Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 23 /697 ( [eiser 1] ) en UTR 23 /690 ( [eiser 2] )
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 oktober 2023 in de zaken tussen
[eiser 1] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. F.K. van Wijk),
[eiser 2] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. A. Atay-Korkmaz)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [gemeente], het college
(gemachtigde: H. Maaijen).
Inleiding
1.1.
Eisers wonen aan de [straat 1] in [woonplaats] , eiser [eiser 2] woont op nummer [adres 2] en eiser [eiser 1] op nummer [adres 1] . Beide woningen liggen in een tot rijksmonument aangewezen kazernecomplex. Eisers hebben een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen van zonnepanelen op het schuine dak en de dakkapel aan de achterkant van hun woningen.
1.2.
In een besluit van 7 juli 2022 heeft het college een omgevingsvergunning (het primaire besluit 1) aan eiser [eiser 1] verleend voor het plaatsen van zonnepanelen op zijn woning. In een besluit van 10 augustus 2022 (het primaire besluit 2) heeft het college hiervoor ook een omgevingsvergunning aan eiser [eiser 2] verleend. Aan beide vergunningen zijn de volgende voorschriften verbonden: 1) de zonnepanelen op het hellende dak dienen dezelfde hellingshoek als het dak te krijgen en 2) de hoge zijde van de zonnepanelen op de dakkapel dient aan de achterzijde van de dakkapel te liggen.
1.3.
Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten.
1.4.
In twee afzonderlijke besluiten van 21 december 2022 (de bestreden besluiten) heeft het college de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
1.5.
Eisers hebben vervolgens beroep ingesteld. Het college heeft, zoals aangekondigd in een brief van 30 maart 2023, geen verweerschrift ingediend.
1.6.
De zaken zijn gevoegd en behandeld op de zitting van 25 augustus 2023. Eisers zijn in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Beoordelingskader
2. Het college heeft de omgevingsvergunningen verleend voor de activiteit ‘bouwen’. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo in daarbij aangegeven categorieën van gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt. [1]
3. De realisering van zonnepanelen is in beginsel vergunningsvrij, mits wordt voldaan aan een aantal voorwaarden. Op het schuine dakvlak moeten de panelen worden geplaatst in een hellingshoek die gelijk is aan de hellingshoek van het dakvlak. [2] Op het platte dak moet de afstand van de panelen tot de zijkanten van het dak ten minste gelijk zijn aan de hoogte van de panelen. [3]
4. In artikel 4a van bijlage II bij het BOR wordt hierop de uitzondering gemaakt dat het plaatsen van zonnepanelen wel vergunningsplichtig is wanneer het gaat om een rijksmonument, tenzij de activiteit plaatsvindt op een (onderdeel van) een monument dat geen waarde heeft. [4]
Is het plaatsen van zonnepanelen op de woningen van eisers vergunningsvrij?
Monumentale waarde?
5 . Eisers willen de zonnepanelen op de achterzijde van het complex plaatsen. Volgens eisers is er ten aanzien van de achterzijde van het complex geen sprake van monumentale waarde. De achterkant van het tot rijksmonument aangewezen wooncomplex is in 1985 ingrijpend gerenoveerd en is sindsdien ook nog ingrijpend gewijzigd. Er zijn aanbouwen, deuren, ramen en schoorstenen aangebracht. Verder is de gevelindeling gewijzigd. Daardoor zijn de oorspronkelijk aanwezige monumentale waarden aan de achterkant van het complex volledig verdwenen. Alleen de voorkant van het complex heeft een monumentale waarde, aldus eisers. Eisers verwijzen naar een e-mailbericht van de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed (de RCE) van 4 januari 2022 waarin – in antwoord op een vraag van eiser [eiser 1] – staat dat de monumentale waarden van de achtergevel nihil zijn omdat de achtergevel in 1985 ingrijpend is gewijzigd.
6. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat niet kan worden gezegd dat de achterkant van het complex geen monumentale waarde heeft. Het college heeft op de zitting toegelicht dat de redengevende omschrijving in het rapport van de RCE van het complex beslissend is. In de redengevende omschrijving wordt vermeld dat de achtergevel van het kazernecomplex als gevolg van de verbouwing tot appartementen van ondergeschikte betekenis is. De bewoordingen “ondergeschikte betekenis” betekenen volgens het college niet dat de achtergevel géén monumentale waarde heeft. het college verwijst hierbij naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 25 april 2018. [5]
7. De rechtbank is het met eisers eens dat de achtergevel van het kazernecomplex sinds 1985 geen monumentale waarde meer heeft. Volgens de redengevende omschrijving is de achtergevel in 1985 volledig gewijzigd als gevolg van een verbouwing tot 27 appartementen, waardoor deze van ondergeschikt belang wordt geacht. Anders dan waar het college van uit gaat, betekent dit niet dat de achtergevel daarmee zonder meer nog enige monumentale waarde zou hebben. Het college heeft niet toegelicht wat de monumentale waarde van de achterzijde van het complex is. Integendeel, de RCE heeft op 4 januari 2022 een e-mailbericht naar eiser [eiser 1] gestuurd waarin staat dat de monumentale waarden van de achtergevel nihil zijn omdat deze in 1985 zijn gewijzigd. In de uitspraak van de Afdeling waar het college naar verwijst is geen sprake van een vergelijkbare situatie. In die uitspraak komt namelijk niet de vraag aan de orde of sprake is van de uitzondering dat er geen vergunningsplicht is als de activiteit plaatsvindt op een onderdeel van een monument dat geen monumentale waarde heeft. De rechtbank laat deze uitspraak daarom verder buiten beschouwing.
Wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 2, zesde lid, van bijlage II bij het BOR?
8. Eiser [eiser 1] heeft op de zitting toegelicht dat, gelet op de maten van de zonnepanelen in het legplan bij zijn vergunningaanvraag, niet wordt voldaan aan de in de voorwaarden gestelde afmetingen. Verder is bij zowel eiser [eiser 1] als bij eiser [eiser 2] de hoogte van de zonnepanelen op het platte dak in het legplan 30 centimeter en de afstand van de zonnepanelen tot de rand van de dakkapel circa 20 centimeter. Hiermee is op grond van het door eisers ingediende legplan de afstand tot de zijkanten van het dak niet ten minste gelijk aan de hoogte van de zonnepanelen. Dit betekent dat op basis van de afmetingen in het legplan niet wordt voldaan aan de voorwaarde van artikel 2, zesde lid, sub b, van bijlage II bij het BOR. Eisers hebben ter zitting nog aangevoerd dat in het legplan sprake is van een meetfout, en dat de afstand van de zonnepanelen tot de rand van de dakkapel in werkelijkheid wel ten minste 30 centimeter bedraagt. Dat is door eisers echter niet onderbouwd. Bovendien heeft het college bij de beoordeling van de aanvraag uit te gaan van de gegevens – waaronder het legplan – zoals die door eisers bij die aanvraag zijn aangeleverd, zodat dit argument eisers hoe dan ook niet kan baten.
9 . Gelet op het voorgaande is het plaatsen van zonnepanelen voor beide eisers niet vergunningsvrij.
Voorschriften die aan de omgevingsvergunning zijn verbonden
10. Bij een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ geldt het toetsingskader uit artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo. Dit toetsingskader komt er, kort gezegd, op neer dat het college de omgevingsvergunning alleen toetst aan het Bouwbesluit, de bouwverordening, het bestemmingsplan (of beheersverordening) en de redelijke eisen van welstand. Deze vier toetsingsgronden zijn limitatief en imperatief van aard. Dat betekent dat het college de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ móet weigeren als het bouwplan in strijd is met één of meer van deze toetsingsgronden en dat het college de omgevingsvergunning móet verlenen als géén sprake is van strijd met deze toetsingsgronden.
11. Niet ter discussie staat dat de vergunningaanvragen voldoen aan de eisen uit het Bouwbesluit 2012, de Bouwverordening [woonplaats] 2014 en het bestemmingsplan [bestemmingsplan] .
