Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 21/4055 en UTR 21/4074
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 februari 2022 in de zaak tussen
[eiser 1] uit [woonplaats] ,
(gemachtigde: mr. C.J.H. Delissen),
[eiser 2] en [eiser 3]uit [woonplaats] ,
(gemachtigde: mr. L. Brouwers),
samen: eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente IJsselstein, verweerder
(gemachtigde: J.J. Vogel).
Inleiding
Deze zaak gaat over het verkeersbesluit van het college van 22 januari 2021, waarbij twee parkeerplaatsen aan het [naam] in [plaats] zijn aangewezen als parkeerplaats voor het opladen van elektrische auto’s.
Eisers wonen in de directe omgeving van deze parkeerplaatsen. Zij zijn niet tegen het plaatsen van openbare laadpalen en de bijbehorende parkeerplaatsen, maar vinden dit niet de geschikte locatie en wijzen ook op de parkeerdruk in de directe omgeving. Zij hadden meer betrokken willen worden bij de voorbereiding rondom de besluitvorming.
Eisers hebben beiden bezwaar gemaakt tegen het verkeersbesluit. Het college heeft die bezwaren op 24 augustus 2021 ongegrond verklaard. Daartegen hebben eisers vervolgens beiden beroep ingesteld. De zaken zijn behandeld op de zitting van 27 januari 2022. [eiser 1] , [eiser 3] , de gemachtigden van eisers en de gemachtigde van het college waren aanwezig.
Overwegingen
1. Toen het verkeersbesluit werd genomen gold de ‘Beleidsregel oplaadinfrastructuur elektrische voertuigen gemeente IJsselstein 2020’. Deze beleidsregel is in 2021 ingetrokken. Toen de beslissingen op bezwaar werden genomen gold de ‘Beleidsregel publieke oplaadinfrastructuur elektrische voertuigen gemeente IJsselstein 2021’. De rechtbank heeft het hierna over de beleidsregel 2020 en de beleidsregel 2021.
2. Voor het aanwijzen van parkeerplaatsen voor het opladen van elektrische auto’s bij laadpalen is een verkeersbesluit nodig. De rechtbank stelt voorop dat partijen het erover eens dat in algemene zin kan worden gezegd dat aan zo’n besluit het waarborgen van de bruikbaarheid van de weg en het beperken van de door het verkeer veroorzaakte milieuschade ten grondslag kunnen worden gelegd. Dat is ook wat het college bij dit verkeersbesluit heeft gedaan, en op die wijze wordt geen onredelijk gebruik gemaakt van zijn beoordelingsruimte bij de uitleg van deze begrippen uit artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wegenverkeerswet.
3. Waar de zaak zich op toespitst is de afweging die het college vervolgens heeft moeten maken van deze verkeersbelangen die bij het besluit moeten worden betrokken. Het college heeft daarbij beleidsruimte, en de rechtbank toetst of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
Eisers over de locatiekeuze
4. Eisers voeren beiden aan dat het college geen goede afweging heeft gemaakt bij de locatiekeuze van de laadpaal en de daarbij aangewezen parkeerplaatsen. Zij wijzen erop dat de parkeerplaatsen aan een doodlopend straatje liggen en grenzen aan een parkje. Er is weinig verkeer in de straat en de parkeerplaatsen werden alleen gebruikt voor omwonenden. De laadpaal trekt echter ook mensen van verder uit de wijk aan, omdat het aantal laadpalen beperkt is.
5. De vrees die eisers hebben voor verkeersonveilige situaties is voor hen bevestigd sinds de laadpaal er daadwerkelijk is. Op de zitting hebben eisers dat toegelicht, waarbij zij hebben verteld dat elektrische auto’s met een noodgang door het straatje rijden op weg naar de laadpaal, en dat het vaak bijna mis gaat met de spelende kinderen in het parkje. Eisers hebben gewezen op verschillende alternatieve locaties in de omgeving die volgens hen beter geschikt zijn voor een laadpaal met parkeerplaatsen.
