Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 23/635
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 oktober 2023 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. H.A. Samuels Brusse-van der Linden),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gooise Meren, het college
(gemachtigde: mr. H. Schuit).
Inleiding
1. Eiseres is eigenaar van het pand aan de [adres] in [plaats] . Dit is de benedenverdieping van het pand, waar voorheen een bouwmarkt gevestigd was. Eiseres wil hier drie appartementen realiseren en heeft daarom bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd voor het wijzigen van de voorgevel, voor het uitvoeren van interne constructieve wijzigingen en voor het wijzigen van het gebruik.
2. Met het besluit van 23 december 2021 (het primaire besluit) heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Met de beslissing op bezwaar van 23 december 2022 (het bestreden besluit) heeft het college, onder aanvulling van de motivering, het primaire besluit in stand gelaten. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
3. Het beroep van eiseres is behandeld op de zitting van 7 september 2023. Eiseres was hierbij aanwezig, bijgestaan door haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [A] en [B] .
De besluitvorming van het college
4. Het pand heeft op grond van het bestemmingsplan ‘Oudere dorp’ de bestemming ‘gemengd-1’. Een gebruik als woning is bij deze bestemming alleen toegestaan op de verdiepingen. De wens van eiseres om op de benedenverdieping van het pand woningen te realiseren is dus in strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank stelt vast, en tussen partijen is niet in geschil, dat het college bereid is om af te wijken van het bestemmingsplan voor het gebruik van de benedenverdieping als woning.
5. Het pand valt ook binnen het paraplubestemmingsplan ‘parkeernormen Gooise Meren'. Hieruit volgt onder andere dat een bouwwerk, waarvan behoefte aan parkeergelegenheid mag worden verwacht, niet mag worden gebouwd als er voor dit bouwwerk op het perceel of in de omgeving niet in voldoende parkeergelegenheid is voorzien. Of sprake is van voldoende parkeergelegenheid wordt beoordeeld aan de hand van de ‘Richtlijnen voor parkeernormen’ van 19 februari 2019 (hierna: de beleidsregel).
6. Het college heeft aan de hand van de beleidsregel een parkeerberekening uitgevoerd. Daaruit volgt dat er als gevolg van het plan van eiseres vier extra parkeerplaatsen nodig zijn. De toename aan parkeerbehoefte kan niet worden gecompenseerd omdat er op het eigen terrein en in de openbare ruimte geen mogelijkheden zijn om de benodigde parkeerplaatsen te realiseren. Het plan is daarom volgens het college in strijd met het paraplubestemmingsplan ‘parkeernormen Gooise Meren’. In artikel 3.6 van de beleidsregel zijn voorwaarden opgenomen waaronder toch medewerking kan worden verleend aan een plan waarin niet wordt voldaan aan de parkeernorm. Volgens het college zijn deze uitzonderingssituaties in dit geval niet van toepassing, zodat geen medewerking kan worden verleend aan het plan van eiseres.
Beoordeling door de rechtbank
7. Eiseres stelt zich primair op het standpunt dat de parkeerbehoefte als gevolg van het bouwplan niet toeneemt. Op basis van de parkeernormen uit de beleidsregel neemt de parkeerbehoefte als gevolg van de gewenste ontwikkeling juist af. Het verschil in de berekening van de parkeerbehoefte ontstaat doordat het college bij zijn parkeerberekening aanwezigheidspercentages heeft toegepast. Volgens eiseres is dat in strijd met de beleidsregel omdat aanwezigheidspercentages volgens de beleidsregel alleen bij dubbelgebruik toegepast mogen worden. Het bouwplan van eiseres voorziet niet in dubbelgebruik van het pand, omdat het volledige pand na de gewenste ontwikkeling wordt gebruikt voor de functie ‘wonen’.
