Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 21/1467, UTR 21/1470, UTR 21/1473, UTR 21/1475, UTR 21/1478, UTR 21/1481, UTR 21/1483, UTR 21/1486, UTR 21/1487, UTR 21/1488, UTR 21/1489, UTR 21/1490, UTR 21/1494, UTR 21/1497, UTR 21/1501, UTR 21/1503 en UTR 21/3006.
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 april 2023 in de zaak tussen
[eiser 1] B.V., gevestigd te [vestigingsplaats] .
[eiser 2] B.V., gevestigd te [vestigingsplaats] .
[eiser 3] B.V., gevestigd te [vestigingsplaats] .
gezamenlijk eisers,
(gemachtigde: mr. K.L. Markerink),
en
de heffingsambtenaar van de gemeente [gemeente] , verweerder.
Inleiding
1. In deze uitspraak gaat het over 17 beroepszaken, gericht tegen 17 legesaanslagen die door de heffingsambtenaar aan eisers zijn opgelegd. Eisers verzoeken de rechtbank om de Verordening op de heffing en de invordering van leges 2020 (de legesverordening) van de gemeente [gemeente] onverbindend te verklaren, zodat de daarop gebaseerde legesaanslagen moeten worden vernietigd. De rechtbank oordeelt in deze uitspraak dat eisers geen gelijk krijgen. Volgens de rechtbank zijn er geen redenen om de legesverordening onverbindend te verklaren. De opbrengstlimiet is niet overschreden en er is ook geen sprake van strijd met een algemeen rechtsbeginsel. Dit oordeel wordt in deze uitspraak verder uitgelegd.
Aanloop naar de beroepsprocedures
2. Eisers bouwen in [gemeente] mee aan het nieuwbouwproject [project] . Dit is een nieuwe woonwijk, die zal bestaan uit 1.300 woningen en 28.380 m2 aan voorzieningen. Het project is in 2018 gestart en volgens de planning wordt dit project in een periode van zes jaar gebouwd. Eisers voeren verschillende deelprojecten uit en zij vragen hiervoor omgevingsvergunningen aan bij de gemeente.
3. Voor de activiteiten die in 2020 zijn aangevraagd, heeft de heffingsambtenaar 17 legesaanslagen aan eisers opgelegd. Bij deze aanslagen is een legespercentage van 2,75% van de bouwkosten en de aanlegkosten gehanteerd. Het gaat om de volgende aanslagen.
Aan [eiser 1] B.V. zijn opgelegd:
- op 28 maart 2020, ter hoogte van € 288.628,72 (UTR 21/1467);
- op 4 april 2020, ter hoogte van € 173.196,21 (UTR 21/1470);
- op 6 februari 2021 ter hoogte van € 209.728,00 (UTR 21/3006).
Aan [eiser 2] B.V. zijn de volgende aanslagen opgelegd:
- op 4 juli 2020, ter hoogte van € 178.583,85 (UTR 21/1473);
- op 8 augustus 2020, ter hoogte van € 219.593,17 (UTR 21/1475);
- op 12 december 2020, ter hoogte van € 54.028,53 (UTR 21/1478);
- op 13 februari 2021, ter hoogte van € 98.329,16 (UTR 21/1481);
- op 13 februari 2021, ter hoogte van € 160.420,15 (UTR 21/1483).
Aan [eiser 3] B.V. zijn de volgende aanslagen opgelegd:
- op 21 maart 2020, ter hoogte van € 522,50 (UTR 21/1488);
- op 16 mei 2020, ter hoogte van € 105.673,86 (UTR 21/1489);
- op 19 september 2020, ter hoogte van € 3.647,44 (UTR 21/1486);
- op 10 oktober 2020, ter hoogte van € 44.616,11 (UTR 21/1487);
- op 7 november 2020, ter hoogte van € 17.469,00 (UTR 21/1490);
- op 6 februari 2021, ter hoogte van € 144,00 (UTR 21/1494);
- op 6 februari 2021, ter hoogte van € 48.914,25 (UTR 21/1497);
- op 13 februari 2021, ter hoogte van € 71.025,76 (UTR 21/1501);
- op 6 maart 2021, ter hoogte van € 56.461,97 (UTR 21/1503).
4. Eisers hebben tegen deze legesaanslagen bezwaar gemaakt. De heffingsambtenaar heeft de bezwaren van eisers in afzonderlijke uitspraken op bezwaar, maar allemaal met dezelfde onderbouwing, ongegrond verklaard. Eisers zijn vervolgens tegen de uitspraken op bezwaar in beroep gegaan. In alle beroepszaken hebben zij op 6 juli 2021 dezelfde beroepsgronden ingediend. Zij hebben hun beroepsgronden aangevuld op 18 maart 2022, 14 september 2022, 6 oktober 2022 en 19 oktober 2022. De heffingsambtenaar heeft verweerschriften ingediend op 18 januari 2022, 18 maart 2022, 25 maart 2022, 6 oktober 2022 en 3 maart 2023.
