Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 23/2768
uitspraak van de voorzieningenrechter van 7 september 2023 in de zaak tussen
[verzoekster] B.V., uit [vestigingsplaats] , verzoekster
(gemachtigde: mr. T. Segers),
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(gemachtigde: mr. B.M. van der Kuil).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek van verzoekster om een voorlopige voorziening tegen het besluit van de Minister van 26 juni 2023.
1.1.
In dat bestreden besluit van 26 juni 2023 heeft de Minister het bevel gegeven dat verzoekster haar werkzaamheden vanaf 4 juli 2023 moet stilleggen voor de duur van een maand. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Zij heeft verder de voorzieningenrechter verzocht om te bepalen dat zolang nog niet is beslist op haar bezwaar het bevel tot stilleggen niet mag worden uitgevoerd.
1.2.
De Minister heeft zich bereid gevonden om de ingangsdatum van het bevel op te schorten tot de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan in deze zaak.
1.3.
Verder heeft de Minister inhoudelijk op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 24 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [A] namens verzoekster, de gemachtigde van verzoekster (en een collega van hem, mr. M.A.E. Ceelen), de gemachtigde van de Minister (en een collega van haar, mr. J.B. Stokkers) en arbeidsinspecteur [inspecteur] .
Totstandkoming van het besluit
2. Verzoekster is een bedrijf dat zich bezighoudt met het saneren van asbest. Zij is twee keer beboet geweest, omdat is geconstateerd dat haar medewerkers bij hun werkzaamheden geen óf geen doelmatige adembescherming droegen. [1] Dit was op 6 september 2019 in [plaats 1] (vastgelegd bij het boeterapport van 8 oktober 2019 en beboet op 30 januari 2020) en op 23 juli 2021 in [plaats 2] (vastgesteld bij boeterapport van 21 september 2021 en beboet op 1 maart 2022).
3. Naar aanleiding van de geconstateerde overtredingen heeft verzoekster op 1 maart 2022 een waarschuwing gekregen van de Minister. De waarschuwing houdt in dat als verzoekster zich nog een keer schuldig maakt aan eenzelfde soort of verglijkbare overtreding er een bevel tot stillegging van het werk volgt.
4. Door de Nederlandse Arbeidsinspectie zijn vervolgens dezelfde soort overtredingen geconstateerd, gepleegd door medewerkers van verzoekster. Die worden hierna weergegeven.
4.1.
Op 4 oktober 2022 is geconstateerd dat op een arbeidsplaats van verzoekster, gelegen aan [adres 1] in [plaats 3] , een aantal medewerkers geen adembescherming droegen. Op 6 oktober 2022 is dit op dezelfde arbeidsplaats nogmaals geconstateerd bij minimaal vijf mensen.
4.2.
Op 4 januari 2023 is op een andere arbeidsplaats van verzoekster, gelegen aan de [adres 2] in [plaats 4] , geconstateerd dat een medewerker geen gebruik maakte van een doeltreffend adembeschermingsmiddel.
4.3.
Verder is op 26 januari 2023 op andere een arbeidsplaats van verzoekster, gelegen aan de [adres 3] in [plaats 4] , geconstateerd dat bij werkzaamheden in een containment een opening in de foliewand van het containment werd gemaakt (om hierdoor een afvalcontainer in het containment te plaatsen).
5. In navolging van de waarschuwing heeft de Minister op 26 juni 2023 het besluit genomen tot het bevel tot stillegging van de werkzaamheden met asbest of asbesthoudende producten van risicoklasse 2 en 2A voor de duur van een maand. [2] Dit omdat medewerkers van verzoekster zich schuldig hebben gemaakt aan dezelfde soort overtredingen.
Het oordeel van de voorzieningenrechter
6. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Spoedeisend belang
7. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen een voorlopige voorziening als “onverwijlde spoed” dat vereist. Er moet sprake zijn van zo’n spoed dat een bezwaarprocedure niet kan worden afgewacht. Dat betekent dat sprake moet zijn van een situatie waarin de beslissing op bezwaar niet afgewacht kan worden, omdat het onmogelijk zal zijn eventuele gevolgen van (de uitvoering van) het besluit te herstellen (onomkeerbaarheid).