Het college over de locatiekeuze
6. In het verkeersbesluit is niets gezegd over de locatiekeuze en eisers hebben dit punt daarom ook al gemaakt in hun bezwaarschriften. De bezwaarschriftencommissie heeft in haar advies overwogen dat het verkeersbesluit op dit punt een gebrek heeft, maar dat het college zich na de heroverweging van de bezwaarfase wel in redelijkheid op het standpunt kan stellen dat de aangedragen alternatieve locaties niet of minder geschikt zijn.
7. In de beslissingen op bezwaar is het college afgeweken van dit onderdeel van het advies en wordt niet ingegaan op de locatiekeuze. Het college heeft daartoe overwogen dat het verkeersbesluit niet gaat over de laadpaal maar over het reserveren van twee parkeerplaatsen. Op de zitting is namens het college verder toegelicht dat dit standpunt inhoudt dat de locatiekeuze alleen een rol speelt bij de plaatsing van de laadpaal zelf. Dat is een feitelijke handeling waartegen geen rechtsbescherming openstaat bij de bestuursrechter. Naar aanleiding van verschillende bezwaarprocedures tegen verkeersbesluiten over laadpalen is dit voor het college duidelijk geworden en dit is aanleiding geweest om de beleidsregel 2020 in te trekken en om de beleidsregel 2021 vast te stellen. De beleidsregel 2021 is volgens het college genomen voor de uitoefening van zijn privaatrechtelijke bevoegdheid als grondeigenaar tot het plaatsen van laadpalen en geeft criteria voor de locatiekeuze daarbij. Het college neemt bij het nemen van het verkeersbesluit vervolgens als uitgangspunt dat de locatie van de laadpaal een gegeven is. Volgens het college is er bij de belangenafweging die tot het verkeersbesluit leidt daarom geen mogelijkheid meer om in te gaan op de locatiekeuze. Sinds de intrekking van de beleidsregel 2020 gebruikt het college een algemeen geformuleerde motivering in verkeersbesluiten voor de aanwijzing van parkeerplaatsen bij laadpalen.
De rechtbank over de locatiekeuze
8. De rechtbank gaat niet meer in op het (primaire) verkeersbesluit en op de beleidsregel 2020 die toen gold. Dat besluit is immers achterhaald door de beslissingen op bezwaar en door de beleidsregel 2021 die inmiddels geldt. Daarover gaat de beoordeling van de rechtbank.
9. Het college heeft er terecht op gewezen dat voor de plaatsing van een laadpaal geen bestuursrechtelijke toestemming nodig is. Die plaatsing wordt beheerst door de mogelijkheden die de grondeigenaar van een beoogde locatie heeft en dat is een civielrechtelijk vraagstuk. Als een publiekrechtelijke rechtspersoon zoals de gemeente de grond bezit, dan kan zij over de afwegingen die daarbij gemaakt worden, waaronder ook de locatiekeuze, een beleidsregel vaststellen. Op die wijze kan de gemeente invulling geven aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaraan zij zich immers ook moet houden als zij civielrechtelijk handelt. Dit is wat de gemeente heeft gedaan met de vaststelling van de beleidsregel 2021, waarin wordt verwezen naar het eigendomsrecht uit het Burgerlijk Wetboek.
