ECLI:NL:RBMNE:2022:3410

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummers: UTR 20/4776 en UTR 21/5211

uitspraak van de meervoudige kamer van 24 augustus 2022 in de zaak tussen

[eiseres 1] , gevestigd in [vestigingsplaats] ,

(gemachtigde: mr. C.G.J.M. Termaat),

Stichting Milieugroep Zuilen, gevestigd in Utrecht,

(gemachtigde: drs. E.M. Korevaar)

eiseressen

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder

(gemachtigde: mr. T.N. Sanders )

Eiseressen hebben als derde-partij in elkaars zaak deelgenomen.

Partijen worden hierna [eiseres 1] , SMZ en het college genoemd.

Inleiding

1. Deze zaak gaat over de last onder dwangsom die het college aan [eiseres 1] heeft opgelegd vanwege het overtreden van artikel 3.5, onder e, van de planregels van het bestemmingsplan ‘ [locatie] ’ uit 2018 (bestemmingsplan 2018). Deze planregel verbiedt het gebruik van gronden voor inrichtingen en installaties voor de verwijdering van afval in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een installatie met een capaciteit van 50 ton per dag of meer.

2. [eiseres 1] is in 2015 gevestigd aan de [adres] in [vestigingsplaats] . Dit perceel ligt op het bedrijventerrein [locatie] in [vestigingsplaats] . [eiseres 1] exploiteert daar een bedrijf in bewerking van grond- en groenrecyclingproducten. Ook is het een verzamel- en opslaglocatie van grond- en hulpstoffen en afvalstoffen.

3. Het perceel van [eiseres 1] grenst aan het Amsterdam-Rijnkanaal. Aan de overkant van het Amsterdam-Rijnkanaal ligt het noordelijke deel van de woonwijk [wijk] . SMZ heeft als statutaire doelstelling het verbeteren van de leef- en woonkwaliteit van de wijk [wijk] en omstreken. Op 24 juli 2018 heeft SMZ een handhavingsverzoek ingediend gericht tegen de activiteiten op het perceel van [eiseres 1] .

4. Bij besluit van 12 oktober 2018 heeft het college geweigerd om handhavend op te treden. Het college heeft op 18 januari 2021 een beslissing op bezwaar genomen. Hoewel het college vindt dat het primaire besluit van 12 oktober 2018 onzorgvuldig tot stand is gekomen, laat hij dit besluit in stand, omdat [eiseres 1] volgens het college gelet op de nu geldende planregels niet in overtreding is.

5. SMZ kan zich niet verenigen met deze beslissing op bezwaar en heeft daartegen beroep ingesteld. Tijdens de beroepsprocedure heeft het college de beslissing op bezwaar van 18 januari 2021 ingetrokken, omdat het college bij nader inzien meent dat toch sprake is van een overtreding. Vervolgens heeft het college op 12 november 2021 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen en het bezwaar van SMZ gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en besloten alsnog handhavend op te treden tegen [eiseres 1] . Bij afzonderlijk besluit van 12 november 2021 heeft het college aan [eiseres 1] een last onder dwangsom opgelegd.

6. Zowel [eiseres 1] als SMZ heeft daartegen beroep ingesteld. [eiseres 1] heeft ook een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Bij uitspraak van 20 januari 2022^[1]heeft de voorzieningenrechter het verzoek toegewezen en de beslissing op bezwaar van 12 november 2021, waar het besluit van 12 november 2021 tot oplegging van de last onder dwangsom integraal deel van uitmaakt, geschorst tot de uitspraak op het beroep.

7. De rechtbank heeft beide beroepen gelijktijdig op 2 juni 2022 op zitting behandeld. Namens [eiseres 1] zijn haar directeur [A] en de gemachtigde verschenen. Namens SMZ zijn verschenen [B] en [C] , bijgestaan door de gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van mr. [D] .

Beoordeling door de rechtbank

Geen procesbelang meer bij beroep niet tijdig beslissen

8. Deze zaak is gestart met het beroep dat SMZ op 31 december 2020 heeft ingediend, omdat het college niet tijdig op haar bezwaar heeft beslist. Voordat de rechtbank toekomt aan de beoordeling van het inhoudelijk geschil, zal zij een oordeel geven over dit beroep. De rechtbank oordeelt dat dit beroep niet-ontvankelijk is. De rechtbank zal dit hierna uitleggen.

9. SMZ diende eerder ook al een beroep in wegens het uitblijven van de beslissing op bezwaar. Dit heeft geleid tot de uitspraak van 3 oktober 2019^[2]. In deze uitspraak oordeelde de rechtbank dat het college uiterlijk op 12 maart 2019 op het bezwaar van SMZ had moeten beslissen. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en bepaald dat het college binnen twee weken na het verzenden van de uitspraak alsnog een besluit bekend moet maken.

10. Omdat een beslissing op bezwaar nog steeds uitbleef, heeft SMZ op 31 december 2020 opnieuw beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen. Tijdens dit beroep heeft het college op 18 januari 2021 alsnog een beslissing op bezwaar genomen. SMZ wilde met haar beroep bereiken dat het college alsnog zou beslissen op het bezwaar. Dat heeft het college inmiddels gedaan en daarmee heeft SMZ met dit beroep bereikt wat zij wilde. Daarom heeft SMZ geen procesbelang meer bij het beroep niet tijdig beslissen.

11. Omdat vaststaat dat het college de beslistermijn heeft overschreden en het beroep niet tijdig beslissen dus terecht is ingediend, ziet de rechtbank aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 379,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift ter waarde van € 759,- en wegingsfactor 0,5). De rechtbank is van oordeel dat de wegingsfactor ‘licht’ van toepassing is aangezien het alleen ging om het niet tijdig nemen van een besluit.

12. De rechtbank ziet om dezelfde reden aanleiding om te bepalen dat het college aan SMZ het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

Ook geen procesbelang meer bij beroep tegen eerste beslissing op bezwaar

13. SMZ kan zich niet verenigen met de beslissing op bezwaar van 18 januari 2021. Gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht is van rechtswege een beroep tegen deze beslissing op bezwaar ontstaan. De rechtbank stelt vast dat de beslissing op bezwaar van 18 januari 2021 bij besluit van 29 oktober 2021 is ingetrokken. Daarvoor in de plaats is op 12 november 2021 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Deze beslissing op bezwaar van 12 november 2021, waar het besluit van 12 november 2021 tot oplegging van de last onder dwangsom integraal deel van uitmaakt, vervangt de eerste beslissing op bezwaar van 18 januari 2021. Niet gebleken is dat SMZ nog procesbelang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen deze beslissing op bezwaar. De rechtbank verklaart het beroep voor zover gericht tegen de beslissing op bezwaar 18 januari 2018 ook niet-ontvankelijk.

14. De rechtbank ziet in de omstandigheid dat het college een nieuwe beslissing op bezwaar heeft genomen met daarin een gewijzigd standpunt, aanleiding om ook voor dit beroep een proceskostenveroordeling uit te spreken. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 759,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift ter waarde van € 759,- en wegingsfactor 1).

Beoordeling van de tweede beslissing op bezwaar

15. Het beroep van SMZ richt zich ook tegen deze tweede beslissing op bezwaar van 12 november 2021. [eiseres 1] heeft beroep ingesteld tegen het intrekkingsbesluit van 29 oktober 2021 en de beslissing op bezwaar van 12 november 2021. Op de zitting heeft [eiseres 1] toegelicht dat dit zekerheidshalve is gedaan om te voorkomen dat dit besluit formele rechtskracht zou krijgen. Het college heeft toegelicht dat de eerste beslissing op bezwaar en het intrekkingsbesluit uitmonden in de tweede beslissing op bezwaar. De rechtbank heeft met partijen besproken en vastgesteld dat deze tweede beslissing op bezwaar inhoudelijk ter beoordeling voorligt. De rechtbank zal geen oordeel geven over het intrekkingsbesluit.

