Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/1215
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 april 2023 in de zaak tussen
FNV Agrarisch Groen, uit Utrecht, eiseres
(gemachtigde: mr. J.H. Mastenbroek),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, (de minister)
(gemachtigde: mr. G. Zihni en J. Tijssen).
Inleiding
1.1.
Deze uitspraak gaat over het verzoek van eiseres van 10 juni 2020 om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) inspectiegegevens die zien op de controles bij paddenstoelentelers in de periode 2017-2020 openbaar te maken. Het gaat eiseres om een inventarislijst van ondernemingen die bezocht zijn waarop staat waar wel en waar geen overtredingen hebben plaatsgevonden en van de ondernemingen waar overtredingen hebben plaatsgevonden verzoekt eiseres de inspectieverslagen, boeterapporten en stukken die zien op de afwikkeling van de rapporten en alle andere documentatie waaruit overtreding van de Arbeidstijdenwet (ATW), de Arbeidsomstandigheden (Arbo) wet- en regelgeving en de Wet Minimum Loon (WML) blijkt.
1.2.
De minister heeft met haar besluit van 5 februari 2021 geweigerd om de 85 documenten die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen openbaar te maken. Zij vindt het belang van openbaarheid niet opwegen tegen het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen. Met het bestreden besluit van 11 januari 2022 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven. In dat besluit heeft de minister zich tevens op het standpunt gesteld dat het belang van openbaarheid ook niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden. Het beroep van eiseres richt zich tegen het bestreden besluit.
1.3.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 14 maart 2023 op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, [A] , projectleider bij FNV en de gemachtigden van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
1.5.
De rechtbank beoordeelt in deze procedure of de zoekslag van de minister in orde is en of zij de documenten die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen integraal heeft mogen weigeren om openbaar te maken. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. Eiseres heeft tijdens de zitting haar beroep op het gelijkheidsbeginsel laten vallen. De rechtbank zal daar daarom in deze uitspraak verder niets over zeggen.
1.6.
Op dit geding is de Wob van toepassing en niet de Wet open overheid (Woo). De Woo is weliswaar in werking getreden op 1 mei 2022 en de Wob is per die datum ingetrokken, maar het bestreden besluit is van voor die datum. Daarom is de Wob nog van toepassing.
1.7.
De minister heeft de documenten waarover dit geschil gaat aan de rechtbank toegestuurd. Eiseres heeft de rechtbank toestemming gegeven om deze stukken in te zien. [1] Waarom heeft de minister de Wob-documenten geweigerd openbaar te maken?
2. De minister heeft aan de weigering om documenten openbaar te maken artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d(inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen), van de Wob en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g (het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden), van de Wob ten grondslag gelegd.
2.1.
Tijdens de zitting heeft de minister toegelicht hoe de inspectie bij de paddenstoelentelers heeft plaatsgevonden. Er is daarbij gekozen voor een andere aanpak dan voorheen, omdat eerdere inspecties en de daaropvolgende handhavingstrajecten geen succes waren en de minister de paddenstoelentelers moeilijk benaderbaar vond. In plaats van direct in te zetten op handhaving heeft de minister ervoor gekozen de paddenstoelentelers eerst allemaal aan te schrijven over een mogelijke inspectie, met als gevolg dat iedere teler zijn zaken op orde zou krijgen. Daarna is bij een aantal bedrijven daadwerkelijk onderzoek gedaan. Het onderzoek zag op de arbeidsomstandigheden van werknemers in de branche. De meeste inspecties zijn uitgevoerd in 2017. De minister heeft daarna, in overleg met de branche, een collectieve aanpak opgesteld. Er is toegelicht welke werkwijze de minister representatief en in orde vond en daarbij zijn sommige bedrijven als voorbeeld gesteld. De afspraken zijn in de loop van 2020 gemaakt en daarna is de minister gestart met herbeoordelingen van de bedrijven. Deze herbeoordelingen zouden aanvankelijk afgerond zijn in december 2022, maar dat is niet gehaald. De minister verwacht dat de herbeoordelingen rond de zomer van 2023 zullen zijn afgerond. Het onderzoek is dan dus pas in zijn geheel afgerond en op dat moment kunnen de Wob-documenten volgens haar (gedeeltelijk) openbaar worden gemaakt. Nu staat het belang van inspectie, controle en toezicht [2] daaraan in de weg.
2.2.
