Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/1298
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 januari 2023 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , [eiser 3] , [eiser 4] , [eiser 5] en [eiser 6], uit [woonplaats 1] , eisers,
(gemachtigde: mr. D. de Jong),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht(het college), verweerder,
(gemachtigde: mr. J. Hillenaar).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] uit [woonplaats 2]
(de vergunninghouder).
Inleiding
De vergunninghouder heeft het voornemen om het pand aan de [adres] in [woonplaats 1] (het perceel), waar een bedrijf in was gevestigd, te transformeren naar vier appartementen. Op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) heeft de vergunninghouder hiervoor een omgevingsvergunning nodig. Daarom heeft hij bij het college een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend.
Op 16 juli 2021 heeft het college aan de vergunninghouder conform zijn aanvraag een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en het wijzigen van een (beschermd) gemeentelijk monument.
Eisers wonen in de nabije omgeving en hebben bezwaar gemaakt tegen de omgevingsvergunnig. Met het besluit van 18 januari 2022 (het bestreden besluit) heeft het college de omgevingsvergunning in stand gelaten.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. De rechtbank heeft het beroep op 25 oktober 2022 op zitting behandeld. Hierbij waren aanwezig: de heer [eiser 2] , de heer [eiser 5] , de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van het college.
Ontvangst stukken na de zitting
1. Na sluiting van het onderzoek heeft het college op 25 november 2022 per e-mail nog een brief met een aanvulling op het verweerschrift ingediend. De rechtbank vat de brief op als een verzoek om heropening van het onderzoek. De rechtbank wijst dit verzoek af omdat de rechtbank geen aanleiding ziet om het onderzoek te heropenen. De inhoud van de brief is daarom niet betrokken bij deze uitspraak.
Het geschil
2. Tussen partijen is in geschil of het college bij de verlening van de omgevingsvergunning het juiste toetsingskader voor de parkeernormen heeft toegepast en of de ontwikkeling voorziet in voldoende parkeergelegenheid voor auto’s en fietsen. Eisers vinden van niet en concluderen dat daarmee geen sprake is van een gebonden beslissing. Volgens het college is wel sprake van een gebonden beslissing en is geen sprake van een toename in de parkeerdruk voor auto’s en fietsen waardoor van vergunningverlening moet worden afgezien.
Beoordeling door de rechtbank
3. Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep ongegrond, omdat het college de
omgevingsvergunning heeft moeten verlenen. De rechtbank licht hierna toe hoe zij tot dit oordeel is gekomen. Zij doet dit aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
Het toetsingskader
4. Ingevolge artikel 2:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo moet een omgevingsvergunning worden geweigerd als het bouwplan niet voldoet aan - kort gezegd - (a) het bouwbesluit, (b) de bouwverordening (c) het bestemmingsplan of (d) de redelijke eisen van welstand.
5. De rechtbank stelt voorop dat uit de voorgaande bepalingen volgt dat het verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ een gebonden bevoegdheid is. Dit betekent dat het college de gevraagde omgevingsvergunning slechts kan weigeren wanneer één van de in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo genoemde weigeringsgronden zich voordoet. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van
24 september 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3515).
6. Volgens eisers is sprake van strijd met het bestemmingsplan (c) en meer in het bijzonder met artikel 33 van Pro het Bestemmingsplan.
7. Voor het perceel geldt het bestemmingsplan “ [locatie] ”(vastgesteld door de gemeenteraad op 2 april 2016). De bestemming is ‘gemengd-3”. Op grond van artikel 33 van Pro de planregels mogen de voor de verschillende bestemmingen aangewezen gronden daarvoor slechts worden bebouwd en gebruikt onder de voorwaarde dat voldoende parkeergelegenheid voor auto’s en fietsen binnen de bestemming worden gerealiseerd of in stand gehouden. Bij de beoordeling van de aanvraag heeft het college onderzocht of de aanvraag aan de eis van voldoende parkeergelegenheid voldoet. Het college heeft daarvoor normen vastgesteld die aangeven wat als ‘voldoende’ moet worden beschouwd. Deze normen zijn opgenomen in de ‘Beleidsregels Parkeernomen Fiets en Auto 2019 (Bijlage I Nota Stallen en Parkeren)’ (hierna: de Parkeernota).
