 juni 2004 tot 30 december 2008 in behandeling is geweest. Verweerder heeft er op gewezen dat de bewindvoerder verklaart dat het genoemde adres tot 2008 is gehanteerd wat langer is dan [B] zelf heeft verklaard. Dit zegt naar het oordeel van de rechtbank echter niets over de vraag of [B] er op de peildatum feitelijk woonde.
17. De rechtbank concludeert dat het beroep op het overgangsrecht slaagt. Omdat het tuinmanshuis bij de inwerkingtreding van het bestemmingsplan bewoond werd viel het onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan en, omdat dit gebruik niet langer dan een jaar is onderbroken, ook onder het overgangsrecht van de beheersverordening. Dit betekent dat bewoning van het tuinmanshuis op basis van het overgangsrecht toegestaan is. Verweerder heeft dit niet erkend in het bestreden besluit. Dit betekent dat het beroep gegrond is. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met het motiveringsbeginsel.
18. De rechtbank zal vervolgens beoordelen of er reden is om de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
19. In artikel 5, tweede lid, aanhef en onder h, van de planvoorschriften is geregeld dat in het achtererfgebied maximaal 50 m² aan bijgebouwen is toegestaan bij bouwpercelen groter dan 300 m².
20. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat er al meer dan 170 m² aan bijgebouwen is gerealiseerd. Eiser heeft niet betwist dat er op het perceel meer dan 50 m² aan bijgebouwen is gerealiseerd. De rechtbank concludeert hieruit dat het vergroten van het tuinmanshuis op grond van het planologisch regime niet is toegestaan. Op dit punt is het bouwplan dus in strijd met het bestemmingsplan en verweerder wenst geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. Onder aan de streep heeft verweerder dus het juiste besluit genomen door de aanvraag af te wijzen, maar heeft daarbij wel ten onrechte overwogen dat bewoning van het tuinmanshuis niet is toegestaan. Omdat verweerder de omgevingsvergunning terecht heeft geweigerd, zal de rechtbank de rechtgevolgen in stand laten.
21. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
22. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 181,- vergoedt.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Wolbrink, rechter, in aanwezigheid van mr. G.M.T.M. Sips, griffier. De beslissing is uitgesproken op 13 januari 2022 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.