ECLI:NL:RBMNE:2022:4604

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummers: UTR 21/577, UTR 21/856, UTR 21/3631, UTR 21/3725, UTR 21/3921, UTR 21/4449, UTR 21/4591 en UTR 21/4801

uitspraak van de meervoudige kamer van 16 november 2022 in de zaak tussen

A.S. Watson (Health & Beauty Continental Europe) B.V.,

gevestigd in Renswoude, eiseres,

(gemachtigde: mr. B. Polman)

de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen

(het Uwv), verweerder,

(gemachtigde: R. Roos).

Inleiding

1. Deze zaken gaan over de vraag of het Uwv voorschotten van arbeidsongeschiktheidsuitkeringen mag toerekenen aan en verhalen op werkgevers die eigenrisicodrager zijn, nog voordat een beslissing is genomen op de aanvraag van de werknemer om zo’n uitkering. De rechtbank oordeelt in deze uitspraak dat dit onrechtmatig is, omdat de wet niet voorziet in de mogelijkheid om voorschotten toe te rekenen en te verhalen.

2. De rechtbank zal in deze inleiding eerst schetsen wat de systematiek is van het eigenrisicodragen en het daarbij behorende toerekenen en verhalen van uitkeringen. Daarna beschrijft de rechtbank de situatie van eiseres en de aanloop naar de beroepsprocedures bij de rechtbank.

De systematiek van eigenrisicodragen

3. De Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) geeft alle werknemers als verplicht verzekerden onder meer het recht op een uitkering als zij gedeeltelijk arbeidsongeschikt zijn en de wettelijke wachttijd van twee jaar hebben doorlopen. Dit is de WGA-uitkering.^[1]

4. Een werkgever kan ervoor kiezen om zelf het risico te dragen van de betaling van de WGA-uitkering aan zijn werknemers, als hij daarvoor toestemming krijgt van de Belastingdienst.^[2]In ruil daarvoor betaalt de werkgever geen premie voor het WGA-deel van de verzekering van zijn werknemers. Zo’n werkgever wordt in de Wet WIA eigenrisicodrager genoemd.

5. De werkgever kan er als eigenrisicodrager voor kiezen om zelf de WGA-uitkering aan de werknemer te betalen of om dat door het Uwv te laten doen.^[3]In het laatste geval brengt het Uwv de uitkering weer in rekening aan de werkgever. Daarvoor neemt het Uwv eerst een beschikking waarbij het uitkeringsrecht van de werknemer wordt toegerekend aan de werkgever als eigenrisicodrager. Vervolgens neemt het Uwv beschikkingen waarbij de aan de werknemer periodiek betaalde uitkeringen op de werkgever als eigenrisicodrager worden verhaald. De rechtbank noemt deze twee soorten beschikkingen in deze uitspraak toerekeningsbeschikkingen en verhaalsbeschikkingen.

6. Als een uitgevallen werknemer een aanvraag doet voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering na het doorlopen van de wachttijd, verleent het Uwv in sommige gevallen aan de werknemer een voorschot in afwachting van een definitieve beslissing over de uitkering. De wet voorziet in die mogelijkheid.^[4]De betaalde voorschotten worden later verrekend met het definitieve bedrag dat iemand aan uitkering krijgt.

7. Als de beslissing over een uitkering langer op zich laat wachten en het gaat om een eigenrisicodrager, dan neemt het Uwv in sommige gevallen al toerekenings- en/of verhaalsbeschikkingen op basis van een aan een werknemer verleend voorschot. Voor het verhalen van voorschotten geeft de wet sinds 1 januari 2022 ook een concrete grondslag, nadat daarover eerder discussie was.^[5]

8. Als de rechtbank het in deze uitspraak heeft over een werknemer, wordt daarmee ook bedoeld een oud-werknemer ten aanzien van wie voor de werkgever de verplichting van het eigenrisicodragen nog geldt.