Subsidiair zou openbaarmaking de minister zelf en de kwekerijen onevenredig nadeel opleveren. [3] De minister heeft twee jaar geïnvesteerd in dit onderzoek en zij vermoedt dat bedrijven niet meer zullen meewerken aan het onderzoek als de inspectiegegevens nu al openbaar worden gemaakt. Bepaalde bedrijven zijn als voorbeeld genomen voor de gehele branche. Als hun gegevens in de inspectiegegevens openbaar gemaakt worden kunnen anderen daar hun voordeel mee doen en levert dat volgens de minister benadeling op van die referentiebedrijven. Openbaarmaking van de documenten kan in dit stadium tot gevolg hebben dat er een onvolledig, dan wel onjuist beeld wordt neergezet van de branche en van het onderzoek van de minister. Dat wil de minister voorkomen.
Is de zoekslag in orde?
Is de zoekslag in orde?
3. Eiseres stelt zich ten eerste op het standpunt dat de zoekslag niet volledig is geweest en dat er meer documenten moeten zijn dan de 85 documenten die de minister heeft gevonden. Eiseres heeft er op gewezen dat er in de periode van eind 2019 tot aan het Wob-verzoek van juni 2020 helemaal geen documenten zijn gevonden. Dat strookt volgens haar niet met de stelling van de minister dat er nog sprake is van een lopend onderzoek. Verder heeft de minister op de zitting toegelicht dat er geen controles hebben plaatsgevonden bij de paddenstoelentelers, maar dat het verbetertraject wel in volle gang was. De documenten die op dat traject betrekking hebben, noemt de minister ‘zachte informatie’ die zij niet in de zaaksdossiers van de bedrijven heeft opgenomen. Deze zachte informatie valt volgens eiseres echter wel onder de reikwijdte van haar Wob-verzoek en de minister had die documenten dus ook moeten inventariseren.
Eiseres heeft tevens gesteld dat haar Wob-verzoek zich uitstrekt tot alle documenten over inspecties in het hele jaar 2020. Dat betekent dat ook documenten van ná het Wob-verzoek onder de reikwijdte van dit verzoek vallen.
Eiseres heeft tevens gesteld dat haar Wob-verzoek zich uitstrekt tot alle documenten over inspecties in het hele jaar 2020. Dat betekent dat ook documenten van ná het Wob-verzoek onder de reikwijdte van dit verzoek vallen.
3.1.
De rechtbank geeft eiseres hierin geen gelijk. De minister heeft aan de hand van het Wob-verzoek alleen documenten op bedrijfsniveau gezocht en dat heeft zij gelet op de inhoud van het Wob-verzoek ook mogen doen. Eiseres heeft specifiek verzocht om een inventarislijst van bezochte bedrijven, waarop staat bij welke bedrijven wel overtredingen zijn geconstateerd en waar niet. Zij wil verder inspectieverslagen, boeterapporten en alle documentatie over overtredingen bij die bedrijven waar overtredingen zijn geconstateerd. Dat eiseres ook gegevens wilde hebben over de algemene aanpak van overtredingen binnen de hele sector en informatie over de totstandkoming van collectief afgesproken normering, blijkt niet uit het Wob-verzoek. De minister heeft daarom alleen documenten hoeven te inventariseren op bedrijfsniveau en daar valt de zachte informatie niet onder.
3.2.
De rechtbank volgt de minister ook in haar toelichting waarom er in de periode van eind 2019 tot de datum van het Wob-verzoek geen documenten zijn aangetroffen. De minister had de eerste inspecties toen namelijk afgerond en was bezig met de collectieve aanpak van de sector. Het onderzoek was weliswaar in volle gang, maar op bedrijfsniveau heeft dat niet hoeven leiden tot meer documenten dan de minister heeft gevonden.
3.3.
Anders dan eiseres betoogt vallen documenten van na het Wob-verzoek niet onder de reikwijdte van het verzoek. Volgens vaste rechtspraak is de inhoud van het Wob-verzoek leidend voor de daaropvolgende besluitvorming. Een eventueel bezwaar heeft ook nog steeds betrekking op het oorspronkelijke verzoek. [4] Daaruit volgt dat documenten die dateren van ná dat verzoek niet onder reikwijdte van het verzoek kunnen vallen. Het onderwerp van het Wob-verzoek is dus niet leidend.
3.4.
De rechtbank oordeelt gelet op wat zij hiervoor heeft overwogen dat de zoekslag van de minister in orde is en dat de beroepsgrond van eiseres dus niet slaagt.
