Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/1807
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 december 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. T. Tuenter),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veenendaal (het college), verweerder
(gemachtigde: M. Groenewoud).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde belanghebbende 1] en [derde belanghebbende 2] .
Procesverloop
Bij besluit van 22 juli 2021 (het primaire besluit) heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd, omdat zij zonder een omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan het pand op het perceel [adres] (het pand) te Veenendaal heeft verbouwd.
Bij besluit van 14 maart 2022 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft vervolgens beroep ingesteld. Op 4 november 2022 heeft eiseres aanvullende
gronden ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend. De derde-partij heeft op 26 augustus 2022
een zienswijze ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 17 november 2022. Namens eiseres waren haar gemachtigde en [A] aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De derde-partij is verschenen.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Naar aanleiding van een handhavingsverzoek heeft verweerder op 3 maart 2021 een controle uitgevoerd in het pand van eiseres. De bevindingen daarvan zijn vastgelegd in het constateringsrapport van 23 maart 2021. Vervolgens heeft het college de besluiten genomen zoals vermeld onder ‘Procesverloop’
Het geschil
2. Aan het bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat eiseres het pand zonder omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen heeft verbouwd. Het gaat om het her- of verplaatsen van een buitentrap en het verwijderen van een binnentrap. Met het verwijderen van de binnentrap heeft eiseres volgens het college ook in strijd met de bouwregels van het bestemmingsplan een ‘gestapelde woning’ aan het perceel toegevoegd. Volgens eiseres is er geen sprake van een overtreding. Mocht er toch sprake zijn van een overtreding, dan is de last onder dwangsom volgens eiseres onvoldoende concreet en onevenredig zwaar.
Het oordeel van de rechtbank
De buitentrap
Is er sprake van een overtreding?
3. Eiseres heeft ten aanzien van de buitentrap aangevoerd dat er geen sprake is van een overtreding omdat zij de trap slechts gedraaid heeft in 2006 en dit onder het overgangsrecht valt.
4. De rechtbank stelt vast dat partijen het erover eens zijn dat oorspronkelijk de buitentrap evenwijdig aan de achtergevel liep. Ze verschillen wel van mening of de buitentrap alleen is gedraaid of een tijd verwijderd is en toen herplaatst is en wanneer dat heeft plaatsgevonden. Eiseres heeft ter zitting verklaard dat hij de buitentrap in 2006 slechts heeft gedraaid, zodat hij haaks op de achtergevel kwam te staan. De derde-partij heeft ter zitting verklaard dat de buitentrap in 2000 verwijderd is en in 2005 opnieuw geplaatst is.
5. De rechtbank is van oordeel dat voor de vraag of er sprake is van een overtreding niet relevant is of de trap tussen 2000 en 2005 verwijderd is geweest. Eiseres erkent namelijk dat de buitentrap verplaatst is zonder dat hier een bouwvergunning voor verleend is, waardoor er hoe dan ook sprake is van een overtreding. Volgens artikel 40 van Pro de Woningwet, de geldende wetgeving in 2005/2006, was het verboden om te bouwen zonder of in afwijking van een verleende bouwvergunning. Met bouwen wordt zowel het plaatsen als het veranderen van een bouwwerk bedoeld. In artikel 2 en Pro 3 van het toen geldende Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (het Bblb) werden de vrijstellingen van de vergunningplicht genoemd. De rechtbank overweegt echter dat het ver- of herplaatsen van een buitentrap geen vrijgestelde handeling was. Het doet er dan ook niet toe of de buitentrap is teruggeplaatst in 2005 of alleen gedraaid is in 2006. Voor beide handelingen was een vergunning nodig. Tussen partijen is niet in geschil dat er geen vergunning is verleend. Er is dus sprake van een overtreding.
6. Eiseres heeft daar nog tegen aangevoerd dat de buitentrap onder het overgangsrecht valt. De rechtbank overweegt dat de vraag of er wel of geen geslaagd beroep op het overgangsrecht kan worden gedaan, er niet toe doet. Het is vaste rechtspraak dat een met succes gedaan beroep op het overgangsrecht geen vergunning vervangende titel verschaft. Het bouwwerk wordt daardoor ook niet anderszins gelegaliseerd. [1] Anders gezegd: ook al zou de buitentrap conform het oude bestemmingsplan zijn, het is zonder bouwvergunning her- of verplaatst en een geslaagd beroep op het overgangsrecht verandert daar niets aan. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
7. Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat het college terecht heeft vastgesteld dat er sprake is van een overtreding ten aanzien van de buitentrap. De rechtbank zal hierna eerst beoordelen of er ook sprake is van een overtreding met betrekking tot de inpandige verbouwingen.