De zaken van eiseres

9. Eiseres is het bedrijf achter een winkelketen met vestigingen in heel Nederland. Zij is eigenrisicodrager voor de WGA-uitkeringen van haar werknemers en heeft ervoor gekozen om het Uwv de WGA-uitkeringen aan de werknemers te laten uitbetalen. Voor eiseres neemt het Uwv per uitgevallen werknemer een toerekeningsbeschikking. Vervolgens krijgt eiseres van het Uwv per uitkeringsperiode een verhaalsbeschikking waarin de aan werknemers betaalde uitkeringen zijn opgenomen.

10. Eiseres heeft sinds 2020 echter ook toerekenings- en verhaalsbeschikkingen ontvangen, die betrekking hebben op
voorschottendie het Uwv aan werknemers heeft toegekend, terwijl nog geen besluiten zijn genomen over de WIA-uitkering van diezelfde werknemers. Tegen verschillende van deze besluiten is eiseres na een bezwaarprocedure in beroep gekomen bij de rechtbank. Bij de verhaalsbeschikkingen gaat het daarbij steeds om voorschotten op uitkeringen van verschillende werknemers, die het Uwv gezamenlijk verhaald. Een beroepsprocedure kan daarom op meerdere werknemers betrekking hebben, waarbij per werknemer sprake is van een besluitonderdeel.

11. Eiseres vindt het niet terecht dat het Uwv de betaalde voorschotten aan haar toerekent en/of op haar verhaalt. De Wet WIA brengt naar haar mening niet mee dat na het toekennen van een uitkering aan een werknemer, van rechtswege een toerekening van die uitkering aan de eigenrisicodrager ontstaat. Van het toekennen van een uitkering kan geen sprake zijn zonder een verzekeringsgeneeskundig en arbeidsdeskundig onderzoek. Het eigen risico is daarom afgebakend tot de betaling van de WGA-uitkering. Door ook al voorschotten (op een mogelijke uitkering) toe te rekenen en te verhalen loopt het Uwv vooruit op één van de mogelijk uitkomsten van het hiervoor genoemde onderzoek. Daarvoor is geen grondslag in de wet, ook niet na de recente wetswijziging. Mocht toerekening van voorschotten toch mogelijk zijn dan wijst eiseres erop dat het Uwv meerdere verstrekte voorschotten op uitkeringen heeft verhaald, zonder dat het Uwv toerekeningsbeschikkingen heeft genomen. Die voorschotten zijn hoe dan ook onterecht op eiseres verhaald, omdat verhaal niet mogelijk is zonder toerekening.

12. Het Uwv handhaaft het standpunt dat de toerekenings- en verhaalsbeschikkingen in deze procedures rechtmatig zijn genomen. Uit de Wet WIA volgt dat de eigenrisicodrager het risico draagt nadat het recht op een WGA-uitkering is ontstaan. Voor het ontstaan van het recht is geen besluit over het toekennen van de uitkering nodig. Omdat uitkeringen kunnen worden toegerekend en verhaald zodra het recht op uitkering bestaat, geldt dat volgens het Uwv ook voor voorschotten op uitkeringen.

13. Na een eerdere behandeling van een deel van de zaken is op 12 april 2022 op een regiezitting met partijen afgesproken om alle zaken van eiseres die over dit onderwerp bij de rechtbank lopen gezamenlijk verder te behandelen. Dat is in overleg met partijen na de regiezitting schriftelijk gegaan. Het gaat in totaal om acht beroepsprocedures en over twaalf werknemers van eiseres. Voor het procesverloop in iedere procedure verwijst de rechtbank naar de bijlage bij deze uitspraak, waarin de werknemers geanonimiseerd met een nummer worden aangeduid.

Overwegingen

Eiseres heeft procesbelang vanwege administratieve lasten

14. Ten aanzien van sommige werknemers heeft het Uwv inmiddels een besluit genomen over de aangevraagde WGA-uitkering. Bij enkele werknemers is de uitkering toegekend en heeft het Uwv het verhaal daarvan verrekend met de op eiseres verhaalde voorschotten. Eiseres wenst geen oordeel meer van de rechtbank over de voorschotten die over deze werknemers gaan. Zij heeft haar beroepen ingetrokken voor zover die zien op de besluitonderdelen over deze werknemers.