8. Het college bevestigt dat niet in de beleidsregel is opgenomen dat de aanwezigheidspercentages ook kunnen worden toegepast bij een parkeerberekening voor een ontwikkeling die voorziet in het gebruik voor één functie, zoals in deze zaak het geval is. Volgens het college verbiedt de beleidsregel het toepassen van de aanwezigheidspercentages in deze situatie ook niet, zodat zij niet handelt in strijd met de beleidsregel. Het college heeft in zijn verweerschrift en op de zitting toegelicht dat het zijn vaste gedragslijn is om de aanwezigheidspercentages in alle parkeerberekeningen toe te passen. Dus zowel bij enkelgebruik, als bij dubbelgebruik. Volgens het college geeft het toepassen van de aanwezigheidspercentages bij de parkeerberekening invulling aan het feit dat de aanwezigheid van bewoners en bezoekers in verschillende perioden varieert. Door het toepassen van de aanwezigheidspercentages wordt de parkeerberekening daarom nauwkeuriger en betrouwbaarder. Het college heeft deze vaste gedragslijn inmiddels vastgelegd in een nieuwe beleidsregel, de ‘Uitgangspunten en werkwijze parkeereis’ van 18 juli 2023. Hier is expliciet in opgenomen dat de aanwezigheidspercentages ook worden toegepast als in een plangebied slechts één functie wordt gerealiseerd.
9. Tussen partijen is niet in geschil dat de parkeerbehoefte als gevolg van de ontwikkeling afneemt als de aanwezigheidspercentages niet worden toegepast. In dat geval geldt op basis van de beleidsregel een parkeernorm van 1,6 parkeerplaats per woning en 2,3 parkeerplaatsen per 100m2 bruto vloeroppervlak. In de bestaande situatie is sprake van een bouwmarkt van 295m2. Dit leidt tot een parkeerbehoefte van 7 parkeerplaatsen (2,95 x 2,3 = 6,785). In de beoogde situatie is sprake van een parkeerbehoefte van 5 parkeerplaatsen (3 x 1,6 = 4,8). Als de aanwezigheidspercentages wel worden toegepast ontstaat op werkdagen in de avond en nacht en op zaterdagavond een tekort van 4 parkeerplaatsen en op zondagmiddag een tekort van 3 parkeerplaatsen. Gelet op het voorgaande moet de rechtbank allereerst beoordelen of het college bij het berekenen van de parkeerbehoefte voor deze ontwikkeling al dan niet terecht de aanwezigheidspercentages heeft toegepast.
10. Naar het oordeel van de rechtbank handelt het college in strijd met de ten tijde van het bestreden besluit geldende beleidsregel door de aanwezigheidspercentages toe te passen bij het berekenen van de parkeerbehoefte in deze zaak. De aanwezigheidspercentages komen eerst aan de orde in artikel 3.1 van de beleidsregel. Dit artikel, genaamd ‘dubbelgebruik van parkeerplaatsen’, beschrijft hoe de parkeerbehoefte moet worden berekend als bij een ontwikkeling verschillende functies worden gerealiseerd en parkeerplaatsen dus dubbel gebruikt worden. Vervolgens staat beschreven dat de aanwezigheidspercentages worden toegepast om de mogelijkheden bij dubbelgebruik te bepalen. Uit de beleidsregels volgt niet dat de aanwezigheidspercentages ook toegepast mogen worden bij een ontwikkeling die voorziet in één functie. Tussen partijen is niet in geschil dat de gewenste ontwikkeling in deze zaak niet voorziet in dubbelgebruik. Na realisatie van het bouwplan wordt het volledige pand slechts gebruikt voor wonen. Een juiste toepassing van de beleidsregel brengt dus met zich dat de aanwezigheidspercentages in dit geval niet worden toegepast bij het berekenen van de parkeerbehoefte.
11. De stelling van het college ter zitting dat de beleidsregel het toepassen van de aanwezigheidspercentages bij één functie niet verbiedt, volgt de rechtbank niet. Het doel van een beleidsregel is om voor burgers inzichtelijk te maken op welke wijze het bestuursorgaan een aan hem toegekende bevoegdheid uitoefent. Een beleidsregel geeft daarmee duidelijkheid en rechtszekerheid aan burgers. Het uitgangspunt is dan ook dat het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel handelt, tenzij dat wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zou zijn. [1] Het enkele feit dat een beleidsregel een bepaalde handeling niet verbiedt, kan er daarom niet toe leiden dat een handeling dus is toegestaan. Dit zou het doel van de beleidsregel en de rechtszekerheid die daarmee is gediend teveel aantasten.