5. De meervoudige kamer van de rechtbank heeft de beroepen op de zitting van 15 maart 2023 gevoegd behandeld. Namens eisers waren aanwezig: [A] , [B] , [C] en de gemachtigde van eisers. Namens de heffingsambtenaar waren aanwezig mr. [D] , [E] , drs. [F] , [G] , [I] en mr. [J] .
Het geschil
6. Eisers stellen dat de legesverordening 2020 onverbindend moet worden verklaard, vanwege strijd met de opbrengstlimiet dan wel vanwege strijd met algemene rechtsbeginselen. Eisers doen in de eerste plaats een beroep op artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet. Daarin is bepaald dat de tarieven in een legesverordening zo moeten worden vastgesteld dat de geraamde baten van de leges niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. Volgens eisers heeft de gemeente, kort gezegd, de geraamde opbrengsten te laag ingeschat en de geraamde kosten te hoog. Verder stellen eisers dat er sprake is van onredelijke en willekeurige belastingheffing.
7. De heffingsambtenaar is het niet met eisers eens. Hij vindt dat de opbrengstlimiet niet is overschreden. De geraamde baten en geraamde lasten zijn in redelijkheid tot stand gekomen. Er is ook geen sprake van willekeurige of onredelijke belastingheffing. De legesaanslagen moeten daarom in stand blijven.
De beoordeling van het geschil
8. De rechtbank zal eerst de beroepsgronden over de opbrengstlimiet behandelen. Vervolgens komen de beroepsgronden over strijd met algemene rechtsbeginselen aan de orde.
De opbrengstlimiet
Het beoordelingskader
9. De Hoge Raad heeft in twee arresten [1] een kader gegeven voor de beoordeling van een beroep op de opbrengstlimiet uit artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet. Kort gezegd komt het erop neer dat van de zijde van de heffingsambtenaar informatie en inzicht wordt verwacht over de ramingen en de achterliggende uitgangspunten. Hij moet dit naar vermogen doen, waarbij van hem niet meer mag worden verwacht dan waartoe hij in redelijkheid in staat is. De bewijslast om aan te tonen dat de ramingen van de baten en lasten door de gemeente en de uitgangspunten die daaraan ten grondslag liggen niet juist zijn, ligt bij eisers. Zij moeten bewijzen dat de gegevens die zijn verschaft onjuist zijn. Het is vervolgens aan de rechtbank om te beoordelen of eisers daarin geslaagd zijn. Onjuistheid van gegevens kan de gemeente daarbij pas worden tegengeworpen als zij de baten en lasten niet in redelijkheid heeft kunnen ramen.
De beoordeling door de rechtbank over de opbrengstlimiet
Uitgangspunten 1 en 2: Inzicht in de ramingen en nadere informatie
10. Eisers hebben in bezwaar de opbrengstlimiet van de legesverordening aan de orde gesteld. De heffingsambtenaar heeft bij de uitspraken op bezwaar inzicht verschaft in de kostendekking van de legesverordening. Bij de uitspraken op bezwaar heeft hij een overzicht gevoegd en daarin per hoofdstuk van de tarieventabel de baten en lasten opgenomen. Daarmee heeft de heffingsambtenaar voldaan aan zijn plicht bij het eerste uitgangspunt. Hij moet inzicht geven in de ramingen, maar hoeft niet voor iedere post in de tarieventabel een afzonderlijke raming te maken.
11. Eisers hebben vervolgens in beroep gemotiveerd de toelaatbaarheid en juistheid van verschillende posten in twijfel getrokken. Bij het verweerschrift van 18 januari 2022 heeft de heffingsambtenaar vervolgens informatie verschaft over de in twijfel getrokken posten. Hij heeft een nadere specificatie kostentoerekening Leges [gemeente] overgelegd, waarin een uitsplitsing is gegeven van de verschillende posten. Uit dat overzicht volgt een dekkingspercentage van 86,5%.
12. Eisers voeren aan dat de heffingsambtenaar onvoldoende inzicht heeft verschaft in de ramingen van de posten die zij in twijfel hebben getrokken. Eisers vinden dat zij daarom in een onmogelijke bewijspositie zijn gebracht, omdat het bij gebrek aan inzicht voor hen niet mogelijk is om de juistheid van die ramingen aan te vechten. In dit kader wijzen eisers op artikel 10 van Pro het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (het BBV), waaruit volgens hen volgt dat gemeenten de kostendekking niet alleen op niveau van de gehele verordening, maar ook op microniveau inzichtelijk moeten maken. De gemeente moet per post inzichtelijk maken hoe zij tot haar raming is gekomen en welke uitgangspunten daaraan ten grondslag liggen. Volgens eisers voldoet de Programmabegroting 2020-2023 van de gemeente niet aan deze wettelijke eisen. De ramingen voor de legesverordening zijn ook niet terug te voeren op deze begroting voor 2020. Om hun standpunt te onderbouwen hebben eisers een rapport van 18 maart 2022 van registeraccountant drs. [K] overgelegd.