7.1.
Een financieel belang vormt op zichzelf onvoldoende reden om een voorlopige voorziening te treffen. Eventuele schade kan namelijk worden verhaald als achteraf blijkt dat het bestreden besluit onrechtmatig is. Dit kan anders zijn als aannemelijk is dat verzoekster in een financiële noodsituatie is of zal komen te verkeren. [3]
7.2.
Verzoekster heeft gesteld, maar niet met stukken onderbouwd, dat zij door de stillegging in zwaar financieel weer terecht komt. Hoewel een nadere onderbouwing van de financiële situatie hier nodig is, zal de voorzieningenrechter verzoekster het voordeel van de twijfel geven gelet op de door haar gegeven toelichting tijdens de zitting en in deze zaak uitgaan van voldoende spoedeisend belang. De voorzieningenrechter heeft daarbij mede in aanmerking genomen dat de Minister het spoedeisend belang niet betwist.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
8. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Om dit te beoordelen beantwoordt zij de gronden van verzoekster.
9. Verzoekster voert aan dat de Minister had moeten afzien van het opleggen van een bevel tot stilleging van het werk. Volgens verzoekster is het bevel niet evenredig, omdat zij al voldoende maatregelen heeft getroffen om herhaling van de geconstateerde overtredingen te voorkomen. Zo heeft verzoekster de geconstateerde overtredingen geëvalueerd en onderzocht. Bij alle overtredingen (behalve die in [plaats 1] ) was dezelfde Deskundig Toezichthouder Asbest (DTA) werkzaam. Hij functioneerde niet meer naar behoren en is op 9 maart 2023 op non-actief gesteld. Later is besloten om afscheid van hem te nemen. Naar aanleiding van de evaluatie en het onderzoek is ook bekeken welk verwijt overige medewerkers kan worden gemaakt die ten tijde van de geconstateerde overtredingen werkzaam waren bij de arbeidsplaats. Dit is met alle medewerkers besproken en er is benadrukt wat van hen tijdens de werkzaamheden wordt verlangd. Naar aanleiding hiervan is het toezicht verscherpt. Er vinden meer onverwachte controles plaats bij de arbeidsplaatsen en er wordt verscherpt toezicht gehouden op het juiste gebruik van persoonlijke beschermingsmiddelen. Verder heeft verzoekster een nieuwe werkvoorbereider/KAM-coördinator in dienst (deze is verantwoordelijk voor de kwaliteit, arbeidsomstandigheden en de zorg voor het milieu). Volgens verzoekster moet dit worden gezien als kwaliteitsverbetering. Ook zijn er verscherpte werkafspraken gemaakt met de DTA’s, zoals ervoor zorgen dat een DTA altijd zicht heeft op de saneringswerkzaamheden. Daarnaast worden alle medewerkers opgeleid tot DTA.
Tot slot merkt verzoekster op dat de door de Minister in het bestreden besluit genoemde vermeende overtreding op 11 mei 2023 niet aan het bevel tot stillegging ten grondslag kan worden gelegd. De vermeende overtreding ziet namelijk op mogelijk valgevaar, wat niet eenzelfde soort overtreding is als waar het bevel op ziet. Verder is van de vermeende overtreding nog geen boeterapport opgemaakt. Verzoekster vindt dan ook niet dat uit de vermeende overtreding kan worden geconcludeerd dat zij geen verbetering laat zien met betrekking tot een doelmatige adembescherming.
10. De Minister heeft aangegeven het bevel te handhaven en stelt zich op het standpunt dat onvoldoende maatregelen zijn getroffen om herhaling van de overtredingen te voorkomen. Zo ziet de Minister in de door verzoekster genomen maatregelen niet dat dit kan leiden tot verbetering van het gedrag van de werknemers, bijvoorbeeld in die zin dat werknemers elkaar durven aan te spreken. Verder mist de Minister in de uitleg van verzoekster hoe zijzelf beter toezicht houdt op de DTA-ers die werkzaam zijn op de arbeidsplaats.
