Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/4198
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 februari 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. A.M. Wijsman),
en
de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen(het Uwv)
(gemachtigde: mr. F.A.N Delfgaauw).
Inleiding
1. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak de ziekengeldsanctie die het Uwv heeft opgelegd aan eiseres en de afwijzing van een verzoek van eiseres om de duur van de ziekengeldsanctie te bekorten.
Geheimhouding
2. De rechtbank heeft van de werknemer geen bericht ontvangen dat hij wil deelnemen aan deze procedure. De rechtbank gaat daarom ervan uit dat de werknemer geen toestemming heeft gegeven eiseres kennis te laten nemen van de stukken in het dossier die medische gegevens bevatten. De rechtbank heeft verder beslist dat de kennisname van stukken met medische gegevens niet wordt toegestaan aan eiseres, maar uitsluitend aan een gemachtigde die advocaat of arts is. Voor een goede beoordeling van het geschil en voor de motivering van de uitspraak is het in dit geval nodig om op de aard van de ziekte in te gaan, ook al heeft de werknemer daarvoor geen toestemming gegeven. De rechtbank zal daarom toch gegevens over de medische situatie van de werknemer delen in deze uitspraak.
De feiten en het procesverloop
2.1.
Eiseres is eigenrisicodrager voor de Ziektewet (ZW). [werknemer] (de werknemer) was bij eiseres werkzaam toen hij op 26 december 2018 ziek uitviel voor zijn werk als objectbeveiliger. Per 21 augustus 2019 is de werknemer ziek uit dienst gegaan. Eiseres heeft eerst het loon en later, nadat de werknemer uit dienst was gegaan, de Ziektewetuitkering (het ziekengeld) aan de werknemer doorbetaald.
2.2.
De werknemer is ziek uitgevallen voor zijn werk omdat zijn getransplanteerde donornier is afgestoten. In december 2019 is de werknemer geopereerd om de afgestoten nier te verwijderen. De werknemer moest hiervan herstellen. Na de operatie heeft hij gedurende een maand drie dagen per week dialyse in het ziekenhuis ondergaan. Vanaf 2 januari 2020, een maand na de operatie, is de werknemer gestart met peritoneaal dialyse. Deze dialyse vindt iedere vier uur plaats en kan de werknemer zelf thuis uitvoeren. Verder staat de werknemer op de wachtlijst voor een niertransplantatie.
2.3.
In maart 2020 kreeg Nederland voor het eerst te maken met een lockdown in verband met Covid19.
2.4.
In mei 2020 is de werknemer enkele dagen opgenomen geweest in het ziekenhuis in verband met vochtophopingen. Omdat zijn waarden achteruit gingen, is de peritoneaal dialyse aangepast.
2.5.
Op 14 september 2020 heeft de werknemer bij het Uwv een uitkering aangevraagd op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA). Naar aanleiding van deze aanvraag heeft het Uwv de re-integratie-inspanningen van eiseres beoordeeld.
2.6.
Volgens het Uwv heeft eiseres te weinig gedaan om de werknemer te re-integreren. Daarom heeft het Uwv het besluit van 19 november 2020 (het primaire besluit I) genomen, waarin het de periode waarin eiseres aan de werknemer de ZW-uitkering moet doorbetalen heeft verlengd met 52 weken, tot 22 december 2021. Die verlenging wordt ook wel een ziekengeldsanctie genoemd.
2.7.
Op 15 januari 2021 heeft eiseres het Uwv verzocht om de ziekengeldsanctie te bekorten. Volgens eiseres zijn de arbeidsmogelijkheden van de werknemer op medische en arbeidskundige gronden zeer marginaal tot nihil, waardoor er geen re-integratiemogelijkheden zijn. Met het besluit van 27 januari 2021 (het primaire besluit II) heeft het Uwv het verzoek van eiseres om de duur van de ziekengeldsanctie te bekorten afgewezen.
2.8.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten I en II. In bezwaar hebben een verzekeringsarts bezwaar en beroep en een arbeidsdeskundige bezwaar en beroep van het Uwv opnieuw onderzoek gedaan. Zij concluderen dat er geen redenen zijn om terug te komen op de beoordeling in de primaire fase. Vervolgens heeft het Uwv met het besluit van 27 augustus 2021 (het bestreden besluit) de bezwaren van eiseres tegen de primaire besluiten I en II ongegrond verklaard.