13. De rechtbank oordeelt dat de heffingsambtenaar met zijn verweerschriften en de daarbij overgelegde stukken naar vermogen inzicht heeft verschaft in de ramingen en dat hij voldoende heeft gereageerd op de door eisers in twijfel getrokken posten. Zoals in 4. is weergegeven hebben partijen uitvoerig standpunten en stukken uitgewisseld en in deze procedure gebracht. De rechtbank ziet niet in welke informatie er nog meer van de zijde van de heffingsambtenaar mag worden verwacht. Daarbij overweegt de rechtbank dat van de heffingsambtenaar niet mag worden verlangd dat hij van alle afzonderlijk genoemde diensten/posten op controleerbare wijze vastlegt hoe hij die heeft geraamd. De heffingsambtenaar moet naar vermogen inzicht verschaffen in de verschillende posten. Hij kan dat doen op basis van de gemeentelijke begroting, maar dat kan ook doen op basis van andere gegevens, waaronder gegevens die ten tijde van de vaststelling van de legesverordening nog niet bekend zijn gemaakt. [2] Naar het oordeel van de rechtbank heeft de heffingsambtenaar niet meer bewijs hoeven leveren dan hij heeft gedaan.
14. Gelet op het voorgaande volgt de rechtbank het standpunt van eisers ten aanzien van strijd met artikel 10 van Pro het BBV niet. De vaste lijn in de rechtspraak is (nog steeds) dat niet voor iedere post afzonderlijk inzicht hoeft te worden verschaft. Artikel 10 van Pro het BBV maakt dat niet anders. Dat artikel gaat namelijk over de minimale voorwaarden waaraan de paragraaf over lokale heffingen van de (programma)begroting van de gemeente moet voldoen, en niet over de kostendekking van een legesverordening in het kader van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet. Door op microniveau inzicht in de gemeentelijke ramingen te verlangen, stellen eisers te vergaande eisen aan de heffingsambtenaar. Het is ook geen vereiste dat de ramingen van de baten en lasten van de legesverordening aansluiten op Programmabegroting van de gemeente. Het inzicht mag namelijk ook op basis van andere gegevens worden verschaft. Daarbij merkt de rechtbank op dat de heffingsambtenaar een nadere specificatie van de geraamde baten en lasten heeft overgelegd, waarin per hoofdstuk uit de tarieventabel is uitgesplitst welke bedragen aan directe kosten, overheadkosten en baten aan die posten worden toegerekend. Inzicht op een lager aggregatieniveau, zoals eisers voorstaan, is daarmee gegeven. Dat eisers het inhoudelijk niet eens zijn met die gegevens, doet daar niet aan af. De beroepsgrond slaagt niet.
Uitgangspunten 3 en 4: acceptatie van de uitleg en bewijs van de onjuistheid van gegevens
15. Eisers accepteren de uitleg van de heffingsambtenaar over een aantal posten in de legesverordening niet. Eisers vechten de juistheid van de volgende posten aan: de baten en lasten van het project [project] , de baten en lasten van omgevingsvergunningen algemeen (titel 2), de (werking van de) Reserve Grote Projecten en tot slot de ramingen van de baten en lasten van titel 1 en titel 3. Zij vinden dat de gegevens die door de heffingsambtenaar naar voren zijn gebracht onjuist zijn. De heffingsambtenaar stelt op zijn beurt dat de door hem overgelegde informatie juist is en dat de gemeente in redelijkheid tot de vastgestelde ramingen is gekomen. Dat betekent dat eisers moeten bewijzen dat de gegevens die door de heffingsambtenaar zijn verschaft onjuist zijn. Eisers hebben uitvoerig en met stukken onderbouwd waarom de gegevens over de genoemde posten die door de heffingsambtenaar zijn overgelegd niet juist zouden zijn. De rechtbank komt tot de conclusie dat eisers niet in de bewijslevering zijn geslaagd. Dat legt de rechtbank hierna, vanaf 17., uit.
16. Ten aanzien van de andere posten uit de legesverordening moet de rechtbank beoordelen of de geraamde lasten te herleiden zijn tot de betreffende diensten. Naar het oordeel van de rechtbank is dat het geval. De heffingsambtenaar heeft onder andere in de kostenspecificatie die is overgelegd bij het verweerschrift van 18 januari 2022 aangegeven hoe de verdeling van de directe kosten en de kosten voor overhead is en hoe die zijn toegerekend aan de verschillende diensten.