15. Bij sommige werknemers is de aanvraag geweigerd of is een IVA-uitkering voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten toegekend. De voorschotten die het Uwv achteraf bezien voor die werknemers onterecht op eiseres heeft verhaald, zijn gecrediteerd. Uiteindelijk komen deze voorschotten dus niet voor rekening van eiseres. Ten aanzien van de overige werknemers moet nog beslist worden op de aanvraag om een arbeidsongeschiktheidsuitkering.

16. De rechtbank oordeelt dat eiseres procesbelang heeft bij de beroepen voor zover die niet zijn ingetrokken. De werkwijze van het Uwv rondom het verhalen van voorschotten brengt volgens eiseres administratieve rompslomp en daarbij behorende (loon)kosten mee, ook als een WGA-uitkering uiteindelijk wordt geweigerd en het voorschot wordt gecrediteerd. Eiseres heeft namelijk toegelicht dat zij kosten maakt als zij een verhaalde uitkering of voorschot verwerkt in haar administratie, en dat zij opnieuw kosten maakt als zij later een creditering van zo’n voorschot verwerkt. De rechtbank vindt dat eiseres hiermee tot op zekere hoogte aannemelijk maakt dat zij schade lijdt door de besluiten die in deze procedure voorliggen. Met het oog op het eventueel verhalen van deze schade heeft eiseres belang bij het verkrijgen van een oordeel van de bestuursrechter over de rechtmatigheid van die besluiten.

Uitkeringsrecht en betalingsplicht ontstaan van rechtswege

17. Bij de inhoudelijke beoordeling van de zaken stelt de rechtbank voorop dat het recht op een WGA-uitkering voor een werknemer van rechtswege ontstaat, zodra is voldaan aan de wettelijke voorwaarden daarvoor. Een aan een werknemer gericht besluit van het Uwv om een WGA-uitkering vast te stellen heeft (slechts) de betekenis dat daarmee de inhoud van het al bestaande uitkeringsrecht bindend wordt vastgesteld. Dit volgt uit rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep uit 2017 en uit de eerdere gelijkluidende rechtspraak van de Hoge Raad uit 2011.^[6]

18. Eiseres heeft erop gewezen dat deze rechtspraak gaat over uitkeringen op grond van de Wajong respectievelijk de Werkloosheidswet en dat de daarin gekozen lijn niet kan worden gevolgd voor WGA-uitkeringen op grond van de Wet WIA. De rechtbank is het daarmee niet eens en oordeelt dat voor uitkeringen op grond van de Wet WIA net zo goed geldt dat het besluit aan een werknemer slechts het uitkeringsrecht bindend vaststelt, terwijl het uitkeringsrecht van rechtswege ontstaat. Dat de Wet WIA een onderscheid maakt tussen een regeling voor de WGA-uitkering voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten en een separate regeling voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten (IVA) is geen reden om hier anders naar te kijken. Deze beroepsgrond slaagt niet.

19. In het verlengde hiervan oordeelt de rechtbank dat de verwezenlijking van het in artikel 82, eerste lid, van de Wet WIA bedoelde risico van betaling van een WGA-uitkering aan een werknemer voor een eigenrisicodrager eveneens van rechtswege ontstaat, zodra is voldaan aan de wettelijke voorwaarde daarvoor. Die wettelijke voorwaarde is op grond van artikel 83, eerste lid, van de Wet WIA het (van rechtswege) ontstaan van het recht op een WGA-uitkering voor de werknemer.

20. De in de Wet WIA neergelegde systematiek houdt naar het oordeel van de rechtbank dus in dat het recht op een WGA-uitkering en het eigenrisicodragen met elkaar verband houden zonder dat het Uwv daarvoor beschikkingen neemt: als de werknemer aan de voorwaarden voor een WGA-uitkering voldoet, ontstaat in de rechtsverhouding tussen het Uwv en de werknemer het uitkeringsrecht van rechtswege. Als dat het geval is, ontstaat vervolgens in de rechtsverhouding tussen het Uwv en de werkgever als eigenrisicodrager eveneens van rechtswege de verplichting tot betaling van die uitkering door de eigenrisicodrager.