2.9.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het Uwv heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De rechtbank heeft het beroep behandeld op 14 december 2022 op zitting. Voor eiseres zijn verschenen mr. A.M. Wijsman en [A] , medisch adviseur. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.A.N. Delfgaauw.
Beoordeling door de rechtbank
Het geschil
3. Partijen zijn het erover eens dat het re-integratietraject niet heeft geleid tot een bevredigend resultaat als bedoeld in de Beleidsregels beoordelingskader Poortwachter (de Beleidsregels), omdat de werknemer niet in arbeid heeft hervat. Het Uwv kon daarom toekomen aan een beoordeling van de re-integratie-inspanningen.
3.1.
Het Uwv stelt zich op het standpunt dat eiseres zonder deugdelijke grond onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht. Tijdens de zitting heeft het Uwv toegelicht dat het gaat om de periode vanaf 1 februari 2020 en om spoor 2. Het Uwv baseert dit op het rapport van de verzekeringsarts bezwaar en beroep van 26 juli 2021 en het rapport van de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep van 20 augustus 2021. Verder is er volgens het Uwv geen aanleiding om de ziekengeldsanctie te bekorten omdat er nog geen adequaat afgerond spoor 2 traject is.
3.2.
Eiseres is het daarmee niet eens. Eiseres vindt dat er voor de werknemer geen reële re-integratiemogelijkheden waren, gelet op de aard en ernst van zijn beperkingen. Eiseres baseert zich daarvoor op de rapportages van de bedrijfsarts. Volgens eiseres was reintegratie daarom onmogelijk.
3.3.
De zaak gaat dus erom of eiseres vanaf februari 2020 onvoldoende reintegratieinspanningen in spoor 2 heeft verricht zonder dat daarvoor een deugdelijke grond bestaat.
3.4.
De rechtbank geeft hieronder eerst het beoordelingskader voor een ziekengeldsanctie weer en beoordeelt vervolgens de ziekengeldsanctie die het Uwv aan eiseres heeft opgelegd. Daarna beoordeelt de rechtbank de afwijzing van het verzoek van eiseres om de duur van de ziekengeldsanctie te bekorten. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
Ziekengeldsanctie
Beoordelingskader ziekengeldsanctie
4. Voor werknemers die na twee jaar ziekte een aanvraag indienen voor een WIAuitkering wordt voorafgaand aan de beoordeling van het recht op uitkering door het Uwv eerst de zogenaamde Poortwachterstoets uitgevoerd. De grondslag voor deze toets is onder meer te vinden in de artikelen 26 en 65 van de Wet WIA.
4.1.
In artikel 26, tweede lid, van de Wet WIA, voor zover hier van belang, is bepaald dat als bij de behandeling van de WIA-aanvraag en de beoordeling van het re-integratieverslag blijkt dat de eigenrisicodrager zonder deugdelijke grond onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht, het Uwv het tijdvak verlengt gedurende welke de verzekerde recht op ziekengeld heeft op grond van de ZW, opdat de eigenrisicodrager zijn tekortkoming ten aanzien van de re-integratie-inspanningen kan herstellen. De verlenging is ten hoogste 52 weken.
4.2.
Artikel 65 van Pro de Wet WIA bepaalt, voor zover hier van belang, dat het Uwv beoordeelt of de eigenrisicodrager en de werknemer in redelijkheid hebben kunnen komen tot de re-integratie-inspanningen die zijn verricht.
4.3.
Het Uwv heeft het kader dat wordt gehanteerd bij de beoordeling van de re-integratie-inspanningen uiteengezet in de “Beleidsregels beoordelingskader poortwachter” (Besluit van 3 december 2002, Stcrt 2002, 236, zoals nadien gewijzigd, hierna: de Beleidsregels).
4.4.
Aangezien een besluit tot oplegging van een sanctie een belastend besluit is, is het aan het Uwv om voldoende aannemelijk te maken dat een werkgever zich zonder deugdelijke grond onvoldoende heeft ingespannen.
Onvoldoende re-integratie-inspanningen?
5. Eiseres voert onder meer aan dat zij zonder deugdelijke grond onvoldoende reintegratie-inspanningen heeft verricht, omdat in dit geval re-integratie-inspanningen zinloos, niet reëel en niet redelijk zijn. Uit de medische rapporten van de bedrijfsarts en een medisch deskundige blijkt dat de re-integratiemogelijkheden zeer marginaal waren, gelet op de aard en ernst van de beperkingen van de werknemer en zijn kwetsbaarheid voor Covid19. Eiseres kon de werknemer daarom niet reintegreren buiten de eigen organisatie.