Uitgangspunt 5: Beoordeling van het bewijs en van de opbrengstlimiet
17. Nadat een belanghebbende bewijs heeft geleverd is het aan de rechtbank om te beoordelen welke feiten bewezen zijn, of de lasten te herleiden zijn tot de betreffende diensten en of de opbrengstlimiet is overschreden. De rechtbank stelt daarbij vast dat er pas ruimte is voor correctie als de gemeente de baten en lasten niet in redelijkheid op de geraamde bedragen heeft kunnen ramen. De datum van de vaststelling van de legesverordening van 11 december 2019 is daarbij leidend. Eisers hebben slechts belang bij een overschrijding van de kostendekking van boven de 100%. Als na eventuele correcties de kostendekking van de legesverordening onder de 100% blijft, zal dit niet leiden tot het onverbindend verklaren van de legesverordening.
18. Bij de weging van het bewijs is verder van belang dat het gaat om ramingen die de gemeente vooraf, voor het opvolgende jaar, moet maken. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de gemeente voorzichtig mag zijn met haar inschattingen. Die voorzichtigheid kan de gemeente niet zonder meer worden tegengeworpen als achteraf gezien de raming niet blijkt te kloppen. Een te lage of te hoge raming kan volgens de Hoge Raad pas dan niet worden aanvaard als de gemeente de baten en de lasten in redelijkheid niet op dat bedrag heeft kunnen ramen. [3] Van de gemeente kan niet op voorhand zekerheid of volledig inzicht worden verlangd. Het gaat erom of de gemeente in redelijkheid tot de geraamde baten en lasten heeft kunnen komen. De rechtbank toetst dit dus terughoudend.
Baten van [project]
19. Eisers voeren in de eerste plaats aan dat de gemeente het jaaroverstijgende belang van het project [project] ten onrechte buiten beschouwing laat. De gemeente weet dat de realisatie van [project] tenminste zes jaar zal duren en moet daarom bij de ramingen rekening houden met de voorgaande jaren. In 2018 en 2019 heeft de gemeente (veel) meer aan legesinkomsten ontvangen dan zij had geraamd. De aanvankelijke evenredige spreiding van het project, waarbij de gemeente uitgaat van 200 woningen per jaar, is volgens eisers een misslag geweest. Een correctie van de geraamde baten had daarom niet achterwege kunnen blijven. Eisers vinden het onaanvaardbaar dat de gemeente zich voor ieder jaar verschuilt achter een voorzichtige inschatting, terwijl duidelijk is dat er met [project] flink winst wordt gemaakt.
20. Eisers voeren verder aan dat de gemeente de geraamde baten van [project] voor 2020 te laag heeft geraamd. Zij wijzen er daarbij op dat er voor de gemeente erg veel informatie beschikbaar is over de planning en uitvoering van [project] . Het project wordt in nauw overleg met de gemeente uitgevoerd. De gemeente is dus te allen tijde op de hoogte van de stand van zaken. In het stedenbouwkundige overleg wordt het stedenbouwkundig plan per fase en plandeel besproken en geaccordeerd. Aanvragen om omgevingsvergunningen mogen pas worden ingediend na goedkeuring van het kwaliteitsteam op het definitief ontwerp (DOstatus). Dat levert voor de gemeente kenbare informatie per deelproject op met betrekking tot de vraag wanneer deze deelprojecten aangevraagd zullen worden. Op basis van deze informatie had de gemeente voor de batenkant van [project] voor 2020 in redelijkheid niet kunnen uitgaan van 200 woningen tegen een gemiddelde bouwsom van € 199.200,-. Verder had de gemeente bij de raming rekening moeten houden met 375 m2 aan voorzieningen, verschillende aanlegactiviteiten en aanvullende baten in verband met aanvragen om omgevingsvergunningen voor afwijken van het bestemmingsplan. In totaal had de gemeente tenminste € 2.233.263,- aan baten voor [project] moeten ramen.
21. De heffingsambtenaar stelt in de eerste plaats dat de legesverordening ieder jaar opnieuw moet worden vastgesteld en dat daarvoor ieder jaar opnieuw geraamd moet worden. Daarbij mag de gemeente ook ieder jaar weer voorzichtig zijn. Verder bestaat er ook geen verplichting om elk (deel)project afzonderlijk in de ramingen inzichtelijk te maken. Ramingen mogen enige globaliteit kennen. Gelet op deze uitgangspunten vindt de heffingsambtenaar dat de gemeente in alle redelijkheid tot een bedrag van € 1.095.600,- voor de baten in verband met [project] heeft kunnen komen. De heffingsambtenaar heeft hierover toegelicht dat voor [project] een aparte batenpost van € 845.600,- is opgenomen en dat er daarnaast nog € 250.000,- aan baten voor [project] onder de post voor de algemene omgevingsvergunningen valt. De gemeente is bij deze raming uitgegaan van een gemiddelde van 200 woningen per jaar, en heeft voor 2020 de gemiddelde bouwsom verhoogd van € 150.000,- naar € 199.200,-. De gemeente is daarbij voorzichtig geweest en dat kan haar niet worden verweten. De heffingsambtenaar wijst erop dat ondanks de hoeveelheid aan informatie over de verschillende deelprojecten er nog steeds veel onzekerheid is over wanneer deze projecten worden aangevraagd. Zo zijn afgelopen jaren verschillende deelprojecten toch niet aangevraagd, ondanks dat deze al wel een DOstatus hadden. Over de voorzieningen heeft de heffingsambtenaar toegelicht dat deze niet apart/aanvullend zijn geraamd, omdat ieder jaar weer blijkt dat dit slechts om minimale inkomsten gaat. Deze inkomsten vallen onder de algemene batenraming van de omgevingsvergunningen, maar hoeven niet apart/aanvullend geraamd te worden.