12. Voor de toetsing aan de redelijke eisen van welstand, zoals vastgelegd in de Welstandsnota [woonplaats] 2017, heeft het college advies gevraagd aan de subcommissie Erfgoed van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (de subcommissie). Dit omdat de woningen [adres 1] en [adres 2] zijn gelegen binnen een rijksmonumentaal complex. Bij de beoordeling van de vergunningaanvragen kijkt de subcommissie naar het effect van het plan op het monument en op het straatbeeld. In alle gevallen is het streven om de zonnepanelen zo te plaatsen dat de impact op het monument zo gering mogelijk is.
13. Naar de mening van de subcommissie is het plan aanvaardbaar, mits aan twee voorwaarden wordt voldaan. De eerste voorwaarde is dat de zonnepanelen op het hellende dak dezelfde hellingshoek als het dak moeten krijgen. Eisers hebben geen bezwaar tegen deze voorwaarde. De tweede voorwaarde houdt in dat de hoge zijde van de zonnepanelen op de dakkapel aan de achterzijde van de dakkapel te liggen.
14. Eisers zijn het niet eens met de voorwaarde dat de hoge zijde van de zonnepanelen op de dakkapel aan de achterzijde van de dakkapel moet liggen. Het gevolg van deze voorwaarde is namelijk dat de zonnepanelen op de dakkapellen in noordoostelijke richting moeten worden geplaatst. Daardoor genereren de panelen 15 à 20% minder opbrengst dan wanneer de panelen overeenkomstige de legplannen in zuidwestelijke richting mogen worden gelegd.
Gelijkheidsbeginsel
15. Eisers beroepen zich op het gelijkheidsbeginsel. De voorwaarde dat de hoge zijde van de zonnepanelen op de dakkapel aan de achterzijde van de dakkapel moet liggen, is niet gesteld bij de vergunningverlening voor plaatsing van zonnepanelen op vergelijkbare woningen in de buurt aan de [adres 3] , [adres 4] , [adres 5] , [adres 6] , [adres 7] en [adres 8] en de [adres 9] , [adres 10] , [adres 11] en [adres 12] . De hoge zijde van de zonnepanelen op de dakkapellen van deze woningen liggen niet aan de achterzijde van de dakkappelen. Bovendien zijn bij de vergunningsaanvragen voor deze woningen legplannen ingediend waarbij de panelen op het dakkapel uitermate zichtbaar zijn, aldus eisers. In het geval van eisers zijn de zonnepanelen op grond van de legplannen veel minder zichtbaar.
16. Het college heeft toegelicht dat de door eisers genoemde woningen aan de [straat 2] haaks op de [straat 1] liggen. De dakkapellen op deze woningen liggen, anders dan bij de woningen van eisers, (niet in noordoostelijke maar) in noordwestelijke richting. Dit maakt dat geen sprake is van gelijke gevallen. De rechtbank stelt vast dat dit ook geldt voor de genoemde woningen aan de [straat 3] die in het verlengde van – en in dezelfde windrichting als – de woningen aan de [straat 2] liggen.
17. Verder heeft het college toegelicht dat bij de vergunningverlening voor [adres 7] sprake is geweest van een misslag bij de beoordeling van het overgelegde legplan. Hierbij is niet onderkend dat naar aanleiding van het advies van de subcommissie het legplan voor de twee zonnepanelen op de dakkapel niet was gewijzigd. Het college heeft op de zitting toegelicht dat deze eerste – als gevolg van een misslag verleende – vergunning voor de [adres 7] , bepalend is geweest voor de toewijzing van vergunningaanvragen voor het plaatsen van zonnepanelen op dakkapellen die daarna voor de adressen aan de [straat 2] en [straat 3] volgden. Naar de rechtbank begrijpt is dit gebeurd met het oog op een consistente plaatsing van de zonnepanelen in die straten.
18. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel moet er sprake zijn van ongelijke behandeling van gelijke gevallen.