5.1.
Het Uwv stelt zich op het standpunt dat het terecht de ziekengeldsanctie heeft opgelegd. Eiseres is ten onrechte ervan uitgegaan dat de werknemer geen benutbare mogelijkheden had. De arbeidsdeskundige bezwaar en beroep heeft vastgesteld dat de werknemer vanaf 1 februari 2020 weer belastbaar was, gelet op de beperkingen die de verzekeringsarts bezwaar en beroep had vastgesteld. Eiseres had daarom onderzoek moeten doen naar de mogelijkheden in spoor 2. Omdat eiseres daar geen onderzoek naar heeft gedaan en een reintegratieplan ontbreekt, kan niet worden vastgesteld of de ondernomen activiteiten voldoende adequaat zijn. De situatie rondom Covid-19 is geen deugdelijke grond om af te zien van het opstarten van een spoor 2 traject, aldus het Uwv.
5.2.
De rechtbank ziet aanleiding eerst in te gaan op de vraag of sprake is van marginale mogelijkheden. Volgens de Werkwijzer Poortwachter wordt hiermee bedoeld dat de werknemer uiterst beperkt belastbaar is.
5.3.
Niet in geschil is dat als komt vast te staan dat de werknemer uiterst beperkt belastbaar was, het Uwv de ziekengeldsanctie ten onrechte heeft opgelegd.
5.4.
Partijen hebben hierover tijdens de zitting te kennen gegeven dat zij het erover eens zijn dat er strikt genomen geen sprake is van een situatie van geen benutbare mogelijkheden nadat de werknemer was hersteld van de operatie. Wel zijn partijen verdeeld over het antwoord op de vraag wanneer de werknemer was hersteld en of er na dat herstel marginale mogelijkheden waren, gelet op de aard en ernst van de beperkingen van de werknemer en zijn bijzondere kwetsbaarheid voor Covid-19. De rechtbank gaat onder 5.5 t/m 5.7 eerst in op de vraag vanaf wanneer de werknemer was hersteld van de operatie. Vervolgens gaat de rechtbank onder 5.8 t/m 5.12 in op de vraag of er na dat herstel marginale mogelijkheden waren.
Vanaf wanneer was de werknemer hersteld van de operatie?
5.5.
Volgens het rapport van de verzekeringsarts bezwaar en beroep van 26 juli 2021 is de werknemer, nadat zijn afgestoten nier operatief was verwijderd, vanaf 1 februari 2020 weer belastbaar zoals voor die operatie. Dat wil zeggen dat de werknemer volgens de verzekeringsarts bezwaar en beroep vanaf 1 februari 2020 tot 22 uur per week belastbaar is, op de wijze zoals vastgelegd in de functionelemogelijkhedenlijst (FML) van 30 september 2019. Het Uwv heeft tijdens de zitting toegelicht dat 1 februari 2020 een arbitrair gekozen datum is en dat de verzekeringsarts bezwaar en beroep voor die datum is uitgegaan van de verklaring van de werknemer dat hij zich ongeveer anderhalve maand na die operatie weer hetzelfde voelde als daarvoor.
5.6.
Volgens de toelichting van de medisch adviseur van eiseres tijdens de zitting was de werknemer op 1 februari 2020 nog niet medisch stabiel, omdat de werknemer na het verwijderen van de afgestorven nier was gestart met peritoneaal dialyse en daarmee nog geen stabiele situatie was bereikt. Om die reden heeft de bedrijfsarts ook medische informatie opgevraagd bij de nefroloog en heeft hij zorgvuldigheidshalve geadviseerd dat de werknemer op dat moment niet belastbaar was. Pas omstreeks eind maart/begin april 2020 heeft de bedrijfsarts informatie van de nefroloog ontvangen. Verder heeft de medisch adviseur tijdens de zitting verklaard dat de omstandigheid dat de werknemer in mei 2020 wegens vochtproblemen nog een aantal dagen in het ziekenhuis opgenomen is geweest, erop wijst dat nog geen stabiele situatie was bereikt met de peritoneaal dialyse. Ook moet de werknemer zich voorafgaand aan die opname geleidelijk aan beroerder zijn gaan voelen. Dat staat ook in het rapport van 1 juni 2021 van de medisch adviseur. Volgens de medisch adviseur was de werknemer medisch gezien op zijn vroegst per 1 april 2020 weer belastbaar.