22. De rechtbank stelt voorop dat hier de kostendekking van de legesverordening 2020 in geschil is. De gemeente moet de legesverordening ieder jaar opnieuw voorafgaand aan het begrotingsjaar vaststellen aan de hand van de op dat moment relevante inschattingen. Daarbij mag de gemeente elk jaar terughoudend zijn met haar ramingen. In het geval van een meerjarenproject, zoals [project] , kan de gemeente informatie afleiden uit voorgaande jaren, maar daarvoor bestaat geen verplichting. Het kan de gemeente pas worden tegengeworpen als zij in redelijkheid niet tot bepaalde ramingen heeft kunnen komen. Dit zou het geval kunnen zijn als de gemeente geen rekening houdt met ontwikkelingen, die zij had moeten voorzien.
23. Gelet op de voorgaande uitgangspunten oordeelt de rechtbank dat eisers niet hebben bewezen dat de gemeente de legesinkomsten van [project] onredelijk heeft geraamd. Van de heffingsambtenaar kan niet worden verlangd dat hij per post of kostenplaats inzichtelijk maakt hoe de raming tot stand is gekomen. De evenredige verdeling die de gemeente maakt, waarbij de 1.300 te verwachten woningen worden gespreid over zes jaar, en waarbij voor 2020 (wederom) wordt uitgegaan van een voorzichtige inschatting van 200 woningen, is niet onredelijk. Daarbij is van belang dat de gemeente rekening heeft gehouden met ontwikkelingen binnen het project [project] door de gehanteerde bouwsom ten opzichte van voorgaande jaren te verhogen naar € 199.200,-. De rechtbank is van oordeel dat dit valt binnen de beoordelingsmarge van de gemeente en dat zij daarmee niet een onredelijk uitgangspunt heeft genomen voor de raming van de legesinkomsten van [project] . [4] Ten aanzien van de voorzieningen, aanlegactiviteiten en omgevingsvergunningen voor afwijken van het bestemmingsplan hebben eisers ook niet bewezen dat de gemeente deze apart/aanvullend had moeten ramen. De heffingsambtenaar heeft hierover in voldoende mate uitleg gegeven door erop te wijzen dat de aanvragen die gaan over deze activiteiten ieder jaar minimaal blijken te zijn en dat de baten daaruit onder de algemene batenraming vallen.
Lasten van [project]
24. Eisers stellen dat de gemeente de lasten in verband met [project] ruim € 81.000,- te hoog heeft geraamd. Zij hebben als projectorganisatie goed inzicht in de daadwerkelijke kosten in verband met [project] . Voor welstandsadvisering vinden eisers een raming van € 35.500,- redelijk en voor bouwtoezicht vinden eisers een raming van € 75.000,- redelijk.
25. De heffingsambtenaar stelt dat de gemeente de lasten voor [project] in redelijkheid heeft kunnen ramen op € 348.000,-, waarvan € 120.000,- voor welstandsadvisering, € 90.000,- voor externe toetsing en afhandeling omgevingsvergunningen, € 18.000,- aan interne kosten toetsing en afhandeling omgevingsvergunningen en € 120.000,- voor bouwtoezicht. Volgens de heffingsambtenaar gaan eisers bij hun berekeningen alleen uit van uren in verband met overleggen, maar worden andere werkzaamheden zoals voorbereidingstijd, interne overleguren, adviezen en verkenningen daarin ten onrechte niet meegenomen.
26. De rechtbank oordeelt dat eisers ook op dit punt niet hebben bewezen dat de gemeente onjuist heeft geraamd. Ook hiervoor geldt dat er niet te vergaande eisen kunnen worden gesteld aan de ramingen van de gemeente. Er kan geen zekerheid of volledig inzicht worden verlangd. Voorzichtigheid kan de gemeente niet zonder meer worden tegengeworpen. De vergelijking met daadwerkelijke kosten achteraf, zoals door eisers is gemaakt, is onvoldoende om te oordelen dat de lasten onjuist zijn geraamd.