De binnentrap
Is er sprake van een overtreding?
8. Eiseres heeft ook ten aanzien van de binnentrap aangevoerd dat er volgens haar geen sprake is van een overtreding. De inpandige verbouwing was volgens eiseres vergunningvrij. Daarnaast wijst eiseres erop dat de verbouwing al in 2006 heeft plaatsgevonden, en niet zoals verweerder stelt in 2018, en dat sindsdien de gesplitste woning aan meerdere huishoudens tegelijk is verhuurd.
9. De rechtbank is allereerst van oordeel dat het niet uitmaakt dat de woning al sinds de verbouwing door meerdere huishoudens tegelijk zou worden bewoond. De overtreding en de opgelegde last onder dwangsom zien namelijk niet op de bewoning door meerdere huishoudens, maar op het verbouwen van het pand zonder vergunning. De rechtbank overweegt daarnaast dat het juridisch gezien niet uitmaakt in welk jaar de binnentrap verwijderd is. In 2018 gold in principe een vergunningplicht op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en in 2006 op grond van de eerder genoemde Woningwet. Partijen zijn het er over eens dat er geen vergunning is verleend voor de verbouwing.
10. Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat er volgens haar in 2006 geen vergunning nodig was voor het verwijderen van de binnentrap, omdat er sprake is van een wijziging van niet ingrijpende aard. Eiseres verwijst in dit kader naar artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Bblb.
11. De rechtbank overweegt dat voor de toepasselijkheid van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Bblb de term “van niet-ingrijpende aard” niet alleen in bouwkundige zin, maar ook in stedenbouwkundige zin moet worden opgevat. Bij dit laatste aspect spelen zowel het planologische als het feitelijk effect dat de ter beoordeling staande verandering op de omgeving heeft een rol. Nu er een gehele binnentrap is verwijderd, waarbij een trapgat is dichtgemaakt met balken en platen en daarmee het pand feitelijk gesplitst is in twee woningen, is er naar het oordeel van de rechtbank duidelijk geen sprake van een verandering van niet ingrijpende aard als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Bblb. Voor het verwijderen van de binnentrap was dus ook in 2006 een vergunning vereist. Omdat eiseres hiervoor geen vergunning heeft aangevraagd en gekregen, is er sprake van een overtreding. Overigens zou de verbouwing ook vergunningplichtig zijn geweest als die, zoals verweerder stelt, pas in 2018 zou hebben plaatsgevonden. Een dergelijke verbouwing valt namelijk ook niet onder de vergunningsvrije bouwwerkzaamheden uit het Besluit omgevingsrecht.
Moet dit leiden tot handhaving?
12. Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat het college terecht heeft vastgesteld dat zowel ten aanzien van de buitentrap als ten aanzien van de binnentrap er sprake is van een overtreding. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Niet is gesteld of gebleken dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college moest afzien van zijn beginselplicht tot handhaving.
De last onder dwangsom
13. Eiseres heeft nog wel aangevoerd dat de last onvoldoende duidelijk is, verder gaat dan noodzakelijk om de overtreding op te heffen en dat de dwangsom te hoog is.
Is de last onder dwangsom onduidelijk?
14. Eiseres voert aan dat de last onvoldoende concreet is, waardoor het voor haar niet duidelijk is welke binnentrap teruggeplaatst moet worden.
15. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. In het voornemen om de last onder dwangsom op te leggen van 20 april 2021 en de last onder dwangsom zelf, staat hoe de overtredingen beëindigd kunnen worden. Volgens de last onder dwangsom dient de trap in het pand op de oorspronkelijke plek teruggeplaatst te worden, de indeling van het pand op de begane grond in de oorspronkelijke staat teruggebracht te worden en dient de trap aan de buitenzijde op de oorspronkelijke plek te worden teruggezet. Er wordt ook gesproken over waar de binnentrap stond. Het gaat om de trap van de begane grond naar de eerste verdieping. In het verweerschrift en tijdens de zitting heeft het college dit herhaald en toegelicht. Daarnaast merkt de rechtbank op dat er slechts één binnentrap verwijderd is. Het moet eiseres dus duidelijk zijn welke binnentrap teruggeplaatst moet worden. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de last voldoende duidelijk en concreet is. De beroepsgrond slaagt niet.
Gaat de last verder dan noodzakelijk?
