Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/5192
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 april 2023 in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., gevestigd in Nijmegen, eiseres
(gemachtigde: mr. V. Wösten),
en
het college van gedeputeerde staten van Flevoland, gedeputeerde staten
(gemachtigde: mr. S.J. van Winzum).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Melkveebedrijf [derde-partij], gevestigd in [vestigingsplaats] (vergunninghouder)
(gemachtigde: ing. R. Kamphuis).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de natuurvergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) die gedeputeerde staten aan vergunninghouder hebben verleend.
1.1.
Vergunninghouder is een melkveebedrijf met twee locaties in [vestigingsplaats] . Vergunninghouder wil een bedrijfswijziging doorvoeren waarbij op de locatie [adres] meer koeien gehouden gaan worden dan in de bestaande situatie en op de locatie [adres] juist minder koeien. Het melkveebedrijf veroorzaakt stikstofdepositie op een stikstofoverbelast Natura 2000-gebied. Daarom heeft hij voor deze bedrijfswijziging een natuurvergunning aangevraagd bij gedeputeerde staten.
1.2.
Gedeputeerde staten hebben het besluit op de aanvraag van vergunninghouder voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op 18 november 2021 hebben gedeputeerde staten de aangevraagde natuurvergunning verleend. Met de natuurvergunning wordt een deel van de rechten van de locatie aan [adres] middels extern salderen overgedragen aan de locatie aan de [adres] . Een deel van de rechten wordt afgeroomd. Gedeputeerde staten hebben aan de natuurvergunning ten grondslag gelegd dat de projecten na saldering niet leiden tot depositietoename.
1.3.
Eiseres is het er niet mee eens dat de natuurvergunning is verleend en heeft daartegen beroep ingesteld.
1.4.
Gedeputeerde staten hebben op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.5.
De rechtbank heeft het beroep op 21 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van gedeputeerde staten. De gemachtigde van gedeputeerde staten werd vergezeld door [A] . Namens vergunninghouder is niemand verschenen.
Beoordeling door de rechtbank
De beroepsgronden
2. De rechtbank beoordeelt de natuurvergunning aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3. Op de zitting heeft eiseres haar beroepsgronden over de vertraagde bekendmaking van de natuurvergunning en de betrouwbaarheid van de RAV-codes ingetrokken. Deze beroepsgronden zal de rechtbank daarom niet beoordelen.
4. Eiseres heeft haar beroepsgronden op de zitting aangevuld. Zij betwijfelt of gedeputeerde staten het bedrijf van vergunninghouder terecht hebben aangemerkt als twee afzonderlijke projecten waarbij extern gesaldeerd kan worden, of dat eigenlijk sprake is van één project en dus van intern salderen. Verder heeft zij aangevoerd dat de berekening van de overdracht van de N-emissie van de ene locatie naar de andere locatie in de natuurvergunning niet juist is. Ten slotte heeft zij op de zitting het standpunt ingenomen dat met de nieuwe melding Activiteitenbesluit milieubeheer die vergunninghouder heeft gedaan onvoldoende is geborgd dat er geen mogelijkheid resteert voor het dubbel inzetten van de salderingsrechten.
5. Gedeputeerde staten zijn in staat gebleken om op de zitting inhoudelijk op deze nieuwe beroepsgronden te reageren. Daarom acht de rechtbank het pas op de zitting aanvullen van de beroepsgronden in dit geval niet in strijd met de goede procesorde en zal zij deze beroepsgronden betrekken bij de beoordeling van de natuurvergunning.
6. In haar beroepschrift had eiseres al aangevoerd dat in de natuurvergunning ten onrechte geen overwegingen zijn opgenomen over de staat van de instandhouding en de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden, in hoeverre daarvoor herstel- en verbetervoorstellen gelden, en in hoeverre in verband daarmee andere maatregelen (moeten) worden getroffen en wat daarvan het te verwachten resultaat is. Ook deze beroepsgrond zal de rechtbank in het vervolg van deze uitspraak beoordelen.