Titel 2 – omgevingsvergunningen baten
27. Ten aanzien van de geraamde baten van omgevingsvergunningen stellen eisers dat de gemeente deze baten sinds 2016 structureel te laag raamt. Al jaren zijn de gerealiseerde inkomsten hoger dan de geraamde baten. Dit komt onder meer doordat de gemeente geen rekening houdt met voorzienbare grote projecten. Eisers wijzen op tenminste 14 aanvragen voor grote projecten waarvan de gemeente in redelijkheid had moeten voorzien dat die in 2020 zouden worden aangevraagd. De baten hieruit zijn tenminste € 1.860.000,-, waaruit blijkt dat de door de gemeente geraamde baten van € 1.190.000,- onredelijk laag zijn.
28. De heffingsambtenaar merkt in de eerste plaats op dat kruissubsidiëring binnen de legesverordening is toegestaan. De mate van kostendekking van de legesverordening moet op niveau van de gehele legesverordening worden bepaald. Dat er op een onderdeel winst wordt gemaakt, betekent nog niet dat daarom de legesverordening onverbindend moet worden verklaard. Verder heeft de heffingsambtenaar toegelicht dat de grote projecten niet apart worden geraamd en dat hiervoor ook geen verplichting bestaat. Prognoses van het aantal aanvragen om omgevingsvergunningen zijn naar hun aard nu eenmaal met onzekerheid omgeven, waardoor volledig inzicht niet kan en mag worden verlangd. De baten voor grote projecten zijn niet aanvullend geraamd, maar vallen onder de algemene batenraming voor omgevingsvergunningen. Over 11 van de 14 projecten heeft de heffingsambtenaar gesteld dat die projecten in de Programmabegroting zijn genoemd en dus dat de gemeente daar rekening mee heeft gehouden bij de raming van de baten. Dat de overige drie projecten niet in de begroting zijn genoemd, betekent volgens de heffingsambtenaar nog niet dat die daarom aanvullend geraamd zouden moeten worden. De (mogelijke) baten daaruit zijn namelijk al geraamd onder de algemene baten van de omgevingsvergunningen. Op de zitting is namens de heffingsambtenaar ook nog toegelicht dat eisers slechts kijken naar de extra opbrengsten als gevolg van deze aanvragen, maar dat zij daarbij geen rekening houden met de extra kosten die de gemeente moet maken om die extra aanvragen te kunnen behandelen en beoordelen. Onder de streep kan dit namelijk voor een groot deel tegen elkaar worden weggestreept, waardoor er uiteindelijk nauwelijks winst wordt gemaakt.
29. De rechtbank stelt ook hier voorop dat de kostendekking van de legesverordening 2020 in geschil is. Resultaten uit voorgaande jaren kunnen weliswaar een indicatie geven voor toekomstige ramingen, maar zowel eisers als de gemeente kunnen daaruit niet een bevestiging van hun standpunt halen. De rechtbank oordeelt verder dat niet is gebleken dat de raming van € 1.190.000,- voor de baten van de omgevingsvergunningen onredelijk is.
De rechtbank overweegt dat, gelet op hetgeen de heffingsambtenaar over dit punt heeft toegelicht, eisers niet hebben aangetoond dat de gemeente de verschillende grote projecten apart had moeten ramen. De heffingsambtenaar stelt in dit kader terecht dat de prognose van het aantal aanvragen onzeker is, en dus dat lang niet alle grote projecten voorzienbaar zijn. Desondanks zijn de meeste grote projecten wel genoemd in de Programmabegroting van de gemeente. Het is dan ook aannemelijk dat deze projecten bij het vaststellen van de ramingen zijn meegenomen. Dat die projecten niet één-op-één in de ramingen zijn terug te vinden, kan de gemeente vanuit het oogpunt van voorzichtigheid niet worden tegengeworpen.
Titel 2 – omgevingsvergunningen lasten
30. Eisers trekken de geraamde lasten voor omgevingsvergunningen in twijfel. Dat 90% van de personeelskosten als lasten ter zake moeten worden beschouwd is volgens eisers niet aannemelijk gemaakt door de heffingsambtenaar. Verder vinden eisers dat de kosten in verband met welstandsadvisering niet als last ter zake mogen worden beschouwd, omdat beoordeling in het kader van welstand het algemeen belang dient.
31. De heffingsambtenaar heeft hierover toegelicht dat 10% van de personeelskosten niet als last ter zake worden toegerekend, omdat die betrekking hebben op algemene zaken. De kosten in verband met bezwaar en beroep vallen niet onder de personeelskosten in verband met de legesverordening, maar die vallen onder de algemene baten en lasten van de Programmabegroting van de gemeente. Verder heeft de heffingsambtenaar toegelicht dat de kosten in verband met welstandstoetsen worden gemaakt in het kader van het individuele belang van de aanvrager en dus dat deze kosten terecht als lasten ter zake zijn aangemerkt. Gelet op deze toelichting oordeelt de rechtbank dat eisers niet hebben bewezen dat de gemeente bij de raming van deze lasten van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan.