11. De voorzieningenrechter stelt vast dat tussen partijen niet ter discussie staat dat de geconstateerde overtredingen zijn gepleegd. Verder staat niet ter discussie dat de Minister de bevoegdheid heeft om een bevel te stillegging af te geven. Tussen partijen staat ter discussie of de Minister gebruik heeft mogen maken van deze bevoegdheid.
11.1.
De bevoegdheid tot het afgeven van een bevel tot stillegging van de werkzaamheden is een discretionaire bevoegdheid. De Minister moet daarbij een belangenafweging maken om te beslissen of hij van die bevoegdheid gebruik maakt en op welke wijze. Ten aanzien van de toepassing van die bevoegdheid heeft de minister de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten vastgesteld.
11.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de Minister gebruik heeft mogen maken van zijn bevoegdheid om het bevel tot stillegging op te leggen. Op dit moment is niet gebleken dat het bevel geen geschikt, noodzakelijk of evenredig middel is om verdere overtredingen te voorkomen.
11.2.1.
De stillegging is een geschikt middel om verdere overtredingen van de Arbowetgeving op het gebied van doelmatige arbeidsbescherming te voorkomen. Op deze manier wordt voorkomen dat werknemers bloot (kunnen) worden gesteld aan asbestvezels, met alle gevolgen van dien voor de betrokken werknemers, hun naasten en de maatschappelijke lasten die daarmee gepaard gaan.
11.2.2.
Het bevel is ook noodzakelijk, omdat niet is gebleken dat het opleggen van bestuurlijke boetes toereikend is om herhaling van de overtredingen te voorkomen. Verzoekster is twee keer beboet vanwege het onzorgvuldig saneren van asbest, wat ernstige gevolgen kan hebben voor de veiligheid en gezondheid van haar werknemers. Vervolgens heeft zij op 1 maart 2022 een waarschuwing gehad. Ondanks deze waarschuwing zijn in oktober 2022 en januari 2023 soortgelijke overtredingen geconstateerd. Hoewel op de zitting is vastgesteld dat na januari 2023 geen soortgelijke overtredingen zijn geconstateerd, schetst dit niet een beeld dat verzoekster naar aanleiding van de opgelegde boetes en de waarschuwing (direct) maatregelen heeft genomen om overtredingen te voorkomen. Zo is bijvoorbeeld niet gebleken dat verzoekster na de eerste overtreding gelijk bij haar werknemers is nagegaan wat er is gebeurd en daarop actie heeft ondernemen. Uit de stukken blijkt dat dit pas na de vijfde overtreding is gebeurd, zoals staat vermeld in de VGM-instructie van 16 mei 2023. Dat is rijkelijk laat.
Daarnaast is niet gebleken dat verzoekster op dit moment voldoende inspanningen heeft verricht om herhaling van overtredingen te voorkomen. Verzoekster verricht weliswaar inspanningen; zo heeft zij onder andere haar uit te voeren opdrachten gehalveerd om zo meer toezicht op de arbeidsplaatsen te kunnen houden en al haar werknemers worden opgeleid tot DTA. Het is goed dat verzoekster hiermee bezig is, maar met de nu verrichte inspanningen is nog niet aannemelijk dat het risico op herhaling van de overtredingen op de lange termijn tot een minimum wordt beperkt. Het is namelijk niet gebleken dat de kwaliteit van toezicht op het werk door de DTA verbetert. Zij stelt dat er verscherpt toezicht is en dat het toezicht ziet op de in het verleden begane overtredingen. Ook stelt verzoekster dat ruimte is gemaakt voor extra (onverwachte) controles op de arbeidsplaatsen. Het is alleen niet onderbouwd hoe dit toezicht structureel en effectief wordt ingezet en waar de verscherpte controles verder nog op zien. Ook ontbreekt een afdoende uitleg van het aanwijzen van de eindverantwoordelijke DTA en het houden van toezicht door verzoekster zelf op deze en de andere DTA-ers. Verder heeft verzoekster niet aannemelijk gemaakt dat met het aantrekken van een nieuwe KAM-coördinator de kwaliteit van het werk daadwerkelijk verbetert. De nieuwe KAM-coördinator gaat extra werkplekinspecties uitvoeren, maar niet is gebleken hoe deze werkplekinspecties er uit zien, wat de frequentie wordt en hoe het gezag daarbij zal worden ingezet. Verder verwijst verzoekster naar een sanctiebeleid, wat een afschrikwekkende werking kan hebben op werknemers. Het is alleen onduidelijk wat het gestelde zero tolerance sanctiebeleid inhoudt en op welke wijze verzoekster dit toepast. Dat daadwerkelijk een deugdelijk sanctiebeleid is ingesteld, is niet gebleken.