Eerst uitkeringsbesluit en dan toerekeningsbeschikking

21. Dat een uitkeringsrecht en een betalingsplicht van rechtswege ontstaan, betekent echter nog niet dat de werknemer zijn recht op een uitkering bij het Uwv kan inroepen, of dat het Uwv de betalingsverplichting van de uitkering bij de eigenrisicodragende werkgever kan inroepen. Daarvoor moeten eerst besluiten worden genomen door het Uwv.

22. Voor het geldend maken van het recht op uitkering door een werknemer is een bindend besluit van het Uwv nodig, dat aan die werknemer als uitkeringsgerechtigde is gericht. Zo’n besluit wordt op aanvraag genomen, nadat op de grondslag van die aanvraag een verzekeringsgeneeskundige en arbeidskundige en beoordeling heeft plaatsgevonden over de voorwaarden van het uitkeringsrecht.^[7]Het besluit over de uitkering is nodig om vast te stellen of inderdaad van rechtswege een uitkeringsrecht is ontstaan, voordat uitkeringen worden uitbetaald. Een eigenrisicodragende werkgever is belanghebbende bij het besluit over de uitkering en kan daartegen bezwaar en beroep instellen als hij het niet eens is met de inhoudelijke beoordeling.

23. Voor het verhalen van een uitkering op een eigenrisicodrager is een bindend besluit van het Uwv nodig, dat aan de werkgever als eigenrisicodrager is gericht. Dit is de toerekeningsbeschikking. Daarin vindt de beoordeling plaats van de vragen of de werkgever inderdaad eigenrisicodrager is en of de werknemer op het juiste moment in een arbeidsrechtelijke verhouding staat of stond tot de werkgever om onder het bereik van het eigenrisicodragen te vallen. De toerekeningsbeschikking is nodig om vast te stellen of inderdaad van rechtswege een betalingsplicht is ontstaan voor de werkgever, voordat uitbetaalde uitkeringen kunnen worden verhaald. De rechtbank verwijst in dit kader naar de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep, waarin is benadrukt dat in de toerekeningsbeschikking de toerekening plaatsvindt nadat is vastgesteld dat aan de daarvoor in de Wet WIA gestelde voorwaarden is voldaan.^[8]

Toerekenen en verhalen van voorschotten past niet in wettelijke systematiek

24. De rechtbank oordeelt dat uit deze systematiek in de Wet WIA ook volgt dat het Uwv jegens de werkgever als eigenrisicodrager pas een toerekeningsbeschikking kan nemen nadat eerst jegens de werknemer een besluit is genomen over zijn uitkeringsrecht. Een toerekeningsbeschikking volgt dus op een uitkeringsbesluit. Als de rechtbank hierover anders zou oordelen zou dat betekenen dat de inhoudelijke beoordeling van de arbeidskundige en verzekeringsgeneeskundige aspecten van het uitkeringsrecht – al dan niet impliciet – in de toerekeningsbeschikking plaatsvindt. Die verschuiving verhoudt zich niet tot de aanvraag die de werknemer doet om een uitkering. De rechtsbescherming van de werknemer vereist dat de beoordeling van zijn arbeidsongeschiktheid eerst en alleen plaatsvindt in de besluitvorming over die aanvraag. Pas daarna kan toerekening aan een eigenrisicodrager volgen.