5.7.
De rechtbank acht het niet onbegrijpelijk dat de bedrijfsarts na de operatie zorgvuldigheidshalve medische informatie bij de nefroloog heeft opgevraagd en dat hij in afwachting van die informatie het advies heeft gegeven dat de werknemer op dat moment niet belastbaar was. De rechtbank wijst er daarbij op dat het erom gaat of de bedrijfsarts op basis van de op dat moment bekende feiten en omstandigheden redelijk heeft geoordeeld en gehandeld. Daarin zit een zekere professionele marge. Dat volgt uit een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep. [1] De rechtbank is van oordeel dat de bedrijfsarts in dit geval met het opvragen van medische informatie en met zijn advies redelijk heeft geoordeeld en gehandeld. Verder kan de rechtbank de toelichting van de medisch adviseur van eiser volgen dat de werknemer op 1 februari 2020 nog niet medisch stabiel was en dat hij medisch gezien op zijn vroegst per 1 april 2020 weer belastbaar was. De rechtbank gaat er daarom van uit dat de werknemer tot 1 april 2020 niet belastbaar was. Dit betekent dat het Uwv zich voor de periode van 1 februari 2020 tot 1 april 20202 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de werkgever zonder deugdelijke grond onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft geleverd. Het bestreden besluit bevat dus een gebrek.
Waren er na het herstel marginale mogelijkheden?
5.8.
De rechtbank vindt het aannemelijk dat de noodzakelijke dialyse in arbeidskundig opzicht de mogelijkheden van de werknemer beperkt en dat de werknemer vanaf april 2020 slechts marginale mogelijkheden had. Hieronder licht de rechtbank dat toe.
5.9.
Over de noodzakelijke dialyse staat in het rapport van de verzekeringsarts bezwaar en beroep van 26 juli 2021 dat er bij het opstellen van de FML geen rekening mee is gehouden dat de werknemer om de vier uur een behandeling moet toepassen in een steriele (lees: schone en afsluitbare) ruimte. Volgens de verzekeringsarts moet hiermee echter ook rekening worden gehouden en is het aan de arbeidsdeskundige om te beoordelen in hoeverre met deze beperkingen sprake is van een situatie van marginale mogelijkheden. In het rapport van de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep van 20 augustus 2021 staat dat in het geval van de werknemer niet kan worden gesproken van marginale mogelijkheden, omdat uit het onderzoek van de verzekeringsarts bezwaar en beroep blijkt dat de werknemer tot 22 uur per week belastbaar is.
5.10.
De rechtbank mist in het rapport van de arbeidsdeskundige een arbeidskundige beoordeling van de mogelijkheden van de werknemer. Met de enkele verwijzing naar het aantal uur dat de werknemer volgens de verzekeringsarts belastbaar is, is de arbeidsdeskundige niet ingegaan op wat de verzekeringsarts heeft geschreven, namelijk dat rekening moet worden gehouden met het feit dat de werknemer om de vier uur moet dialyseren in een schone en afsluitbare ruimte. Daardoor heeft de arbeidsdeskundige geen inzicht gegeven in de daadwerkelijke mogelijkheden van de werknemer als rekening wordt gehouden met de noodzakelijke dialyse. Dat de noodzakelijke dialyse die mogelijkheden beperkt, vindt de rechtbank aannemelijk.
5.11.