Daarnaast is het, zoals de Minister ook zegt, van belang dat verzoekster een cultuur creëert van gezond en veilig werken (en het houden van toezicht daarop) en dat zij zichzelf en haar werknemers lerend opstelt. Een open en eerlijke cultuur waar medewerkers elkaar durven aan te spreken en waar gestructureerd overleg plaatsvindt om fouten te bespreken en te evalueren en wat kan bestaan naast het gestelde zero tolerance beleid. Dit alles ziet de voorzieningenrechter niet terug in de door verzoekster verrichte inspanningen. Het is nodig dat verzoekster concreter laat zien hoe zij feitelijk invulling gaat geven aan haar inspanningen.
11.2.3.
Verder is het de voorzieningenrechter niet gebleken dat het bevel onevenredig is. Hoewel de stillegging van haar werkzaamheden verstrekkende gevolgen heeft voor haar bedrijfsvoering, is niet gebleken dat dit onomkeerbare gevolgen heeft. Het is aannemelijk dat een stillegging van een maand voor verzoekster financiële zware gevolgen heeft, maar niet dat dit het faillissement van verzoekster betekent.
11.3.
De voorzieningenrechter is het wel met verzoekster eens wat betreft het opsommen van de gang van zaken rondom de communicatie (en de inhoud daarvan) over de vermeende overtreding van 11 mei 2023 in het bestreden besluit. Dat de Minister van mening is dat hieruit volgt dat de bedrijfsvoering van verzoekster niet zodanig is gewijzigd dat daarmee herhaling van overtreding wordt voorkomen, kan niet op deze manier aan het bevel ten grondslag worden gelegd. Allereerst is van belang dat de Minister de vermeende overtreding niet heeft onderbouwd met een boeterapport. De voorzieningenrechter kan dus niet controleren wat zich precies heeft voorgedaan en wie er allemaal zijn gehoord over de vermeende overtreding en wat daarbij is gezegd. Verder ziet de vermeende overtreding op een ander soort overtreding, namelijk valgevaar. Volgens de wet moet het bij het opleggen van een bevel gaan om eenzelfde soort overtreding. Dat geldt dan volgens de voorzieningenrechter ook voor dat wat in het kader van die overtreding gecommuniceerd wordt. Dat de voorzieningenrechter van oordeel is dat de communicatie rondom de vermeende overtreding geen rol kan spelen bij het opleggen van het onderhavige bevel, betekent niet dat de Minister het bevel niet heeft mogen opleggen. Het doet namelijk geen afbreuk aan de bevoegdheid om het bevel op te leggen.
Belangenafwezig
12. Het bezwaar heeft op dit moment dus geen redelijke kans van slagen. De voorzieningenrechter treft daarom niet de gevraagde voorlopige voorziening. Ook de belangen van verzoekster geven geen daarvoor namelijk geen aanleiding. De stillegging is bedoeld om verdere recidive te voorkomen, waarbij het algemeen belang voorop staat. Dit betreft het voorkomen dat werknemers bloot (kunnen) worden gesteld aan asbestvezels met alle gevolgen van dien voor de betrokken werknemers, diens naasten en de maatschappelijke lasten die daarmee gepaard gaan. Dit belang - afgezet tegen het belang van verzoekster om haar werkzaamheden voort te zetten omdat het anders mogelijk verstrekkende gevolgen heeft - vindt de voorzieningenrechter zwaarder wegen.
Conclusie
13. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dat betekent dat de Minister kan bevelen dat de werkzaamheden van verzoekster moeten worden stilgelegd voor de duur van een maand. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Eversteijn, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S. Westerhof, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
7 september 2023.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: