ECLI:NL:RBMNE:2022:3913

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 21/4157

uitspraak van de meervoudige kamer van 30 september 2022 in de zaak tussen

het college van gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland, eiseres

(gemachtigde: mr. S.M. Schipper),

de minister van Economische Zaken en Klimaat, de minister

(gemachtigde: mr. drs. M.A.G. Stolker).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Vermilion Energy Netherlands B.V., uit Amsterdam, Vermilion

(gemachtigde: mr. R. Olivier).

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de niet-ontvankelijkverklaring van haar bezwaar tegen het besluit tot verlenging van de aan Vermilion verleende opsporingsvergunning voor koolwaterstoffen Utrecht.

De minister heeft de aanvraag van Vermilion om verlenging van de opsporingsvergunning met het besluit van 15 maart 2021 (het primaire besluit) ingewilligd.

Met het bestreden besluit van 3 september 2021 heeft de minister het bezwaar van eiseres hiertegen niet-ontvankelijk verklaard.

De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vermilion heeft ook schriftelijk gereageerd.

De rechtbank heeft het beroep op 5 juli 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, namens de provincie [A] , namens de minister zijn gemachtigde en drs. [B] en mr. [C] , namens Vermilion de gemachtigde en [D] .

Totstandkoming van het besluit

Bij besluit van 25 april 2007 is aan de rechtsvoorganger van Vermilion een opsporingsvergunning koolwaterstoffen Utrecht verleend (Stc. 3 mei 2007, nr. 85). Deze vergunning is verschillende malen verlengd, de laatste keer met het primaire besluit van 15 maart 2021. De opsporingsvergunning geeft Vermilion het alleenrecht om onderzoek te doen naar de aanwezigheid van delfstoffen en gegevens daarover onder andere door middel van het verrichten van een proefboring.

Eiseres heeft tegen de verlenging van de opsporingsvergunning bezwaar gemaakt. De minister heeft het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij naar zijn mening geen belanghebbende is bij het besluit. De minister heeft daaraan het volgende ten grondslag gelegd. De aan Vermilion verleende vergunning geeft haar het alleenrecht om onderzoek te doen naar de aanwezigheid van delfstoffen en gegevens daarover met gebruikmaking van een boorgat. Dit onderzoek kan bestaan uit bureaustudie, seismisch onderzoek en een eventuele proefboring. Bureaustudie en seismisch onderzoek hebben geen feitelijke gevolgen van enige betekenis voor de ruimtelijke ordening. Het doen van een proefboring kan dat wel hebben. De verleende vergunning geeft echter geen toestemming voor het feitelijk uitvoeren van de proefboring. Voor het verrichten van een proefboring is eerst nog een omgevingsvergunning nodig. Aan eiseres is het belang van de ruimtelijke ordening toevertrouwd, maar dit belang wordt door het besluit niet geraakt. De verlenging van de opsporingsvergunning heeft als zodanig immers geen feitelijke gevolgen voor de ruimtelijke ordening van de provincie.
Beoordeling door de rechtbank

Eiseres is het niet eens met het besluit van de minister. Zij vindt dat ze wel belanghebbende is bij het besluit tot verlenging van de opsporingsvergunning.

Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Op grond van artikel 1:2, tweede lid, van de Awb worden de aan een bestuursorgaan toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State^[1](de Afdeling) is een belang aan een bestuursorgaan toevertrouwd als een wettelijk voorschrift aan dit bestuursorgaan een bevoegdheid tot behartiging van dit belang toekent.

5. De ruimtelijke ordening van het grondgebied van een provincie is een mede aan het college van gedeputeerde staten van de provincie toevertrouwd belang. Dit volgt uit diverse bepalingen in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Aan gedeputeerde staten van de provincie is verder het belang van de drinkwaterwinning toevertrouwd. Op grond van bepalingen in de Wet bodembescherming en de Wet milieubeheer zijn gedeputeerde staten verantwoordelijk voor de bescherming van de bronnen waaruit water wordt gewonnen voor de drinkwatervoorziening.

6. De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of de belangen van de ruimtelijke ordening en de drinkwaterwinning rechtstreeks betrokken zijn bij het besluit tot het verlengen van de opsporingsvergunning.

7. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. De verlening, wijziging en verlenging van vergunningen voor de opsporing en winning van delfstoffen en aardwarmte is geregeld in hoofdstuk 2 van de Mijnbouwwet. In dit hoofdstuk is uitputtend geregeld welke gronden aanleiding kunnen of moeten geven voor weigering van een vergunning, welke voorschriften daaraan kunnen worden verbonden en wanneer een verleende vergunning kan worden gewijzigd of ingetrokken. Artikel 18, derde lid, van dit hoofdstuk van de Mijnbouwwet regelt de verlenging van een opsporingsvergunning. Op grond van dit artikel wordt een aanvraag om verlenging van het tijdvak waarvoor een vergunning geldt slechts ingewilligd indien het in de vergunning vastgestelde tijdvak onvoldoende is om de activiteiten waarvoor de vergunning geldt, te voltooien en deze activiteiten zijn verricht in overeenstemming met de vergunning. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft hierover in een uitspraak van 14 maart 2018^[2]overwogen dat het niet zo is dat de minister, indien aan deze voorwaarde is voldaan, onder alle omstandigheden gehouden is tot verlenging van de vergunning. De minister heeft in dit verband een zekere ruimte om op grond van een belangenafweging van verlenging af te zien. Deze ruimte kan, gelet op het limitatief-imperatieve karakter van de in hoofdstuk 2 van de Mijnbouwwet neergelegde regeling, niet groter zijn dan de ruimte die de minister in zoverre heeft bij de beslissing over verlening of weigering van een opsporingsvergunning.

8. Naar het oordeel van de rechtbank zijn, gezien het voorgaande, de gronden voor het weigeren van een opsporingsvergunning, genoemd in artikel 9 van Pro de Mijnbouwwet, aldus ook voor een besluit tot verlenging van de vergunning van belang.

9. Artikel 9, eerste lid, aanhef en onder f, van de Mijnbouwwet bepaalt dat een vergunning geheel of gedeeltelijk kan worden geweigerd indien het in de aanvraag aangeduide gebied door onze minister niet geschikt wordt geacht voor de in de aanvraag vermelde activiteit om reden van het belang van:
1º. de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan, voor zover het winnen van delfstoffen niet geschiedt in het continentaal plat,
2°. het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,
3°. nadelige gevolgen die voor het milieu worden veroorzaakt, of
4°. nadelige gevolgen die voor de natuur worden veroorzaakt.

10. Hieruit volgt dat de belangen van de ruimtelijke ordening – effecten voor natuur en milieu – (onder 1º, 3º en 4º) en de drinkwaterwinning (onder 2º) een rol kunnen spelen bij de beslissing over de verlenging van een opsporingsvergunning. Deze aan eiseres toevertrouwde belangen zijn dus rechtstreeks bij het besluit betrokken en dit maakt eiseres belanghebbende bij het primaire besluit.

11. De stelling van verweerder en derde-partij dat een opsporingsvergunning een marktordenend karakter heeft en nog geen feitelijke gevolgen heeft, omdat voor een proefboring nog een omgevingsvergunning nodig is, maakt het voorgaande naar het oordeel van de rechtbank niet anders. Voor dit oordeel zijn twee argumenten redengevend. Het eerste argument is dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 9 van Pro de Mijnbouwwet blijkt dat de wetgever er uitdrukkelijk voor heeft gekozen om het voorkomen van nadelige gevolgen voor het milieu (inclusief waterkwaliteit) en de natuur als weigeringsgronden voor het verlenen van een opsporingsvergunning in de wet op te nemen en dat daarbij is voorzien dat dit tot gevolg heeft dat
in elk van de drie fasen– (i) opsporings- en winningsvergunning, (ii) winningsplan, (iii) omgevingsvergunning – getoetst zal worden aan de belangen van voorkoming van schade en negatieve gevolgen voor milieu en natuur. Dat deze toetsing hierdoor zo vroeg mogelijk in het proces plaatsvindt is gerechtvaardigd vanwege de impact van mijnbouwactiviteiten.^[3]De consequentie hiervan is dat partijen die deze belangen behartigen hun standpunt hierover ook in de opsporingsfase naar voren moeten kunnen brengen. Uit de wetsgeschiedenis blijkt verder dat er voor het feit dat in de fase van de opsporingsvergunning nog geen sprake is van daadwerkelijke winningsactiviteiten waardoor er beperkt zicht is op de gevolgen van die vergunning voor natuur, milieu en de winning van grondwater voor drinkwater, aandacht is geweest. Dat heeft echter niet tot een andere keuze van de wetgever geleid.^[4]

12. Het tweede argument is dat de verlenging van de opsporingsvergunning een noodzakelijke voorwaarde is om uiteindelijk gaswinning te kunnen realiseren en draagt daarom bij tot het openen van de weg naar realisatie daarvan. De omstandigheid dat voor het daadwerkelijk getroffen zijn in het belang nog nadere besluitvorming is vereist, staat naar het oordeel van de rechtbank daarom in dit geval niet in de weg aan het aannemen van belanghebbendheid. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de rechtspraak van de Afdeling over de Wet geluidhinder.^[5]Uit die rechtspraak volgt dat beroep tegen een eerder besluit uit de besluitvormingsketen mogelijk dient te zijn wanneer zulk een besluit naar zijn strekking leidt tot de mogelijkheid dat een natuurlijke of rechtspersoon door het nadere besluit in zijn belang zal worden geschaad. Dat eiseres door het verrichten van proefboringen en uiteindelijk gaswinning in haar belangen wordt geraakt, staat niet ter discussie.

Conclusie en gevolgen

13. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat eiseres belanghebbende is bij het primaire besluit en dat haar bezwaar daartegen ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard.

14. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de minister een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de minister hiervoor zes weken. Omdat de minister nu gehouden is om inhoudelijk te reageren op de bezwaren van eiseres, is het ook zo dat de minister eiseres alsnog een volledig inhoudelijk dossier ter beschikking zal moeten stellen.

15. Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding voor haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.518,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 3 september 2021;

- draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.518,- aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. Lange, voorzitter, en mr. L.A. Banga en mr. H.H.L. Krans, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 september 2022.

griffier

De voorzitter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Belanghebbendheid provincie bij verlenging opsporingsvergunning koolwaterstoffen