Eén natuurvergunning voor twee projecten
7. Op de zitting hebben gedeputeerde staten toegelicht dat, hoewel zij op verzoek van vergunninghouder voor het gehele bedrijf één natuurvergunning hebben verleend, wel sprake is van twee projecten. De twee locaties van vergunninghouder kunnen namelijk ook los van elkaar bestaan en zouden dan allebei los van elkaar over een natuurvergunning moeten beschikken. Naar het oordeel van de rechtbank hebben gedeputeerde staten hiermee voldoende inzichtelijk gemaakt waarom zij voor twee projecten één natuurvergunning hebben verleend. Door eiseres is verder niets aangevoerd waaruit blijkt dat dit op grond van de Wnb niet zou zijn toegestaan.
Onjuiste berekening
8. Partijen zijn het er over eens, en de rechtbank stelt ook vast, dat op grond van de ‘Beleidsregels salderen Provincie Flevoland’ (de beleidsregels) bij de verlening van een natuurvergunning waarbij extern wordt gesaldeerd slechts 70% van de N-emissie van de feitelijk gerealiseerde capaciteit van de saldogevende activiteit mag worden betrokken. [1] De overige 30% moet worden afgeroomd, waarmee deze ten goede komt aan de Natura 2000-gebieden.
9. De rechtbank is met eiseres van oordeel dat de berekening van de saldering in de natuurvergunning niet juist is. De N-emissie neemt op de saldogevende locatie af met 781,69 kg. 70% hiervan is 547,18 kg. In de referentiesituatie heeft de saldo-ontvangende locatie een N-emissie van 1.300 kg. 1.300 kg + 547,18 kg = 1.847,18 kg. De N-emissie van de saldo-ontvangende locatie zou in de beoogde situatie dus maximaal 1.847,18 kg mogen bedragen. In de natuurvergunning staat vermeld dat de N-emissie op de saldo-ontvangende locatie in de beoogde situatie 1.931,60 kg bedraagt. De toename van de N-emissie op de saldo-ontvangende locatie is dan dus meer dan 70% van de N-emissie van de saldogevende activiteit.
10. Gedeputeerde staten hebben zich op de zitting op het standpunt gesteld dat uit de AERIUS-berekening die bij de natuurvergunning is gevoegd en daarvan onderdeel uitmaakt blijkt dat de toename van de N-emissie op de saldo-ontvangende locatie, ook bij een iets te geringe afroming, niet tot een toename van de stikstofdepositie in een Natura 2000-gebied leidt. Naar het oordeel van de rechtbank kan dit een reden zijn om in dit geval af te wijken van de beleidsregels, maar betekent dit niet dat de natuurvergunning op zichzelf niet in strijd is met de beleidsregels en dat dat in de natuurvergunning niet is onderkend.
11. Omdat de berekening van de saldering in de natuurvergunning onjuist is en in de natuurvergunning niet is onderkend dat deze in afwijking van de beleidsregels is verleend, zal de rechtbank de natuurvergunning vernietigen. Om te kunnen beoordelen of de rechtbank wel de rechtsgevolgen van de natuurvergunning in stand kan laten, zal zij eerst de andere beroepsgronden van eiseres beoordelen.
Dubbel inzetten van de salderingsrechten niet mogelijk
12. Eiseres voert aan dat onvoldoende is geborgd dat de salderingsrechten niet dubbel worden ingezet. De rechtbank is het daar niet mee eens.
13. In de natuurvergunning staat vermeld dat vergunninghouder voor beide locaties conform de beoogde situatie een nieuwe melding Activiteitenbesluit milieubeheer heeft ingediend. Gedeputeerde staten hebben van de bevestiging van de melding een afschrift ontvangen. Deze bevestiging maakt onderdeel uit van de aanvraag van vergunninghouder. Op de saldogevende locatie mogen nu niet meer koeien worden gehouden dan aangeven in de melding. Vergunninghouder kan de activiteiten op deze locatie dus niet meer uitbreiden. De rechtbank is het met gedeputeerde staten eens dat daarmee is geborgd dat er geen mogelijkheid resteert voor het dubbel inzetten van de salderingsrechten.