De Reserve Grote Projecten [gemeente]
32. Eisers hebben vraagtekens gesteld bij de (werking van de) Reserve Grote Projecten [gemeente] (de Reserve). Volgens eisers worden er namelijk legesinkomsten in de Reserve gestort en worden de gelden uit de Reserve vervolgens gebruikt om kosten te dekken in verband met werkzaamheden die geen verband houden met leges-gerelateerde activiteiten. De in de Reserve gestorte legesinkomsten zijn volgens eisers een gelabelde reserve. Die gelabelde reserve mag alleen gebruikt worden voor het doel waarmee die inkomsten zijn verkregen, namelijk lasten ter zake van de legesverordening. Omdat in de Reserve geen onderscheid wordt gemaakt tussen de herkomst van de verschillende gelden is niet duidelijk en niet controleerbaar of de gestorte en de gelabelde legesinkomsten worden gebruikt voor lasten die verband houden met de legesverordening, zoals de behandeling van aanvragen om omgevingsvergunningen, of voor andere doeleinden. Op die manier wordt er een aanzienlijk deel van legesinkomsten ten onrechte buiten de reikwijdte van de legesverordening gehouden. Vanwege deze onduidelijkheid moet volgens eisers de gehele Reserve aan de batenkant van de ramingen voor de legesverordening worden toegevoegd. Eisers wijzen op een arrest van de Hoge Raad [5] , waaruit volgt dat bij de batenkant een groot deel van de onttrekking van € 1.600.000,- in aanmerking moet worden genomen. Daarmee zouden de geraamde baten boven de geraamde lasten ter zake uitkomen. De legesverordening moet om deze reden onverbindend worden verklaard. Eisers onderbouwen hun standpunt verder met een rapport van mr. [C] van 5 oktober 2022.
33. De heffingsambtenaar betwist de door eisers gestelde gang van zaken. Volgens de heffingsambtenaar worden er geen legesinkomsten in de Reserve gestort. De Reserve bestaat uit algemene gelden die zijn overgebleven uit de voormalige gemeente [gemeente] . Dit zijn gelden uit bijdrages van Rijkswaterstaat en een aannemer in verband met het aanleggen van de A1 en de A6. Hiervoor is in 2013 een bestemmingsreserve ingesteld door de gemeente [gemeente] . De resterende gelden in de Reserve behoren tot het eigen vermogen van de gemeente en de gemeente kan daar vrij over beschikken. De Reserve heeft inmiddels een ander doel gekregen, omdat het niet langer is toegestaan om tekorten uit een reserve te dekken. Er is geen koppeling of verband met de legesverordening of met het project [project] . De Reserve is uitdrukkelijk geen gelabelde reserve zoals eisers stellen. Er worden geen legesinkomsten in gestort en de Reserve is dus ook op geen enkele manier van belang voor de kostendekking van de legesverordening, aldus de heffingsambtenaar.
34. De rechtbank overweegt als volgt. De heffingsambtenaar heeft ter zitting ontkend dat legesopbrengsten gestort zijn in de Reserve Grote Projecten [gemeente] . Eisers hebben wel gesteld dat er een relatie is tussen leges en de Reserve Grote Projecten [gemeente] , maar zij hebben dit naar het oordeel van de rechtbank niet bewezen. Dit brengt de rechtbank tot het oordeel dat er geen relatie is tussen de Reserve Grote Projecten [gemeente] en de legesopbrengsten. De heffingsambtenaar heeft ter zitting onweersproken verklaard dat zijn handelwijze volledig in overeenstemming is met het BBV. De rechtbank ziet geen reden om aan die mededeling te twijfelen. De beroepsgrond slaagt niet.
Titel 1 en 3 – baten en lasten
35. Eisers vinden ten aanzien van de ramingen van de baten en de lasten voor titel 1 en titel 3 dat de heffingsambtenaar onvoldoende inzicht in de rekenmethodiek heeft verschaft, zodat de ramingen voor hen onvoldoende controleerbaar zijn. Eisers stellen verder dat de gemeente de baten en lasten ter zake voor zowel titel 1 als titel 3 niet in redelijkheid op de juiste bedragen heeft geraamd. Het standpunt van eisers komt neer op een rekenkundige benadering van de verschillende posten van titel 1 en 3. Eisers vinden dat de geraamde baten voor titel 1 en titel 3 met ruim € 435.000,- te laag zijn ingeschat en de geraamde lasten met ruim € 45.000,- te hoog.