Heeft de minister de documenten mogen weigeren openbaar te maken vanwege het belang van inspectie, controle en toezicht?
4. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het onderzoek inmiddels is afgelopen en dat integrale weigering om de documenten openbaar te maken niet meer kan vanwege het gestelde belang van inspectie, controle en toezicht. Als zij kijkt naar de inventarislijst dan staan daar volgens haar ook veel documenten op die naar haar mening het belang van inspectie, controle en toezicht in het geheel niet raken. Zij vraagt zich af of bijvoorbeeld, een risico-inventarisatie en -evaluatie, een handleiding voor een pluklorrie of een zienswijze (van, naar eiseres aanneemt, paddenstoelentelers), inzage geeft in de wijze waarop de minister haar toezichthoudende taken uitvoert.
4.1.
Voor de beoordeling of het belang van inspectie, controle en toezicht in de weg staat aan openbaarmaking van documenten is volgens vaste rechtspraak relevant of deze openbaarmaking er toe leidt dat een bestuursorgaan zijn of haar toezichthoudende taak niet kan uitoefenen. De weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob strekt zich dus verder uit dan vertrouwelijkheid van methoden en technieken. [5]
4.2.
Anders dan eiseres acht de rechtbank het belang van inspectie, controle en toezicht aanvankelijk dus wel aanwezig. De minister heeft namelijk toegelicht dat zij met de paddenstoelentelers een collectieve aanpak van arbeidsomstandigheden nastreefde en dat openbaarmaking van de inspectiegegevens in die fase achterwege moest blijven om de sector mee te krijgen. Openbaarmaking van de documenten geeft wellicht geen inzage in de manier waarop de minister haar toezichthoudende taken uitvoert, maar zou de minister wel in de weg zitten om tot een collectieve aanpak binnen de sector te komen, wat in het belang is van het goed kunnen uitvoeren van toezicht.
4.3.
Het belang om tot die collectieve aanpak te komen, strekt zich echter alleen uit tot de eerste fase van het door de minister beschreven proces, namelijk de fase waarin het onderzoek naar misstanden binnen de sector heeft plaatsgevonden en gezocht is naar een gezamenlijke aanpak. Uit de toelichting van de minister volgt dat die gezamenlijke aanpak er in de loop van 2020 was. De door de minister beschreven inspanningen hebben toen tot een succesvol beleid geleid. Vanaf dat moment heeft de minister ingezet op hercontroles om na te gaan of collectief afgesproken eisen ook werden nageleefd. Naar het oordeel van de rechtbank brak op dat moment een nieuwe fase aan: het onderzoek was afgerond en de eisen waaraan de individuele paddenstoelentelers zich moesten houden waren bekend. De minister kon (gedeeltelijke) openbaarmaking van de inspectiegegevens op 5 februari 2021 (de datum van het primaire besluit) en zeker op 11 januari 2022 (dat datum van het bestreden besluit) niet meer weigeren vanwege het belang van inspectie, controle en toezicht met de daarvoor gegeven motivering.
4.4.
De minister kan een belang hebben om de herbeoordelingen nog niet (gedeeltelijk) openbaar te maken, maar dat speelt hier geen rol, omdat de gevraagde gegevens niet verder strekken dan de datum van het Wob-verzoek. De beroepsgrond van eiseres slaagt dan ook.
Heeft de minister de documenten mogen weigeren om onevenredig nadeel te voorkomen?
Heeft de minister de documenten mogen weigeren om onevenredig nadeel te voorkomen?
5. De minister heeft de documenten volgens eiseres ten onrechte ook geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Volgens haar is niet aannemelijk dat deze documenten gaan over een lopend onderzoek en dat sprake is van onevenredige benadeling van de minister bij openbaarmaking daarvan. Er is volgens haar evenmin sprake van onevenredige benadeling van de kwekerijen. Zij wijst erop dat volgens vaste rechtspraak boeterapporten openbaar gemaakt moeten worden als de boete in rechte vaststaat. Over boeterapporten die (nog) niet hebben geleid tot een in rechte vaststaande boete, moet per boeterapport worden beoordeeld waarom de boete niet in rechte vaststaat. [6] De enkele stelling dat bepaalde bedrijven als referentie zijn genomen, is volgens eiseres te weinig om onevenredige benadeling aan te nemen.
5.1.