De last onder dwangsom

16. Het college heeft aan [eiseres 1] een last onder dwangsom opgelegd vanwege het overtreden van artikel 3.5, onder e van de planregels van het bestemmingsplan 2018. In deze planregel staat dat met betrekking tot het gebruik de volgende regel geldt: oprichting, uitbreiding en wijziging van inrichtingen en/of installaties als bedoeld in bijlage C of D van het Besluit milieueffectrapportage, zoals geldend ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan, waarbij de betreffende drempelwaarde genoemd in kolom 2 van de betreffende onderdelen worden overschreden, zijn niet toegestaan.

17. Bijlage D van het Besluit milieueffectrapportage bevat activiteiten, plannen en besluiten waarvoor het maken van een m.e.r.-(beoordeling) verplicht kan zijn. In kolom 1 bij D 18.1 staat de oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie voor de verwijdering van afval, anders dan bedoeld onder D 18.3, D 18.6 of D 18.7. De drempelwaarde in kolom 2 bij D 18.1 is vastgesteld op gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een installatie met een capaciteit van 50 ton per dag of meer. Niet in geschil is dat [eiseres 1] valt onder categorie D 18.1.

18. Het college heeft [eiseres 1] gelast tot beëindiging en beëindigd houden van de overtreding van artikel 3.5, onder e, van de planregels van het bestemmingsplan 2018 en de op grond daarvan voor haar geldende drempelwaarde.

Standpunten partijen

19. [eiseres 1] is van mening dat zij de planregel niet overtreedt. Zij vindt dat deze planregel niet op haar van toepassing is, omdat haar bedrijf al was opgericht op het moment dat deze planregel van kracht werd. Daarnaast stelt [eiseres 1] dat zij op grond van de verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van keerwanden meer dan 50 ton aan afvalstoffen per dag mag opslaan. Als wel sprake zou zijn van een overtreding, wat [eiseres 1] dus betwist, dan zijn er volgens haar bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien.

Het college stelt zich kort gezegd op het standpunt dat [eiseres 1] het gebruiksverbod overtreedt, omdat de technische capaciteit van de installatie meer dan 50 ton afvalstoffen per dag bedraagt en de verleende omgevingsvergunning voor de keerwanden dit gebruik niet legaliseert.

SMZ deelt het standpunt van het college dat sprake is van een overtreding, maar zij vindt het handhavingsbesluit niet ver genoeg gaan en de dwangsom niet hoog genoeg.

Het oordeel van de rechtbank

20. De rechtbank komt tot het oordeel dat [eiseres 1] artikel 3.5, onder e, van de planregels overtreedt en dat de verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van keerwanden op het perceel het gebruik niet heeft gelegaliseerd. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen.

Toetsingskader heroverweging

21. De vraag die de rechtbank moet beantwoorden, is of sprake is van een overtreding. Ten tijde van het primaire besluit gold het bestemmingsplan ‘ [locatie] ’ zoals vastgesteld door de gemeenteraad op 17 juli 2014 (bestemmingsplan 2014). Het planologisch regime is nadien gewijzigd. Ten tijde van de heroverweging en de oplegging van de last onder dwangsom was het bestemmingsplan 2018 van toepassing. In navolging van de uitspraak van de voorzieningenrechter is met partijen gesproken over de vraag of uit de uitspraak van de grote kamer van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (de Afdeling) van 28 oktober 2020^[3]volgt dat in de heroverweging van een herstelsanctie altijd een tweeslag moet plaatsvinden. In deze uitspraak is overwogen dat het bestuursorgaan in de eerste plaats moet bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de beslissing in primo destijds terecht zijn besluit heeft genomen. In de tweede plaats dient het bestuursorgaan feiten en omstandigheden die zich ná de eerdere weigering dan wel oplegging van een herstelsanctie hebben voorgedaan bij zijn heroverweging te betrekken. Kortom, bij besluiten over een herstelsanctie bevat de heroverweging in beginsel een tweeslag, aldus de Afdeling.