10. Het standpunt van het college dat de locatiekeuze vervolgens geen rol meer kan spelen bij het verkeersbesluit is onjuist. Dat standpunt doet geen recht aan de belangenafweging die het college bij een verkeersbesluit moet maken, en aan de vraag over de eventuele onevenredige uitkomst van een verkeersbesluit die daarbij moet worden betrokken. Bij het aanwijzen van parkeerplaatsen voor het opladen van elektrische auto’s vergt de afweging van de belangen van het waarborgen van de bruikbaarheid van de weg en het beperken van de door het verkeer veroorzaakte milieuschade dat wordt ingegaan op de locatie van die parkeerplaatsen. Door de vraag van de locatiekeuze geheel te laten bij de civielrechtelijke afweging die de gemeente als grondeigenaar maakt bij de plaatsing van een laadpaal, miskent het college zijn verantwoordelijkheid als bestuursorgaan bij het nemen van een verkeersbesluit. Van omwonenden zoals eisers kan niet worden gevergd dat zij zich tot de civiele rechter wenden met een vordering tot vaststelling van onrechtmatig overheidshandelen, om af te dwingen dat zij invloed kunnen uitoefenen op de locatiekeuze van een laadpaal, en daarmee indirect op de locatie van de daarvoor aan te wijzen parkeerplaatsen. Daarmee zou op onaanvaardbare wijze afbreuk worden gedaan aan de wettelijke systematiek rondom het nemen van verkeersbesluiten, waarbij door de wetgever is beoogd dat een afweging van alle relevante belangen plaatsvindt.
11. De rechtbank vindt hiervoor steun in de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over verkeersbesluiten ten behoeve van parkeerplaatsen bij laadpalen, waarin ook op de locatiekeuze wordt ingegaan. [1] Daaruit volgt impliciet bevestiging van het hiervoor gegeven oordeel dat er in de bestuursrechtelijke procedure tegen het verkeersbesluit argumenten kunnen worden aangevoerd over die locatiekeuze.
12. De conclusie is dat de beslissingen op bezwaar een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek hebben. De beroepsgronden slagen.
Het college moet een nieuwe afweging maken
13. De rechtbank overweegt dat deze gebreken niet zodanig zijn dat nu al vaststaat dat het verkeersbesluit moet worden herroepen. De aard van de gebreken maakt dat zij door het college in beginsel kunnen worden hersteld. Dat kan door de locatiekeuze alsnog te betrekken bij de belangenafweging van het verkeersbesluit. Het college zal daarvoor moeten afwegen of de nadelige gevolgen die de locatiekeuze van de aangewezen parkeerplaatsen voor eisers hebben, niet onevenredig zijn in verhouding met de doelen die het verkeersbesluit dient. Die afweging moet het college maken met inachtneming van de beleidsruimte die hij daarbij heeft, maar ook in het licht van de gronden die eisers hierover in bezwaar en beroep hebben aangedragen. Dat vergt een standpunt en afweging over de door eisers geschetste specifieke situatie die op deze locatie speelt. Een algemene afweging die voor ieder verkeersbesluit wordt gebruikt volstaat niet. En de afweging over de alternatieve locaties die de bezwaarschriftencommissie heeft gemaakt ook niet, omdat die niet ingaat op déze locatie. Als de nadere afweging in redelijkheid het genomen verkeersbesluit kan dragen, dan kan dat besluit in stand blijven. De beleidsregels spelen bij deze afweging geen rol: de beleidsregel 2020 is immers ingetrokken, en de beleidsregel 2021 heeft geen betrekking op de uitoefening van de bevoegdheid tot het nemen van verkeersbesluiten. Als geen nieuwe beleidsregel wordt vastgesteld, moet de afweging in de besluiten zelf plaatsvinden.
14. Het college moet dus een nieuwe belangenafweging maken. Om die reden zal de rechtbank nu niet ingaan op de beroepsgrond die eisers beiden hebben aangevoerd over de parkeerdruk in de omgeving van de laadpaal, die volgens hen door het college onvoldoende is betrokken bij de besluitvorming. In de belangenafweging moeten immers alle relevante belangen worden betrokken, waaronder zowel de locatiekeuze als (opnieuw) de parkeerdruk. Hoewel het college de parkeerdruk al wel had meegenomen in de gemaakte afweging, is het denkbaar dat de betekenis die daaraan wordt toegekend wijzigt als ook de locatiekeuze wordt meegenomen. Concreet is het bijvoorbeeld mogelijk dat de parkeerdruk die het college eerder niet problematisch vond, dat opgeteld bij de locatiekeuze alsnog wordt. Het is daarom niet zinnig om het deelaspect parkeerdruk uit de belangenafweging nu al separaat te bespreken. Een rechtsoordeel van de rechtbank daarover zou partijen immers tot een mogelijk onnodig hoger beroep dwingen als zij het daarmee niet eens zijn.