De rechtbank kan het college volgen in zijn toelichting dat geen sprake is van gelijke gevallen omdat de betreffende woningen aan de [straat 2] en [straat 3] in een andere windrichting liggen dan de woningen van eisers. De rechtbank kan ook volgen dat het college de misslag ten aanzien van de [adres 7] heeft doorgevoerd ten aanzien van de vergunningaanvragen in de woonblokken aan de [straat 2] en [straat 3] die in dezelfde windrichting liggen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel strekt echter niet zo ver dat het college de bij de [adres 7] gemaakte misslag ook ten aanzien van de woningen van eisers had moeten herhalen. Die woningen hebben immers een andere ligging en liggen niet in het verlengde van de [straat 2] , zodat het belang van een consistente zonnepanelen daar niet (in dezelfde mate) speelt.
Evenredigheidsbeginsel
19. Eisers stellen dat de nadelige gevolgen van de aan de omgevingsvergunning verbonden voorwaarde, dat de hoge zijde van de zonnepanelen op de dakkapel aan de achterzijde van de dakkapel moeten liggen, onevenredig zijn in verhouding tot de met die voorwaarde te dienen doelen. Daarbij wijzen zij er op dat als gevolg van deze voorwaarde de zonnepanelen van 15 à 20% minder rendement opleveren.
20. Het evenredigheidsbeginsel houdt in dat de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Het is volgens de subcommissie in alle gevallen het streven om de zonnepanelen zo te plaatsen dat de impact op het monument zo gering mogelijk is. Om deze reden is specifiek voor dit blok en afgaand op het bijbehorend legplan van [adres 1] (van eiser [eiser 1] ) gesteld dat de zonnepanelen op de dakkapel met de hoge zijde naar achteren moeten liggen. Dit vanwege de zichtbaarheid van de zonnepanelen op de dakkapel van eiser [eiser 1] . Vervolgens is van belang dat in de straat sprake is van een consistente plaatsing waardoor op een zo rustig mogelijk beeld wordt verkregen.
21. Tussen partijen staat niet ter discussie dat het zicht op de zonnepanelen op de dakkapel bij de woning van eiser [eiser 1] groter is dan bij de woning van eiser [eiser 2] , gelet op de krappere bebouwing voor de woning van [eiser 2] . Haaks op de woning van eiser [eiser 1] ligt namelijk het begin van de [straat 1] met in het verlengde daarvan de [straat 4] . Vanuit daar is een deel van de zonnepanelen op de dakkapel van [eiser 1] te zien.
22. Kijkend naar de belangen die spelen, is de rechtbank van oordeel dat het college in redelijkheid aan het belang van een consistente plaatsing van zonnepanelen ten behoeve van een zo rustig mogelijk straatbeeld een groter gewicht heeft kunnen toekennen dan aan de individuele belangen van eisers bij een groter rendement van de zonnepanelen. Eisers hebben weliswaar een foto overgelegd van een proefplaatsing waarop de op de dakkapel geplaatste zonnepanelen niet of nauwelijks te zien zijn, maar dit is niet een foto van de dakkapel van eiser [eiser 1] vanuit de hoek van waaruit de zichtbaarheid het grootst is, te weten vanuit de [straat 4] . Gelet daarop hebben eisers niet voldoende onderbouwd dat de zichtbaarheid van de zonnepanelen op de dakkapellen dermate gering is dat sprake zou zijn van een onevenredige belangenafweging gelet op de met het besluit te dienen doelen.
Dwangsom niet-tijdig beslissen
23. Eiser [eiser 2] heeft op zitting zijn verzoek om het college te veroordelen tot betaling van verbeurde dwangsommen wegens niet-tijdig beslissing ingetrokken. De rechtbank zal dit verzoek daarom niet verder bespreken.
Conclusie en gevolgen
24. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat het college de omgevingsvergunningen voor het plaatsen van zonnepanelen aan eisers heeft mogen verlenen met de daaraan verbonden voorwaarde dat de hoge zijde van de zonnepanelen op de dakkapellen aan de achterzijde van de dakkapel moeten liggen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van de proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W.A. Schimmel, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.M.T. Bouwman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
27 oktober 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.