Volgens vaste rechtspraak is uitgangspunt van de Wob dat bij de overheid berustende informatie in beginsel openbaar is. Alleen als zwaarwegende belangen zoals bedoeld in de artikelen 10 en 11 van de Wob zich daartegen verzetten mag openbaarmaking achterwege blijven. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer het zoals hier gaat om door de minister uitgevoerd toezicht op individuele bedrijven. De informatie waar om is verzocht gaat over de arbeidsomstandigheden bij paddenstoelentelers. Het openbaar maken van informatie over de wijze waarop een toezichthouder toezicht houdt op bedrijven dient het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering. [7] De minister moet dat bij de belangenafweging die zij in het kader van artikel 10, tweede lid, van de Wob maakt betrekken.
5.2.
De rechtbank oordeelt dat de minister ten onrechte de gevraagde documenten heeft geweigerd openbaar te maken. Zij heeft gewezen op het lopende onderzoek en het belang om alle bedrijven mee te krijgen bij de collectieve aanpak, maar zoals hiervoor is toegelicht, was dat belang ten tijde van de besluitvorming niet meer aanwezig. Dat de minister door openbaarmaking van deze documenten onevenredig nadeel zou ondervinden heeft zij dan ook niet voldoende aannemelijk gemaakt. Evenmin heeft zij voldoende toegelicht waaruit de onevenredige benadeling voor de onderzochte bedrijven precies zou bestaan. Zij heeft erop gewezen dat sommige onderzochte bedrijven als referentie zijn gebruikt. Dat zijn bedrijven, waarvan de minister kennelijk vindt dat zij de arbeidsomstandigheden voldoende in acht nemen. Waaruit het nadeel zou bestaan als de resultaten van deze positief uitpakkende inspecties bekend zou worden, heeft de minister niet toegelicht. Waaruit het voordeel zou bestaan dat andere bedrijven zouden hebben bij inzage van de inspectieresultaten van de referentiebedrijven, heeft de minister evenmin toegelicht. Daarbij is relevant dat de eisen die de minister inmiddels aan de paddenstoelentelers stelt nu helder zijn. Dat er ook bedrijven zijn waar de inspectie kritisch op is, is inherent aan het toezicht, maar levert als zodanig geen onevenredige benadeling op. Openbaarmaking van de inspectiegegevens van die bedrijven kan nadelige gevolgen hebben voor die bedrijven, bijvoorbeeld in de vorm van reputatieschade of negatieve publiciteit, maar dat is onvoldoende om te spreken van onevenredig nadeel. Deze gevolgen zijn geen reden om tekortkomingen in de bedrijfsvoering van deze bedrijven geheim te houden.
5.3.
De rechtbank wijst er verder op dat als de minister bang is dat de inspectiegegevens uit hun context worden gehaald en op oneigenlijke wijze zullen worden gebruikt en geïnterpreteerd, het op haar weg ligt om de juiste context te schetsen in de vorm van bijvoorbeeld het geven van een nadere toelichting op de inspectiegegevens of het plaatsen van een zogenaamde disclaimer. [8] Daarin kan de minister bijvoorbeeld uiteenzetten dat de overtredingen binnen een bepaald bedrijf inmiddels zijn beëindigd en kan zij - zo nodig - ook de achtergrond van de beoogde collectieve aanpak uiteenzetten. De minister heeft onvoldoende gemotiveerd waarom zij van die mogelijkheid in dit geval geen gebruik heeft gemaakt. De minister heeft dus niet voldoende gemotiveerd dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob in de weg staat aan openbaarmaking van de inspectiegegevens. De beroepsgrond van eiseres slaagt dan ook.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, het motiveringsbeginsel. Dit betekent dat de minister met de gegeven toelichting niet mocht weigeren de documenten openbaar te maken. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf een beslissing over de openbaarmaking van de documenten te nemen. Dit omdat de minister zelf opnieuw moet beoordelen welke (delen van) documenten openbaar gemaakt kunnen worden. Zij moet, waar zij openbaarmaking weigert, een afdoende motivering geven. Ook draagt de rechtbank niet aan de minister op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat te verwachten is dat een geheel nieuwe beoordeling van de documenten nodig is en die beoordeling plaats zal moeten vinden met toepassing van de Woo die inmiddels in werking is getreden. Daarbij zal de minister de paddenstoelentelers als belanghebbenden wellicht om een zienwijze willen vragen.
6.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de minister een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de minister hiervoor een termijn van twaalf weken.
6.2.
Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 11 januari 2022;
- draagt de minister op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat dat de minister het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A. Banga, voorzitter, en mr. P.J.M. Mol en mr. J.A.C.M. Nielen, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 april 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.