Is de Parkeernota van toepassing?
8. Eisers menen dat het onduidelijk is op grond waarvan de hiervoor genoemde Parkeernota het toepasselijke toetsingskader is. De planregels van het bestemmingsplan ‘ [locatie] ’ refereren niet aan deze parkeernota. Eisers wijzen hierbij specifiek op artikel 33 van Pro de planregels.
9. De rechtbank overweegt dat artikel 33 van Pro de planregels geen verwijzing bevat naar een toepasselijke parkeernota. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit over de verlening van een omgevingsvergunning, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. [1] Dit betekent dat de geldigheid van artikel 33 van Pro de planregels in deze procedure niet kan worden getoetst. Hierop kan een uitzondering worden gemaakt als sprake is van strijd met een hogere regeling of als sprake is van een evidente onjuistheid. Eisers hebben dit echter niet aangevoerd.
10. De conclusie is dat de parkeernota ‘Beleidsregels Parkeernormen Fiets en Auto 2019 (Bijlage I Nota Stallen en Parkeren)’ van toepassing is. Gelet op het voorgaande is de rechtbank eveneens van oordeel dat niet meer aan de orde kan zijn of met de toetsing aan deze Parkeernota inhoudelijk wordt voldaan aan artikel 33 van Pro de planregels. Dit gaat immers over de uitwerking van artikel 33 van Pro de planregels en dat kan niet in deze procedure worden getoetst. De beroepsgrond slaagt niet.
Is toepassing van de parkeernorm op grond van de Parkeernota onevenredig en onevenwichtig?
11. Eisers stellen dat toepassing van de parkeernorm onevenredig en onevenwichtig is. Eisers vrezen voor een toename van de parkeerdruk door de functiewijziging. Doordat de functie naar wonen verandert, zal de parkeerdruk alleen minder worden op momenten waarop al voldoende parkeergelegenheid is. De parkeerdruk zal juist toenemen op de momenten dat er al grote schaarste is.
12. De rechtbank overweegt dat de problematiek waar eisers op wijzen, reeds is betrokken en is verdisconteerd bij de vaststelling van de Parkeernota. In de Parkeernota is vermeld dat de gebiedsindeling voor de autoparkeernormen is gebaseerd op de ABC-indeling van ‘Utrecht Aantrekkelijk en Bereikbaar’. Deze indeling is gebaseerd op de bereikbaarheid van gebieden met openbaar vervoer en fiets, de mate van functiemenging en de intensiteit van het gebruik van de openbare ruimte. [2] De problematiek waar eisers op wijzen moet daarom geacht te zijn meegewogen bij het opstellen van de Parkeernota.
13. Daar komt nog bij dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bij de boordeling van de vraag of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid alleen rekening hoeft te worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan. Een eventueel bestaand tekort aan parkeerplaatsen kan buiten beschouwing worden gelaten. [3] Dit betekent in dit geval dat het college bij het verlenen van de omgevingsvergunning alleen rekening moet houden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van de te realiseren appartementen ten opzichte van de al bestaande parkeerbehoefte van het pand met de bestemming werkplaats. De beroepsgrond slaagt niet.
Is de Parkeernota voor auto’s juist toegepast?
14. Eisers voeren aan dat als al van de Parkeernota kan worden uitgegaan, de Parkeernota onjuist is toegepast. Eisers voeren aan dat bij de berekening van het rechtens verkregen niveau ten onrechte is gerekend met de bestemming ‘werkplaats’ voor het gehele pand. Volgens eisers betrof dit gebruik slechts de bel-etage en het souterrain. Eisers menen ook dat de berekening van het rechtens verkregen niveau gebaseerd op de gebruiksoppervlakte, zoals aangegeven op de bouwtekeningen, onjuist is.
Welke functie had het pand?
15. Partijen verschillen in beroep niet langer over de voormalige functie van het pand. Ook het college vindt inmiddels dat deze de functie ‘arbeidsintensieve bezoekersextensieve bedrijven (… werkplaats)’ had. Volgens de Parkeernota hoort bij deze functie een parkeernorm van 1,2 per 100 m². In het bestreden besluit was het college bij de eerdere berekening van het rechtens verkregen niveau nog uitgegaan van de functie ‘commerciële dienstverlening’ met een parkeernorm van 1,4 per 100 m2.