22. Het college en [eiseres 1] stellen zich op het standpunt dat in de heroverweging volstaan kan worden met een toetsing aan het bestemmingsplan 2018. In het verweerschrift is uiteengezet dat het in dit geval niet nodig is om in de heroverweging het eerste deel van de tweeslag uit te voeren, omdat het handhavingsverzoek aanvankelijk geweigerd is. Het tweede deel van de tweeslag heeft ertoe geleid dat het college een overtreding heeft vastgesteld en daaruit volgt al dat het standpunt ten aanzien van de aanvankelijke weigering om handhavend op te treden niet juist was. Volgens het college zou het beoordelen van de vraag of de aanvankelijke weigering terecht was alleen relevantie kunnen hebben voor de vraag of recht bestaat op een proceskostenvergoeding in bezwaar. Maar in dit geval speelt dat niet, omdat de proceskosten voor bezwaar in de beslissing op bezwaar van 12 november 2021 zijn vergoed. De rechtbank volgt het college hierin. Zij ziet niet in welke meerwaarde het heeft om in dit geval in de heroverweging expliciet te beoordelen of het primaire besluit terecht is genomen.

23. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in de heroverweging terecht beoordeeld of op basis van het dan geldende planologische regime sprake is van een overtreding en of het college bevoegd is om handhavend op te treden.

[eiseres 1] is niet uitgezonderd van het gebruiksverbod uit artikel 3.5, onder e, van de planregels

24. Het gebruiksverbod uit artikel 3.5, onder e, van de planregels ziet op het oprichten, uitbreiden en wijzigen van inrichtingen en/of installaties.

25. [eiseres 1] voert aan dat zij artikel 3.5, onder e, van de planregels van het bestemmingsplan 2018 niet overtreedt. Omdat zij al vóór de vaststelling en inwerkingtreding van het bestemmingsplan 2018 was opgericht, valt zij niet onder deze planregel.

26. Het college leest deze planregel zo dat niet de feitelijke oprichting doorslaggevend is, maar de legale oprichting. Van een legale oprichting is geen sprake geweest, omdat het gebruik waar de last op ziet al in strijd was met het bestemmingsplan 2014, aldus het college.

27. Niet in geschil is dat de installatie waar het om gaat al bij [eiseres 1] in gebruik was ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan 2018. Onder de in artikel 3.5, onder e, van de planregels gebruikte term ‘oprichten’ moet naar het oordeel van de rechtbank niet alleen worden begrepen het vestigen/starten van een bedrijf, maar ook het in gebruik hebben daarvan. De rechtbank vindt steun voor deze uitleg van de bepaling in de plaatsing van dit artikel onder de specifieke
gebruiksregels. Dit betekent dat het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan 2018. [eiseres 1] is dus in strijd met het bestemmingsplan 2018 op het perceel actief.

28. Het strijdige gebruik valt ook niet onder het overgangsrecht, omdat het ook al in strijd was met het voorgaande bestemmingsplan 2014.

Artikel 3.5, onder e, van de planregels van het bestemmingsplan 2014 bevatte met betrekking tot het gebruik de regel dat inrichtingen en/of installaties als bedoeld in bijlage C of D van het Besluit milieueffectrapportage, waarbij de betreffende drempelwaarde genoemd in kolom 2 van de betreffende onderdelen wordt overschreden, niet waren toegestaan. Gelet hierop gold vanaf het moment van inwerkingtreding van het bestemmingsplan 2014 het gebruiksverbod op grond waarvan inrichtingen en/of installaties met een capaciteit van 50 ton per dag of meer planologisch niet zijn toegestaan. De door [eiseres 1] gedane meldingen op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer maken niet dat de bedrijfsactiviteiten daarmee planologisch werden toegestaan.

29. De rechtbank volgt [eiseres 1] niet in haar standpunt dat niet (meer) gekeken mag worden naar het bestemmingsplan 2014.