36. De heffingsambtenaar stelt hij voldoende inzicht heeft gegeven in de wijze waarop de batenraming tot stand is gekomen. In het kostenoverzicht is een indicatie gegeven van het 1aantal te verwachten aanvragen. Vervolgens heeft de gemeente op basis daarvan een voorzichtige inschatting gemaakt voor 2020. Dit kan de gemeente niet zonder meer worden tegengeworpen. Voor de lastenkant gaat de gemeente ook uit van een voorzichtige inschatting van de kosten van het aantal te behandelen aanvragen, vermeerderd met de overhead. Over de stijging van de overhead heeft de heffingsambtenaar toegelicht dat dit het gevolg is van een toename in de formatie met 26 fte en de stijging van lonen met 5%. Ook is het onderdeel Digitale informatievoorziening van beleid naar overhead overgeheveld. De heffingsambtenaar erkent echter ook dat de ramingen op een aantal punten niet juist zijn geweest. Voor de paspoorten zou op basis van de aanvragen in 2019 een eventuele bijstelling leiden tot een vermindering van de lasten met ruim € 93.000,-. De geraamde baten in verband met de uitgifte van rijbewijzen moet met ongeveer € 94.000,- worden verhoogd, omdat de inkomensoverdracht aan het Rijk hierbij niet was meegenomen. Ook de baten in verband met verstrekkingen uit het BRP moet met € 11.000,- worden verhoogd, omdat de raming is gebaseerd op een onjuist legestarief.
37. De rechtbank overweegt in de eerste plaats dat voor zover de onjuist geraamde posten moeten worden meegenomen dit niet leidt tot een overschrijding van de opbrengstlimiet. De rechtbank is daarnaast van oordeel dat eisers voor het overige niet hebben aangetoond dat de gemeente de baten en lasten voor titel 1 en 3 onredelijk heeft geraamd. De rechtbank overweegt hierbij (nogmaals) dat de gemeente voorzichtig mag zijn met haar ramingen. De heffingsambtenaar heeft voor de verschillende posten een toelichting gegeven op de wijze waarop de ramingen tot stand zijn gekomen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de heffingsambtenaar daarmee voldoende onderbouwd dat de gemeente in redelijkheid tot haar ramingen heeft kunnen komen. Eisers benaderen de posten op een gedetailleerde, rekenkundige methode, maar dat leidt volgens de rechtbank niet tot de conclusie dat de gemeente onjuist heeft geraamd.
Conclusie over de gronden over de opbrengstlimiet
38. Na de beoordeling van de ramingen, kan worden beoordeeld wat de gevolgen zijn voor de opbrengstlimiet. Daarbij is van belang dat de opbrengstlimiet wordt beoordeeld op het niveau van de gehele legesverordening. Overschotten en tekorten op posten mogen elkaar compenseren. Omdat de rechtbank geen aanleiding ziet voor de correcties die eisers voorstellen, staat vast dat de opbrengstlimiet in de legesverordening 2020 niet is overschreden. De legesverordening is dus niet onverbindend vanwege overschrijding van de opbrengstlimiet .
Strijd met algemene rechtsbeginselen
39. Eisers hebben tot slot gesteld dat de totstandkoming van de tarieven van de legesverordening 2020 in strijd is met algemene rechtsbeginselen. Volgens eisers is er namelijk sprake van onredelijke en willekeurige belastingheffing. Eisers wijzen er hierbij op dat de werkwijze en uitgangspunten van de gemeente zo onnavolgbaar zijn dat het daardoor volstrekt onduidelijk en niet inzichtelijk is hoe de tarieven van de legesverordening 2020 tot stand zijn gekomen. Verder maakt de gemeente volgens eisers ten onrechte onderscheid tussen een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het afwijking van het bestemmingsplan zonder bouwactiviteit ten opzichte van het afwijken van het bestemmingsplan met bouwactiviteit. Dit onderscheid is willekeurig en leidt tot onredelijke belastingheffing.
40. De rechtbank is het niet met eisers eens. Zoals uit het voorgaande volgt, is de rechtbank van oordeel dat de heffingsambtenaar voldoende inzicht heeft gegeven in de methode en totstandkoming van de ramingen, op basis waarvan de gemeente de legesverordening heeft vastgesteld. De rechtbank vindt daarnaast dat de heffingsambtenaar terecht stelt dat het onderscheid tussen verschillende aanvragen/activiteiten tot de beoordelingsruimte/bevoegdheid van de gemeenteraad behoort. Het staat de gemeente vrij om onderscheid te maken in de heffingsmaatstaf. [6] De heffingsambtenaar wijst er terecht op dat het behandelen van een afwijking van het bestemmingsplan zonder bouwactiviteit nu eenmaal anders is dan een afwijking met bouwactiviteit. Dat leidt niet tot willekeurige of onredelijke belastingheffing. De legesverordening is dus ook niet onverbindend vanwege strijd met algemene rechtsbeginselen. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
41. De opbrengstlimiet is niet overschreden. Er is ook geen sprake van strijd met een algemeen rechtsbeginsel. De rechtbank ziet daarom geen reden om de legesverordening onverbindend te verklaren.
42. De beroepen zijn ongegrond. De heffingsambtenaar hoeft de proceskosten van eisers niet te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, voorzitter, en mr. R.C. Moed en mr. J.G.E. Gieskes, leden, in aanwezigheid van mr. P.J. Naus, griffier. De beslissing is op 17 april 2023 in het openbaar uitgesproken.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak kunt u binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden hoger beroep instellen bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. Deze uitspraak is verzonden op de stempeldatum die hierboven staat.