Gold de bestemming voor het gehele pand of alleen voor de bel-etage en het souterrain?
16. Het college heeft in het verweerschrift toegelicht dat de functie van ‘werkplaats’ voor het gehele pand gold. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft het college in beroep een onttrekkingsbesluit overgelegd van 10 juli 1970. Hieruit volgt dat het pand als woning is onttrokken ten behoeve van [bedrijf] N.V. ( [bedrijf] ). Zoals eisers op de zitting naar voren hebben gebracht, is de woning onttrokken in het kader van de Huisvestingswet.
17. De rechtbank overweegt dat het onttrekkingsbesluit een belangrijke indicatie is dat het gehele pand is onttrokken ten behoeve van [bedrijf] . Blijkens de aanhef van het onttrekkingsbesluit heeft de toenmalige koper van het pand verzocht om het pand in zijn geheel te mogen onttrekken, in ruil waarvoor een ander pand als woonhuis beschikbaar is gesteld. De rechtbank ziet dit als een belangrijke aanwijzing dat het gehele pand ten behoeve van [bedrijf] is gebruikt. De stelling van eisers dat alleen de bel-etage en het souterrain in gebruik zijn geweest als atelier is verder niet onderbouwd. De rechtbank is daarom van oordeel dat het gehele pand in aanmerking moet worden genomen voor de beoordeling voor het vaststellen van het rechtens verkregen niveau, en niet, zoals eisers betogen, alleen de bel-etage en het souterrain. De beroepsgrond slaagt niet.
Is de berekening van het rechtens verkregen niveau juist?
18. Het perceel is gelegen volgens de gebiedsindeling parkeernormen in zone B1 (stedelijk gebied met betaald parkeren). Het college heeft in het verweerschrift een herberekening gemaakt van het rechtens verkregen niveau (de parkeereis van de oude bestaande functie) en deze gewijzigd vastgesteld op 3,78 parkeerplaatsen. Hierbij is rekening gehouden met een functie die gelijk is te stellen aan de functie ‘arbeidsintensieve bezoekersextensieve bedrijven (… werkplaats)’.
19. Het college heeft ten behoeve van de herberekening van het rechtens verkregen niveau ook de oppervlaktematen opnieuw berekend. De totale bruto vloeroppervlakte komt daarmee op 315,4 m² in plaats van 276,1 m². Het rechtens verkregen niveau bedraagt daardoor 3,78 (3,154 x 1,2). De herberekening van de oppervlaktematen is in het verweerschrift als volgt weergegeven.
20. Het college is daarbij terecht uitgegaan van de bruto vloeroppervlakte, omdat in de Parkeernota ook met deze rekeneenheid wordt gerekend. Tijdens de zitting is door het college verklaard en toegelicht dat de herberekening van de oppervlaktematen is uitgevoerd door een bouwinspecteur van het college. De rechtbank volgt niet de stelling van eisers, dat de berekening onjuist is, omdat eisers hebben gerekend met binnenmaten op basis van de bouwtekeningen. Eisers hebben geen berekening overgelegd waaruit blijkt dat zij met de bruto vloeroppervlakte hebben gerekend en dat de berekening van het college daarmee in strijd is.
21. De rechtbank overweegt dat de herberekening ertoe leidt dat alle vier appartementen onder de categorie woning vallen met een bruto vloeroppervlakte van 55-80 m². Volgens de parkeernota is hierop een parkeernorm van 0,94 per woning van toepassing. De parkeerbehoefte voor de vier appartementen in totaal bedraagt daarmee 3,76 parkeerplaatsen. De rechtbank kan deze herberekening en toelichting daarop volgen.
22. De conclusie is dat het bouwplan voldoet aan de parkeernorm zoals neergelegd in de Parkeernota omdat het rechtens verkregen niveau hoger (3,78) is dan de parkeerbehoefte (3,76) als gevolg van het bouwplan. In zoverre slaagt de beroepsgrond niet. De rechtbank constateert dat het college in beroep een gewijzigde berekening met betrekking tot de parkeernorm voor parkeerplaatsen voor auto’s aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd. Zij zal hierna uitleggen welke gevolgen dat heeft voor het beroep.