29.1

[eiseres 1] wijst op de uitspraak van de Afdeling van 29 juni 2016 over het bestemmingsplan uit 2014.^[4]In deze uitspraak heeft de Afdeling het vaststellingsbesluit van het bestemmingsplan 2014 vernietigd. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank echter niet dat aan artikel 3.5, onder e, van de planregels uit dit bestemmingsplan helemaal geen betekenis meer toekomt. De Afdeling heeft namelijk de voorlopige voorziening getroffen dat het vaststellingsbesluit, met uitzondering van een aantal planonderdelen, blijft gelden tot het nieuwe bestemmingsplan in werking treedt. Het bestemmingsplan 2018 is op 13 maart 2019 in werking getreden. Op dat moment verviel de getroffen voorlopige voorziening, maar dit heeft niet tot gevolg dat de voorlopige voorziening nooit gegolden heeft. Zonder deze voorlopige voorziening zou teruggevallen worden op het Uitbreidingsplan in Hoofdzaak [locatie] uit 1961. Het doel van deze voorlopige voorziening was echter juist om te voorkomen dat gebruik zou kunnen worden gemaakt van de ruimere bouw- en gebruiksmogelijkheden uit dit uitbreidingsplan.

29.2

Evenmin slaagt het betoog van [eiseres 1] dat artikel 3.5, onder e, van de planregels van het bestemmingsplan 2014 vanwege evidente strijd met het rechtszekerheidsbeginsel onverbindend moet worden verklaard. De Afdeling heeft in de uitspraak van 29 juni 2016 weliswaar geoordeeld dat deze planregel materieel gezien rechtsonzeker was, maar tegelijkertijd is ook de voorlopige voorziening getroffen dat deze planregel nog enige tijd zou blijven gelden. Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank geen ruimte voor een exceptieve toetsing van deze planregel.

30. De tussenconclusie van de rechtbank is dat sprake is van overtreding van artikel 3.5, onder e, van de planregels van het bestemmingsplan 2018. Hierna zal de rechtbank uiteenzetten waarom deze overtreding niet is gelegaliseerd met de verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van keerwanden. Dat is relevant, want als deze omgevingsvergunning het gebruik heeft gelegaliseerd, dan was het college niet bevoegd om handhavend op te treden tegen het gebruik.

Omgevingsvergunning keerwanden geen impliciete vrijstelling van bestemmingsplan 2018

31. [eiseres 1] betoogt dat met de omgevingsvergunning voor het bouwen van keerwanden ook een impliciete vrijstelling van het bestemmingsplan 2018 is verleend. [eiseres 1] meent dat het perceel met deze omgevingsvergunning gebruikt mag worden voor opslag en verwerking van meer dan 50 ton afvalstoffen per dag. Daarbij wijst zij op de gedane en geaccepteerde meldingen in het kader van het Activiteitenbesluit milieubeheer die ook deel uitmaakten van de aanvraag voor de omgevingsvergunning.

32. Het college betwist dat de verleende omgevingsvergunning het gebruik legaliseert. Onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling stelt het college dat uit de aanvraag niet zonneklaar blijkt dat de aanvraag ook ziet op strijdig gebruik.

33. Bij besluit van 20 november 2015 heeft het college aan [eiseres 1] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van keerwanden ten behoeve van de opslag/kering van bulk- en stukgoederen op het perceel. Bij beslissing op bezwaar van 3 november 2016 heeft het college de omgevingsvergunning na de heroverweging alsnog geweigerd. Deze beslissing op bezwaar is met de uitspraak van deze rechtbank van 23 februari 2017^[5]vernietigd, waarbij het college is opgedragen een nieuw besluit te nemen. De Afdeling heeft deze uitspraak bevestigd.^[6]Vaststaat dat er nog geen nieuwe beslissing op bezwaar is genomen. Dit betekent dat [eiseres 1] beschikt over een nog niet onherroepelijke omgevingsvergunning voor het bouwen van keerwanden op het perceel.

34. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag welk gebruik deze omgevingsvergunning toestaat.

35. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling kan een vrijstelling voor gebruik van een pand dat in strijd is met het bestemmingsplan (nu: een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan) worden geacht voort te vloeien uit een voor dat pand verleende bouwvergunning als uit de aanvraag zonder meer kan worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt en het bevoegde bestuursorgaan, zich bewust van het voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planregels heeft verleend.^[7]

36. De rechtbank ziet in de dossierstukken geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college in weerwil van de planregels een omgevingsvergunning heeft verleend voor het gebruik van het perceel voor opslag en verwijdering van meer dan 50 ton afvalstoffen per dag. Daarbij betrekt zij dat in de aanvraag zelf staat dat het bouwwerk gebruikt gaat worden voor ‘opslag van diverse bulk- en stukgoederen’. Dit is overeenkomstig het bestemmingsplan zolang de capaciteit onder de 50 ton per dag blijft. Uit het dossier volgt verder dat een notitie van M-tech van 22 oktober 2015 met als onderwerp ‘tweede aanvulling van de melding Activiteitenbesluit’ deel uitmaakt van de aanvraag om omgevingsvergunning. Deze melding bevat weliswaar een tabel met een overzicht van de verschillende afvalstoffen en de jaarcapaciteit, wat omgerekend neerkomt op (veel) meer dan 50 ton per dag, maar dat is onvoldoende om tot een ander oordeel te komen. Volgens de notitie passen de gemelde bedrijfsactiviteiten binnen de kaders van het geldende bestemmingsplan dat bedrijven met maximaal milieucategorie 4.1 zijn toegestaan. In deze notitie of de aanvraag wordt niet gerefereerd aan artikel 3.5, onder e, van de planregels. Het dossier laat het beeld zien dat zowel het college als [eiseres 1] destijds niet hebben onderkend dat sprake was van strijd met deze planregel, zoals het college op zitting ook heeft gesteld. [eiseres 1] heeft dit niet betwist.

37. [eiseres 1] heeft verder nog aangevoerd dat de aanvraag om omgevingsvergunning van rechtswege aangemerkt had moeten worden als aanvraag om omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik (de zogenoemde c-vergunning). Daarbij wijst zij op artikel 2.10, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

38. De rechtbank overweegt dat het college bij de toetsing van een aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen aan het bestemmingsplan onderzoek moet doen naar het gebruik van het bouwwerk. Omdat het college er vanuit is gegaan dat de keerwanden in overeenstemming met de gebruiksregels zouden worden gebruikt en zich niet bewust was van de strijdigheid met artikel 3.5, onder e, van de planregels, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college die aanvraag ten onrechte niet mede als aanvraag voor een c-vergunning heeft opgevat.

39. De rechtbank oordeelt dat de omgevingsvergunning het gebruik van de keerwanden voor opslag van meer dan 50 ton afvalstoffen per dag niet heeft gelegaliseerd. Dit betekent dat sprake is van een overtreding en dat het college bevoegd is om daartegen handhavend op te treden.

Geen overtreding ten aanzien van de gerealiseerde keerwanden

40. SMZ vindt het handhavingsbesluit niet ver genoeg gaan en voert aan dat het college ten onrechte niet handhavend heeft opgetreden tegen de reeds gerealiseerde keerwanden. SMZ acht de kans groot dat de omgevingsvergunning uiteindelijk niet de eindstreep haalt vanwege het strijdige gebruik.

41. Uit overweging 33 volgt dat [eiseres 1] beschikt over een nog niet onherroepelijke omgevingsvergunning voor het bouwen van keerwanden. Het college moet nog op het bezwaar beslissen. Zolang dat niet is gebeurd en de aanvraag om omgevingsvergunning niet is geweigerd, is deze omgevingsvergunning geldig en is ten aanzien van de bouw van de keerwanden geen sprake van een overtreding. Het college heeft in dat geval geen bevoegdheid om daartegen handhavend op te treden.

Geen bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien

42. Als er een overtreding is, dan geldt de beginselplicht tot handhaving. De beginselplicht houdt in dat het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden in geval van overtreding van een wettelijke voorschrift, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Dit vanwege het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zo onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

43. [eiseres 1] stelt zich op het standpunt dat zich bijzondere omstandigheden voordoen die maken dat van handhaving moet worden afgezien. Hoewel er nog geen concreet zicht op legalisatie is, bestaat volgens haar de mogelijkheid om de overtreding op te heffen door middel van verlening van een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, ten derde, van de Wabo. In dat geval is een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) van de gemeenteraad nodig en [eiseres 1] ziet niet in op basis waarvan de gemeenteraad die verklaring zou weigeren.

44. De rechtbank stelt vast dat [eiseres 1] op 30 mei 2016 een aanvraag voor uitbreiding van de bedrijfsactiviteiten heeft ingediend bij het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht. De aanvraag ziet op de activiteiten milieu en planologisch strijdig gebruik. De gemeenteraad heeft op 22 april 2021 besloten om de door [eiseres 1] gewenste uitbreiding niet toe te staan en de vereiste vvgb te weigeren. Gelet hierop bestaat geen reden om te oordelen dat voor het huidige strijdige gebruik, voor zover dat al mede onder deze aanvraag valt, concreet zicht op legalisatie bestaat. Voor zover [eiseres 1] met deze beroepsgrond niet doelt op de al ingediende aanvraag, maar meer in algemene zin betoogt dat het huidige gebruik gelegaliseerd kan worden met een c-vergunning, overweegt de rechtbank dat dat op grond van vaste rechtspraak onvoldoende is om concreet zicht op legalisatie aan te nemen. Ten eerste heeft [eiseres 1] daarvoor nog geen aanvraag ingediend. Bovendien is niet waarschijnlijk, gelet op de geweigerde vvgb voor uitbreiding van de bedrijfsactiviteiten, dat het college van de bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan gebruik kan en wil maken, omdat ook voor een aanvraag ter legalisatie van het huidige gebruik een vvgb van de gemeenteraad is vereist. De rechtbank volgt [eiseres 1] niet in haar standpunt dat legalisatie aanstaande is.

45. Verder heeft [eiseres 1] verzocht om het bestreden besluit te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. Daarbij wijst zij op de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 (Harderwijk).^[8]

46. In de Harderwijk-uitspraak is kortgezegd geoordeeld dat een besluit geschikt en noodzakelijk moet zijn om de beoogde doelen te bereiken en dat de genomen maatregel evenwichtig moet zijn. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.

47. Een belangrijk punt voor [eiseres 1] is dat het inmiddels 7 jaar geleden is dat zij op het perceel is gevestigd en dat zij voor haar bedrijfsactiviteiten destijds ook meldingen op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer heeft gedaan bij het bevoegd gezag. In het raadsbesluit tot vaststelling van het bestemmingsplan 2018 ziet zij aanwijzingen dat haar bedrijfsactiviteiten positief zijn bestemd. De rechtbank overweegt dat het bij de afweging over het al dan niet gebruik maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden niet alleen om de bedrijfsbelangen van [eiseres 1] gaat, maar zeker ook om het algemene belang van het beschermen van het milieu en de belangen van SMZ en omwonenden die zijn gelegen in een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De rechtbank vindt de last onder dwangsom een geschikt en noodzakelijk middel om de overtreding aan te pakken. Daarbij komt gewicht toe aan de aard van de overtreding en de impact daarvan op de omgeving. De rechtbank ziet geen zwaarwegende noodzaak om het huidige gebruik in afwijking van de planregels voort te laten bestaan. Wat [eiseres 1] aanvoert ziet niet op de nadelige gevolgen van handhaving, maar op de voorgeschiedenis. Naar het oordeel van de rechtbank is handhavend optreden in dit geval niet onevenredig.

Hoogte van de dwangsom

48. [eiseres 1] en SMZ richten zich tegen de hoogte van de dwangsom. [eiseres 1] voert aan dat de hoogte onvoldoende is gemotiveerd. SMZ vindt de dwangsom niet hoog genoeg, omdat er onvoldoende prikkel van uitgaat om de overtreding te beëindigen of beëindigd te houden. Zij wil dat de dwangsom wordt verhoogd naar € 25.000,- per dag met een maximum van € 500.000,-.

49. Artikel 5:32b, derde lid, van de Awb bepaalt dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding moet staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.

50. Volgens vaste rechtspraak heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.

51. Het college heeft de hoogte van de dwangsom vastgesteld op € 10.000,- per overtreding met een maximum van € 50.000,-. Op de zitting heeft het college toegelicht dat er geen beleid is over de hoogte van dwangsommen. Verder is toegelicht dat bij het bepalen van de hoogte is gekeken naar opgelegde dwangsommen in soortgelijke situaties en niet naar de omzet van [eiseres 1] . De rechtbank is van oordeel dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Voor het oordeel dat van de dwangsom onvoldoende prikkel uit zou gaan om de overtreding ongedaan te maken, bestaat geen aanleiding.

Begunstigingstermijn

52. [eiseres 1] vindt de begunstigingstermijn van zes weken te kort. De rechtbank stelt vast dat de voorzieningenrechter de beslissing op bezwaar, waar het besluit van 12 november 2021 tot oplegging van de last onder dwangsom en vaststelling van de begunstigingstermijn integraal deel van uitmaakt, heeft geschorst tot aan de uitspraak op het beroep. Gelet hierop en omdat de rechtbank hierna een nieuwe begunstigingstermijn zal geven, bespreekt de rechtbank deze beroepsgrond verder niet.

Intrekking beroepsgrond proceskosten

53. Op de zitting heeft SMZ haar beroepsgrond ingetrokken dat de proceskostenveroordeling in de beslissing op bezwaar van 12 november 2021 te laag is, omdat geen vergoeding is toegekend voor het beroep niet tijdig beslissen en het beroep tegen de eerste beslissing op bezwaar.

54. Zoals uit de overwegingen 11 en 14 volgt, ziet de rechtbank aanleiding om voor het indienen van deze beroepschriften een proceskostenveroordeling uit te spreken. Het totale bedrag aan proceskosten dat het college aan SMZ moet vergoeden bedraag € 1.138,50 (€ 379,50 + € 759,-).

Conclusie en gevolgen

55. Het beroep van SMZ tegen het niet tijdig beslissen en het beroep tegen de eerste beslissing op bezwaar van 18 januari 2021 verklaart de rechtbank niet-ontvankelijk. Het beroep van SMZ tegen de beslissing op bezwaar van 12 november 2021 is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van dit beroep bestaat geen aanleiding.

56. Het beroep van [eiseres 1] is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

57. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb de begunstigingstermijn te verlengen tot zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak. Daarmee wordt [eiseres 1] nog enige tijd gegund om de overtreding na deze uitspraak te beëindigen. Voor een langere begunstigingstermijn ziet de rechtbank geen aanleiding. Daarbij betrekt de rechtbank dat [eiseres 1] volgens het college aan de last kan voldoen door een nieuwe melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer in te dienen waarin de capaciteit wordt beperkt tot maximaal 50 ton per dag. Op de zitting heeft [eiseres 1] weliswaar laten weten tien weken nodig te hebben om het bedrijf te kunnen sluiten, maar zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze termijn nodig is om aan de last te voldoen.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep van SMZ tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar en de beslissing op bezwaar van 18 januari 2021 niet-ontvankelijk;
verklaart de beroepen van SMZ en [eiseres 1] tegen de beslissing op bezwaar van 12 november 2021 ongegrond;
bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom loopt tot zes weken na de verzending van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan SMZ te vergoeden;
veroordeelt het college in de proceskosten van SMZ tot een bedrag van € 1.138,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stijnen, voorzitter, en mr. V.E.H.G. Visser en mr. A.R. Klijn, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 augustus 2022.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Handhaving last onder dwangsom wegens overtreding gebruiksregel bestemmingsplan voor afvalverwijderingsinstallatie