25. De rechtbank volgt dus niet het standpunt van het Uwv dat voorschotten aan een eigenrisicodragende werkgever kunnen worden toegerekend nog voordat de inhoudelijke beoordeling van het uitkeringsrecht heeft plaatsgevonden. Daarmee gaat het Uwv er namelijk aan voorbij dat voor toerekening ook een vastgesteld uitkeringsrecht een voorwaarde is, terwijl de werkgever tegen die vaststelling ook rechtsmiddelen moet kunnen inroepen. De visie van het Uwv zou betekenen dat een eigenrisicodrager rechtsmiddelen kan instellen tegen de toerekening van het voorschot, maar daarbij alleen zou kunnen klagen over de in overweging 23 genoemde criteria van het bestaan van het eigenrisicodragerschap en de arbeidsrechtelijke relatie tot de werknemer.

26. De conclusie van de rechtbank is dat de systematiek van de Wet WIA het niet mogelijk maakt dat voorschotten aan de eigenrisicodrager worden toegerekend en, in het verlengde daarvan, worden verhaald. Om voorschotten toe te kunnen rekenen is een expliciete wettelijke grondslag nodig. De Wet WIA voorziet niet in een dergelijke grondslag.

27. Het met de Verzamelwet SZW 2022 gewijzigde artikel 84 van Pro de Wet WIA maakt dit niet anders. Met deze wijziging is een grondslag in de Wet WIA opgenomen om voorschotten te verhalen, maar niet om voorschotten toe te rekenen. De rechtbank oordeelt dat een grondslag voor toerekening van voorschotten niet impliciet volgt uit de nu in de wet opgenomen grondslag voor verhaal van voorschotten. Uit overweging 25 volgt dat het toerekenen van voorschotten een belangrijke wijziging in de rechtsbescherming van de werknemer met zich zou brengen, die gepaard gaat met mogelijke complexe procedurele gevolgen rondom de besluitvorming jegens werknemer en werkgever. Daarvoor moet een ondubbelzinnige door de wetgever gemaakte keuze uit de wet volgen en die is er hier niet.

Afdoening van de beroepen

28. De hiervoor gegeven oordelen leiden tot de volgende afdoening van de voorliggende beroepen. In alle zaken is sprake van ofwel het toerekenen van voorschotten, ofwel van het verhalen van voorschotten. De beslissingen op bezwaar zijn in alle zaken genomen vóór de inwerkingtreding van de Verzamelwet SZW 2022. Het toerekenen en verhalen van voorschotten is dan ook gebeurd zonder dat daarvoor een wettelijke grondslag is. De beroepen zijn gegrond en de rechtbank zal de beslissingen op bezwaar vernietigen, omdat ze in strijd zijn met artikel 82 van Pro de Wet WIA.

29. Vervolgens moet de rechtbank beoordelen hoe de zaken verder moeten worden afgedaan en of daarvoor nadere besluiten van het Uwv nodig zijn. Daarvoor moet worden gekeken naar de huidige stand van zaken, waarbij de Verzamelwet SZW 2022 inmiddels in werking is getreden, terwijl er ondertussen voor verschillende werknemers in deze procedures ook duidelijkheid is over het uitkeringsrecht. Uit overweging 27 volgt echter dat er ook na de wetswijziging nog steeds geen wettelijke grondslag is voor het toerekenen van voorschotten, terwijl het bestaan van een toerekeningsbeschikking een onontbeerlijke voorwaarde is voor het nemen van verhaalsbeschikkingen.^[9]Dit betekent dat de toerekenings- en verhaalsbeschikkingen van voorschotten hoe dan ook niet in stand kunnen blijven en dat herstel in de besluitvorming niet mogelijk is. De rechtbank kan gelet hierop de rechtsgevolgen van de beslissingen op bezwaar niet in stand laten en zal het Uwv ook geen gelegenheid geven voor het nemen van nadere besluiten. Hierbij wordt opgemerkt dat het rechtsgevolg van een toegerekend of verhaald voorschot niet hetzelfde is als het rechtsgevolg van een toegerekende of verhaalde uitkering: dat zijn afzonderlijke vorderingen. De rechtbank zal zelf in de zaak te voorzien, door als beslissing op de bezwaren de toerekenings- en verhaalsbeschikkingen van voorschotten met betrekking tot de twaalf werknemers in deze procedures te herroepen.