Aan welke normen is getoetst voor fietsparkeren?
23. Eisers voeren aan dat ten aanzien van fietsparkeren onduidelijk is aan welke norm is getoetst. Volgens eisers wordt niet voldaan aan de parkeereisen voor fietsparkeren, zoals omschreven in de ‘‘BIJLAGE bij addendum Nota Parkeernormen fiets en auto’’ van de Parkeernota (de bijlage).
24. In het bestreden besluit staat dat voor fietsparkeren bij een woonfunctie geldt dat hierbij in overeenstemming met het Bouwbesluit 2012 een bergruimte voor fietsen moet worden gerealiseerd. In het verweerschrift is het college hiervan teruggekomen en is tussen partijen niet meer in geschil dat het Bouwbesluit 2012 niet van toepassing is omdat geen sprake is van nieuwbouw. Ook de rechtbank gaat daarvan uit. Er is volgens de nader gegeven uitleg in het verweerschrift sprake van een transformatie van een bestaand gebouw met een niet-woonfunctie naar een woonfunctie. Uit de bijlage volgt dat in zo’n situatie voor fietsbergingen wordt uitgegaan van het rechtens verkregen niveau. Als destijds geen fietsenberging was voorgeschreven, dan kan die niet alsnog geëist worden. Uit de bijlage volgt ook dat het college voor de goede bereikbaarheid verwacht dat initiatiefnemers hun verantwoordelijkheid nemen en in dergelijke projecten voldoende en goede fietsparkeergelegenheid realiseren. Daarbij wordt de voorkeur gegeven aan een gemeenschappelijke stalling bij appartementsgebouwen met minimaal 1 fietsparkeerplaats per 25 m² tot een maximaal minimum van zes fietsparkeerplaatsen.
25. Naar het oordeel van de rechtbank wordt in het bouwplan aan dit uitgangspunt in de bijlage voldaan. De rechtbank licht dit toe. Met het bouwplan waarmee vier woningen worden gerealiseerd, wordt voorzien in een bergruimte van 31,9 m². Dit komt neer op circa 8 m² bergruimte per woning. Het college heeft rekening gehouden met de beschikbare vierkante meters en heeft gekeken naar de voorwaarden van het Bouwbesluit 2012, die zouden gelden indien sprake zou zijn van nieuwbouw. Indien sprake zou zijn geweest van nieuwbouw, dan zou op grond van het Bouwbesluit 2012 een individuele berging van minimaal 5 m² verplicht zijn geweest. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college kunnen oordelen dat sprake is van voldoende fietsparkeergelegenheid en dat het fietsparkeren in overeenstemming is met artikel 33 van Pro het bestemmingsplan. De beroepsgrond slaagt in zoverre niet. De rechtbank constateert dat het college in beroep een gewijzigde motivering met betrekking tot het fietsparkeren ten grondslag heeft gelegd aan het bestreden besluit. Zij zal hierna uitleggen welke gevolgen dat heeft voor dit beroep.
Conclusie en gevolgen
26. De conclusie is dat het college in beroep alsnog toereikend heeft gemotiveerd dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan. Het college was daarom gehouden de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
27. De parkeernorm voor auto’s is in beroep wel opnieuw berekend en gewijzigd. De motivering ten aanzien van de geldende norm voor fietsparkeren is in beroep ook gewijzigd. Daarmee berust het bestreden besluit op een ondeugdelijke motivering, zodat het in strijd is met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank vindt dat het college in beroep alsnog een afdoende motivering aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd. Daarom wordt dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb gepasseerd omdat aannemelijk is dat eisers hierdoor niet zijn benadeeld.
28. Het beroep is daarom ongegrond. Wel hebben eisers recht op vergoeding van de in beroep gemaakte proceskosten en het griffierecht. De proceskosten van eisers stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van
€ 837,-).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.674,-;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.R. van Es-de Vries, rechter, in aanwezigheid van
mr. G.M.C.P. Maarhuis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
24 januari 2023.
De rechter is verhinderd deze uitspraak te tekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.