Mitigerende maatregel of passende maatregel
14. Eiseres verwijst in haar beroepschrift naar artikel 6, vierde lid, van de beleidsregels. Daarin is opgenomen dat bij de beoordeling van een aanvraag voor extern salderen uitsluitend de N-emissie van de saldogevende activiteit wordt betrokken voor zover intrekking van de daaraan ten grondslag liggende toestemming niet noodzakelijk is in verband met toepassing van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn volgt dat passende maatregelen moeten worden getroffen om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen te voorkomen.
15. Volgens de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) kan gelet op deze verplichting een maatregel die kan worden ingezet als passende maatregel als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, alleen als mitigerende maatregel bij het verlenen van een natuurvergunning worden betrokken als, gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling, het behoud van natuurwaarden is geborgd of in geval van een verbeter- of hersteldoelstelling geldt, dat doel ook op andere wijze kan worden gerealiseerd. [2] Extern salderen is een zogenaamde mitigerende maatregel. Dat is een maatregel waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit een project voortvloeien te voorkomen of te verminderen.
16. Gedeputeerde staten stellen zich op het standpunt dat wijziging op de saldogevende locatie en de daarmee gepaard gaande vermindering van de N-emissie niet als passende maatregel kan worden ingezet. Volgens gedeputeerde staten is de depositie in een Natura 2000-gebied als gevolg van deze N-emissie daarvoor te gering. De rechtbank is het met gedeputeerde staten eens dat de depositie in het Natura 2000-gebied gering is. Maar naar het oordeel van de rechtbank is elke vermindering van depositie, hoe gering ook, naar zijn aard ook geschikt om ingezet te worden als passende maatregel.
17. Gedeputeerde staten hadden in de natuurvergunning dus moeten bezien of de verslechtering of significante verstoring van de natuurwaarden in de relevante Natura 2000-gebieden met andere passende maatregelen kon worden voorkomen. Alleen dan kon de wijziging van de N-emissie op de saldogevende locatie als mitigerende maatregel worden betrokken. Dit hebben zij niet gedaan. Ook in het verweerschrift hebben gedeputeerde staten dit niet gedaan. De uiteenzetting over de aanpak van de stikstofproblematiek in de provincie Flevoland vindt de rechtbank te weinig concreet. Hetzelfde geldt voor de verwijzing door gedeputeerde staten naar de online vindplaatsen van de stikstofaanpak in de provincies Overijssel en Friesland.
18. Maar op de zitting hebben gedeputeerde staten naar het oordeel van de rechtbank alsnog voldoende gemotiveerd met welke maatregelen ten tijde van het verlenen van de natuurvergunning binnen een afzienbare termijn uitvoering werd of zou worden gegeven aan de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied Rijntakken. De rechtbank licht dat hierna toe.
19. Gedeputeerde staten hebben allereerst toegelicht dat in dit geval alleen het Natura 2000-gebied Rijntakken relevant is. Binnen een afstand van 25 kilometer van het bedrijf van vergunninghouder is dit het enige stikstofoverbelaste Natura 2000-gebied. De rechtbank stelt vast dat het hier gaat om het in de provincie Gelderland liggende deel van dit Natura 2000-gebied.
19.1.
Verder hebben gedeputeerde staten voor het Natura 2000-gebied Rijntakken specifiek gewezen op de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 22 oktober 2021 [3] . In die zaak ging het om de afwijzing van een verzoek van eiseres om een natuurvergunning van een biomassacentrale in te trekken. In dat kader moest de rechtbank Gelderland beoordelen of de intrekking van de natuurvergunning voor – onder meer – het Natura 2000-gebied Rijntakken de enige passende maatregel is of dat ook andere passende maatregelen kunnen worden getroffen. En als dit laatste het geval is, of gedeputeerde staten van Gelderland inzichtelijk hebben gemaakt welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad de maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat die effectief zijn. Gedeputeerde staten van Gelderland wezen voor Rijntakken op drie documenten waarin maatregelen staan genoemd die volgens hen als passend moeten worden aangemerkt: de Uitvoeringsagenda Gelderse Maatregelen Stikstof 2021-2025, het Beheerplan Natura 2000 Rijntakken en de Contournota Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering. De rechtbank Gelderland heeft geconcludeerd dat gedeputeerde staten van Gelderland met deze documenten voldoende inzichtelijk hebben gemaakt welke andere passende maatregelen worden of zullen worden genomen ter voorkoming van verslechtering of significante verstoring van de natuurwaarden in de Rijntakken. Ook acht de rechtbank voldoende inzichtelijk gemaakt binnen welk tijdpad deze maatregelen worden getroffen en wanneer ze naar verwachting effect sorteren. Gelet hierop hebben gedeputeerde staten van Gelderland in de betreffende zaak kunnen afzien van intrekking van de natuurvergunning.