16. Eiseres heeft aangevoerd dat het college te ver gaat door ook te gelasten dat het keukenblok op de eerste verdieping verwijderd moet worden. Volgens het college is het verwijderen van het keukenblok noodzakelijk om zelfstandige bewoning in de toekomst te voorkomen. De ruimte is dan functioneel niet meer geschikt om zelfstandig in te wonen. De rechtbank is het niet met het college eens. Het doel van een last is het ongedaan maken van een overtreding. De rechtbank stelt voorop dat het college in principe de bevoegdheid heeft om ook een last op te leggen voor het verwijderen van de voorzieningen, voor zover die voorzieningen zijn aangebracht ten behoeve van strijdig gebruik. [2] De gedachte daarachter is volgens de rechtbank dat het strijdige gebruik eenvoudig kan worden voortgezet als die voorzieningen zouden mogen blijven. In dat geval kan het verwijderen van voorzieningen nodig zijn om het strijdige gebruik op te heffen. De rechtbank stelt vast dat in deze zaak de overtreding het bouwen zonder bouwvergunning is en dat met die verbouwing een gestapelde woning is gecreëerd. Deze twee overtredingen kunnen al worden beëindigd
door de binnentrap op de oorspronkelijke plek terug te plaatsen. Als dat wordt
gedaan, is er al geen sprake meer van een gestapelde woning. Het verwijderen van het keukenblok gaat naar het oordeel van de rechtbank daarom verder dan noodzakelijk is om de overtreding te beëindigen. Het beroep is daarom ten aanzien van dit punt gegrond.
door de binnentrap op de oorspronkelijke plek terug te plaatsen. Als dat wordt
gedaan, is er al geen sprake meer van een gestapelde woning. Het verwijderen van het keukenblok gaat naar het oordeel van de rechtbank daarom verder dan noodzakelijk is om de overtreding te beëindigen. Het beroep is daarom ten aanzien van dit punt gegrond.
Is de dwangsom te hoog?
17. Eiseres voert aan dat er sprake is van een onevenredig zware dwangsom. Eiseres voert aan dat de dwangsom van € 10.000,- (met een maximum van € 20.000,-) onevenredig hoog is in relatie tot de overtreding en gelet op het feit dat het hier een particulier betreft. Ter zitting heeft eiseres aangevoerd dat de kosten van de verbouwing al hoog genoeg zijn.
18. De hoogte van de opgelegde dwangsom moet door de rechtbank terughoudend worden getoetst. De rechtbank overweegt dat het opleggen van een last onder dwangsom als doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
19. Het college heeft de hoogte van de dwangsom bepaald aan de hand van de Richtlijn dwangsombedragen en termijnen. Bij bouwen zonder omgevingsvergunning kwalificatie zwaar: zoals een woning, bedrijfsgebouw etc. is de dwangsom € 100.000,- ineens. Het college heeft echter gekozen voor bouwen in strijd met het Bouwbesluit, kwalificatie licht: zoals technische voorschriften bruikbaarheid etc. Dit is € 10.000,- per week. Het college heeft een maximum gesteld van € 20.000,-.
20. De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende heeft gemotiveerd waarop de hoogte van de dwangsom is gebaseerd en hoe de hoogte van de dwangsom in verhouding staat tot de overtreding. De rechtbank is verder van oordeel dat het vastgestelde bedrag in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de geschonden normen de beoogde werking van de dwangsomoplegging. De rechtbank merkt verder nog op dat als tijdig aan de last wordt voldaan er geen dwangsom verbeurd raakt. Er komt in dat geval dus geen dwangsom bovenop de kosten voor de verbouwing. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
21. Het beroep is gegrond omdat het college in strijd met artikel 5:32 van Pro de Algemene wet bestuursrecht ook in de last heeft opgenomen dat het keukenblok op de eerste verdieping verwijderd moet worden. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen, voor zover daarin ook een last is opgelegd om het keukenblok te verwijderen. Voor het overige blijft het primaire besluit in stand.
22. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
23. Eiseres heeft op het formulier proceskosten ook gevraagd om een vergoeding van reiskosten à €14,90 en van verletkosten à € 400,- vanwege het bijwonen van de zitting (2 uren) en (3 uren) om andere redenen. De rechtbank ziet geen aanleiding het college te veroordelen in deze proceskosten. Het Bpb geeft de mogelijkheid om reis- en verletkosten te vergoeden, maar alleen als deze gemaakt zijn door een partij of een belanghebbende. Eiseres is zelf niet verschenen en de namens haar verschenen [A] is geen partij of belanghebbende.
24. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door hem betaalde griffierecht van € 184,- vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dat besluit het keukenblok op de eerste verdieping betreft;
- herroept het primaire besluit, voor zover dat besluit het keukenblok op de eerste verdieping betreft;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-;
- draagt het Uwv op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Wolbrink, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Belhadi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 december 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.