30. Het Uwv hoeft dus geen besluiten meer te nemen. Als eiseres de verhaalde voorschotten al heeft betaald, ontstaan door deze uitspraak vorderingen op het Uwv wegens onverschuldigde betaling. De rechtbank wijst erop dat het Uwv dergelijke vorderingen kan verrekenen met vorderingen op eiseres tot verhaal van inmiddels toegekende WGA-uitkeringen, met toepassing van de regels uit het Burgerlijk Wetboek.

Griffierecht en proceskosten

31. Het Uwv moet aan eiseres in iedere zaak het betaalde griffierecht vergoeden.

32. Uit het dossier en de Landelijke Advocaten Tabel blijkt dat de gemachtigde van eiseres als advocaat in dienst is bij eiseres zelf. De rechtsbijstand van de gemachtigde is daarom niet door een derde verleend, zodat deze op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht niet voor vergoeding in aanmerking komt. Van andere proceskosten is niet gebleken.

Beslissing

De rechtbank:

In alle zaken:

- verklaart de beroepen gegrond;

In de zaak UTR 21/856:

vernietigt de beslissing op bezwaar van 4 januari 2021 voor de besluitonderdelen die zien op werknemers 1 en 2;
herroept de verhaalsbeschikking van 14 juli 2020 voor de besluitonderdelen die zien op werknemers 1 en 2;

In de zaak UTR 21/577:

vernietigt de beslissing op bezwaar van 24 december 2020 voor het besluitonderdeel dat ziet op werknemer 2;
herroept de verhaalsbeschikking van 13 augustus 2020 voor het besluitonderdeel dat ziet op werknemer 2;

In de zaak UTR 21/3725:

vernietigt de beslissing op bezwaar van 21 juli 2021 voor de besluitonderdelen die zien op werknemers 3 tot en met 9;
herroept de verhaalsbeschikking van 15 april 2021 voor de besluitonderdelen die zien op werknemers 3 tot en met 9;

In de zaak UTR 21/3631:

vernietigt de beslissing op bezwaar van 16 juli 2021;
herroept de toerekeningsbeschikking van 7 mei 2021;

In de zaak UTR 21/3921:

vernietigt de beslissing op bezwaar van 9 augustus 2021;
herroept de toerekeningsbeschikking van 7 mei 2021;

In de zaak UTR 21/4449:

vernietigt de beslissing op bezwaar van 1 oktober 2021 voor de besluitonderdelen die zien op werknemers 3, 4, 5, 6, 9, 10 en 12;
herroept de verhaalsbeschikking van 10 juni 2021 voor de besluitonderdelen die zien op werknemers 3, 4, 5, 6, 9, 10 en 12;

In de zaak UTR 21/4591:

vernietigt de beslissing op bezwaar van 12 oktober 2021 voor de besluitonderdelen die zien op werknemers 4, 9 en 10;
herroept de verhaalsbeschikking van 13 juli 2021 voor de besluitonderdelen die zien op werknemers 4, 9 en 10;

In de zaak UTR 21/4801:

vernietigt de beslissing op bezwaar van 21 oktober 2021;
herroept de toerekeningsbeschikking van 13 september 2021;

In alle zaken:

bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten;
draagt het Uwv op het betaalde griffierecht van in totaal € 2.880,- (8 maal € 360,-) aan eiseres te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. R.C. Stijnen en

mr. R.C. Moed, leden, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 november 2022.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.

Bijlage: procesverloop

In de zaak UTR 21/856

Met het besluit van 14 juli 2020 heeft het Uwv, voor zover voor deze zaak relevant, een aan werknemer 1 over de maand juni 2020 toegekend voorschot op een WGA-uitkering en een aan werknemer 2 over de periode 26 maart 2020 tot en met 30 juni 2020 toegekend voorschot op een WGA-uitkering verhaald op eiseres.

Met het besluit van 4 januari 2021 heeft het Uwv als beslissing op het bezwaar van eiseres deze besluitonderdelen gehandhaafd.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 4 januari 2021.