12. De rechtbank volgt het college ook niet in zijn stelling dat zijn vaste gedragslijn het toepassen van de aanwezigheidspercentages bij enkelgebruik rechtvaardigt. Zoals in overweging 11. van deze uitspraak is opgenomen behoort in normale gevallen niet van een beleidsregel te worden afgeweken. Een structurele afwijking in normale, door de beleidsregel voorziene gevallen, brengt in feite een wijziging van de beleidsregel met zich. Dit is met het oog op de rechtszekerheid alleen mogelijk via de officiële bekendmaking van een wijziging van de beleidsregel. Daarvan is in dit geval geen sprake.
13. Het college heeft tijdens de zitting nog een beroep gedaan op het bepaalde in artikel 3.6.1 van de beleidsregel waaruit volgt dat binnen acceptabele loopafstand rond de ontwikkeling in de benodigde parkeerruimte moet worden voorzien en dat ook moet worden aangetoond dat deze parkeerruimte beschikbaar is op tijden dat die nodig zijn voor de parkeervraag van de ontwikkeling. Volgens het college kan daar in dit geval niet aan worden voldaan. De rechtbank ziet in artikel 3.6.1 van de beleidsregel echter geen aanleiding voor de conclusie dat ontwikkeling in deze zaak niet in voldoende parkeergelegenheid kan voorzien. Het bepaalde in artikel 3.6.1 van de beleidsregel komt pas aan de orde als een initiatiefnemer niet aan de parkeernorm kan of wil voldoen. Gelet op hetgeen hiervoor bepaald wordt met de ontwikkeling wel aan de parkeernorm voldaan. Het college kan het plan van eiseres dus niet toetsen aan het bepaalde in artikel 3.6.1 van de beleidsregel.
Conclusie
14. Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat het college ten onrechte de aanwezigheidspercentages heeft toegepast bij het berekenen van de parkeerbehoefte in deze zaak. Het college handelt daarmee in afwijking van de beleidsregel. Het college heeft niet gesteld of gemotiveerd dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor het toepassen van de beleidsregel onevenredig zou zijn. Het besluit van het college is daarom in strijd met artikel 4:84 van Pro de Awb. De beroepsgrond van eiseres slaagt en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank komt daarom niet meer toe aan beoordeling van de andere beroepsgronden van eiseres.
Gevolgen
15. Omdat de rechtbank het bestreden besluit vernietigt moet het college binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak een nieuw besluit nemen op het bezwaar van eiser. Bij deze beoordeling moet het college in beginsel alle feiten en omstandigheden zoals die gelden ten tijde van het nieuwe te nemen besluit betrekken. In dit geval zou dat betekenen dat het college bij een nieuwe beslissing op bezwaar de nieuwe beleidsregel ‘Uitgangspunten en werkwijze parkeereis’ van 18 juli 2023 moet toepassen waarbij de aanwezigheidspercentages ook voor enkelgebruik gelden. Het college heeft op de zitting erkent dat het alsnog toepassen van de aanwezigheidspercentages bij een nieuw te nemen besluit in dit geval onredelijk zou zijn. Als het college de beleidsregel namelijk juist had toegepast, was strijd met het bestemmingsplan geen weigeringsgrond geweest. De rechtbank ziet daarin aanleiding om het college op te dragen om bij het nieuw te nemen besluit toepassing te geven aan de beleidsregel zoals die gold ten tijde van het vernietigde besluit. Dit betekent dat het college bij de parkeerberekening in deze zaak geen aanwezigheidspercentages mag toepassen.
16. Deze uitspraak geeft partijen duidelijkheid over de parkeerbehoefte als gevolg van de nieuwe ontwikkeling. De uitkomst van de parkeerberekening zonder aanwezigheidspercentages staat vast. Het huidige geschil over de uitkomst van de parkeerberekening is daarmee volledig beoordeeld. Het college moet de aanvraag van eiseres echter nog beoordelen op basis van de overige vereisten die gelden voor de activiteit ‘bouwen’ [2] . Als die beoordeling opnieuw tussen partijen tot onenigheid leidt, dan is er sprake van een nieuw geschil. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om het bestaande gebrek in de besluitvorming van het college te repareren met een bestuurlijke lus.
Proceskostenveroordeling en griffierecht
17. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht van eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen.
18. De proceskostenvergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert twee punten op (één voor het indienen van een het beroepschrift en één punt voor de aanwezigheid op de zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1). Toegekend wordt
€ 1.674,- voor de rechtsbijstand.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 23 december 2022;
- draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Wolbrink, rechter, in aanwezigheid van mr. C.H. Verweij, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.