15. De rechtbank gaat ook niet in op de beroepsgrond van eisers over de inspraak die hen in onthouden. De verplichting tot inspraak volgde uit de beleidsregel 2020 die niet meer gold, terwijl eisers hun wensen en argumenten inmiddels uitgebreid naar voren hebben kunnen brengen en dat ook hebben gedaan. Deze argumenten kunnen (en moeten) worden betrokken bij de nieuw te maken belangenafweging. Een oordeel over de geschonden inspraakverplichting is daarom niet meer nodig.
16. Uit het voorgaande volgt dat de zaak zich leent voor toepassing van de bestuurlijke lus, door het college via een tussenuitspraak de gelegenheid tot herstel te geven. De rechtbank zal daar echter van afzien, omdat het college op de zitting heeft laten weten dat de vraag of de locatiekeuze bij de besluitvorming over het verkeersbesluit betrokken kan worden voor hem een principieel punt is. Op de zitting is gezegd dat het college geen gelegenheid wil om een eventueel door de rechtbank vastgesteld gebrek te herstellen, maar dat het college een dergelijk oordeel in hoger beroep wil kunnen betwisten.
Vernietiging, schorsing en proceskosten
17. De rechtbank doet daarom een einduitspraak. De beroepen zijn gegrond. De rechtbank zal de beslissingen op bezwaar vernietigen, omdat die in strijd zijn met artikel 3:4, eerste lid, en met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het college moet opnieuw op de bezwaren beslissen. Omdat partijen hun argumenten uitgebreid naar voren hebben kunnen brengen en daarover inmiddels een hoorzitting in de bezwaarfase en een zitting bij de rechtbank heeft plaatsgevonden, is het niet nodig om opnieuw een hoorzitting te houden of om de bezwaarschriftencommissie opnieuw te laten adviseren. De rechtbank zal bepalen dat die verplichtingen achterwege blijven. Het college kan dus op basis van de in het dossier beschikbare informatie, waaronder de argumenten van eisers, een nieuwe afweging maken. Voor de nieuwe besluiten geldt de beslistermijn van zes weken uit artikel 7:10, eerste lid, van de Awb.
18. Zoals op de zitting is toegelicht is het te verwachten dat het college hoger beroep zal instellen tegen deze uitspraak. Die procedure zal enige tijd duren, terwijl het verkeersbesluit in afwachting van een nieuwe beslissing op de bezwaarschriften zal blijven gelden en de laadpaal ook al in gebruik is. De rechtbank ziet in dat te verwachten tijdverloop en in de onrechtmatigheid die zij in deze uitspraak vaststelt aanleiding om de belangen van eisers bij het handhaven van de oude situatie in de tussentijd te laten prevaleren. De rechtbank zal het verkeersbesluit daarom bij wijze van voorlopige voorziening schorsen tot aan de nieuw te nemen beslissingen op de bezwaren. Deze schorsing van het verkeersbesluit betekent dat de parkeerplaatsen gedurende die tijd niet meer (alleen) bestemd zijn voor het opladen van elektrische auto’s. De schorsing gaat niet over de geplaatste laadpaal zelf, omdat de bestuursrechter daar niet over kan oordelen.
19. Omdat de beroepen gegrond zijn, krijgen eisers beiden een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.518,-. Daarnaast moet verweerder het door eisers betaalde griffierecht vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de beslissingen op bezwaar van 24 augustus 2021;
- draagt het college op opnieuw op de bezwaren te beslissen en bepaalt dat het bepaalde in artikel 7:2, eerste lid, (horen) en artikel 7:13 (adviescommissie) van de Awb buiten toepassing blijft;
- schorst het verkeersbesluit van 22 januari 2021;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan beide eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van beide eisers tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, rechter, in aanwezigheid van
mr. Z.E.M. van der Maas, griffier. De beslissing is uitgesproken op 7 februari 2022 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.