19.2.
De rechtbank onderschrijft deze conclusies van de rechtbank Gelderland. En hoewel in deze zaak geen sprake is van een verzoek tot intrekking van een natuurvergunning, is de rechtbank van oordeel dat deze conclusies ook in deze zaak van belang zijn. Aangezien voor het Natura 2000-gebied Rijntakken immers voldoende passende maatregelen worden getroffen om verslechtering van de natuurwaarden te voorkomen, hoefden gedeputeerde staten de vermindering van de N-emissie op de [adres] niet als passende maatregel in de zin van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn in te zetten. Daarmee kon de externe saldering in dit geval als mitigerende maatregel bij het verlenen van de natuurvergunning worden betrokken.
19.3.
De uitspraak van de Rechtbank Gelderland van 25 januari 2023 [4] waarnaar eiseres op de zitting heeft verwezen maakt dit oordeel niet anders. Volgens eiseres blijkt hieruit dat de rechtbank Gelderland op haar standpunt is teruggekomen. De rechtbank kan eiseres hierin niet volgen. Zoals de rechtbank Gelderland in die uitspraak aangeeft ging het in die zaak om een depositie van 14,4 / 45,1 mol/ha/jaar op het Natura 2000-gebied Rijntakken. De hoogste depositie van het gehele bedrijf van vergunninghouder in de onderhavige zaak bedraagt op dit Natura 2000-gebied slechts 0,04 mol/ha/jaar. Ongeveer de helft daarvan is toe te rekenen aan de saldogevende locatie. Voor een dergelijke zeer geringe stikstofdepositie zijn vanzelfsprekend minder passende maatregelen nodig.
Conclusie en gevolgen
20. Het beroep is gegrond, omdat gedeputeerde staten in de natuurvergunning niet hebben onderkend dat meer dan 70% van de N-emissie van de saldogevende activiteit is betrokken en omdat zij in de natuurvergunning niet hebben bezien of de verslechtering of significante verstoring van de natuurwaarden in het Natura 2000-gebied Rijntakken met andere passende maatregelen kan worden voorkomen. De rechtbank vernietigt daarom de natuurvergunning. Maar de rechtbank laat de rechtsgevolgen van de natuurvergunning in stand. [5] Gedeputeerde staten hebben namelijk op de zitting alsnog voldoende gemotiveerd met welke maatregelen ten tijde van het verlenen van de natuurvergunning binnen een afzienbare termijn uitvoering werd of zou worden gegeven aan de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied Rijntakken, zodat de externe saldering als mitigerende maatregel bij het verlenen van de natuurvergunning kon worden betrokken. En verder hebben gedeputeerde staten voldoende gemotiveerd dat de stikstofdepositie als gevolg van de activiteiten van vergunninghouder in het relevante Natura 2000-gebied Rijntakken dusdanig gering is dat in dit specifieke geval de natuurvergunning in afwijking van de beleidsregels kon worden verleend.
21. Voor partijen betekent dit dat vergunninghouder de bedrijfswijziging waarbij op de locatie [adres] meer koeien worden gehouden en op de [adres] juist minder koeien conform de in de natuurvergunning genoemde aantallen mag doorvoeren. Dit is in het kader van de Wnb nu de nieuwe referentiesituatie.
22. Omdat het beroep gegrond is moeten gedeputeerde staten het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Gedeputeerde staten moeten deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de natuurvergunning;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de natuurvergunning in stand blijven;
- bepaalt dat gedeputeerde staten het griffierecht van € 360,- aan eiseres moeten vergoeden;
- veroordeelt gedeputeerde staten tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stijnen, voorzitter, en mr. J.R. van Es-de Vries en mr. J.L.W. Broeksteeg, leden, in aanwezigheid van mr. I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 april 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.