Verder kan de rechtbank eiseres erin volgen dat de mogelijkheden voor de werknemer vanaf april 2020 minimaal waren, gelet op de bijzondere situatie in verband met de eerste lockdown in maart 2020 wegens Covid-19. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de werknemer als nierpatiënt bijzonder kwetsbaar is voor Covid-19, naast het feit dat hij als gevolg van zijn ziekte verminderd belastbaar is en iedere vier uur moet dialyseren in een schone en afsluitbare ruimte. Dat heeft de bedrijfsarts ook betrokken bij zijn advies om geen reintegratie-inspanningen te verrichten. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat in de periode van de eerste lockdown nog veel onzeker en onbekend was over Covid-19 en dat de aard van de ziekte toen ernstiger was dan bij de nu dominante varianten. Gelet op die combinatie, vindt de rechtbank het een redelijke keuze van de bedrijfsarts om bij een kwetsbare nierpatiënt als de werknemer het zekere voor het onzekere te nemen en te adviseren dat re-integratie niet mogelijk is. Daarbij komt dat tijdens de eerste lockdown de mogelijkheden om digitaal, op afstand en vanuit huis te werken en te reintegreren voor veel organisaties nog niet of slechts deels ontwikkeld waren en dat deze eerste periode daarom niet vergelijkbaar is met latere perioden tijdens de Covidpandemie. De rechtbank begrijpt dat Covid-19 in zijn algemeenheid niet betekent dat er geen reintegratiemogelijkheden zijn. Dat staat ook in het Addendum Covid bij de Werkwijzer Poortwachter, waarop het Uwv wijst. In dit geval acht de rechtbank Covid19 echter een ernstige belemmering voor de reintegratiemogelijkheden van de werknemer, gelet op zijn bijzondere kwetsbaarheid voor Covid-19, het feit dat tijdens die eerste lockdownperiode nog veel onzeker en onbekend was over Covid-19 en de omstandigheid dat veel organisaties zich toen nog aan die lockdownsituatie moesten aanpassen. Zoals de rechtbank hiervoor al heeft overwogen, komt daarbij nog de beperkte belastbaarheid en de noodzaak om iedere vier uur te dialyseren in een schone en afsluitbare ruimte. Gelet op deze omstandigheden vindt de rechtbank het aannemelijk dat de werknemer vanaf april 2020 slechts marginale mogelijkheden had.
5.12.
Uit de Werkwijzer Poortwachter volgt dat in het geval van marginale mogelijkheden re-integratie in spoor 2 doorgaans niet aan de orde is. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval in redelijkheid geen re-integratie-inspanningen in spoor 2 konden worden verwacht van eiseres, gelet op de omstandigheden zoals hiervoor onder 5.11 genoemd.
Conclusie onvoldoende re-integratie-inspanningen
5.13.
Uit wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen, volgt dat het Uwv zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat eiseres zonder deugdelijke grond onvoldoende reintegratie-inspanningen heeft geleverd en dus ten onrechte een ziekengeldsanctie heeft opgelegd. Het betoog van eiseres dat het medisch onderzoek waarop deze sanctie is gebaseerd onzorgvuldig is, kan daarom onbesproken blijven.
Verzoek bekorten ziekengeldsanctie
6. Eiseres betoogt dat er geen tekortkomingen in de re-integratie-inspanningen zijn en er dus ook niets valt te herstellen.
6.1.
Gelet wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen over de ziekengeldsanctie, kan het besluit over het bekorten daarvan niet in stand blijven.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 26, tweede lid, van de Wet WIA. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door als beslissing op de bezwaren van eiseres de primaire besluiten I en II te herroepen.
8. Omdat het beroep gegrond is, moet het Uwv het door eiseres betaalde griffierecht aan haar vergoeden.
9. De rechtbank veroordeelt het Uwv ook in de proceskosten die eiseres heeft gemaakt.
9.1.
Deze vergoeding stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bbp) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.194,- in bezwaar (bezwaarschiften 2 punten met een waarde van € 597,- per punt) en € 1.674,- in beroep (beroepschrift 1 punt, verschijnen op de zitting gemachtigde 1 punt, met een waarde van € 837,- per punt en wegingsfactor 1). Dit komt neer op in totaal € 2.868,-.
9.2.
De rechtbank veroordeelt het Uwv ook in de vergoeding van de kosten van inschakeling van medisch adviseur [A] . De te vergoeden kosten stelt de rechtbank vast aan de hand van het Bbp, gelezen in samenhang met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en met overeenkomstige toepassing van het bepaalde in de Wet tarieven in strafzaken en het Besluit tarieven in strafzaken 2003. Dit betekent dat een tarief van ten hoogste € 134,04 per uur voor vergoeding in aanmerking komt voor opdrachten die zijn verstrekt op of na 1 januari 2021. Voor opdrachten die zijn verstrekt op of na 1 januari 2022 geldt een tarief van ten hoogste € 136,19.
9.3.
De deskundige heeft 4 uur besteed aan zijn rapport van 1 juni 2021. Aan zijn rapport van 4 mei 2022 heeft de deskundige 1,5 uur besteed. Daarnaast was hij 1,5 uur aanwezig tijdens de zitting bij de rechtbank. De rechtbank stelt het aantal te vergoeden uren op 7 uur. De rechtbank stelt de hoogte van de vergoeding als volgt vast. Voor de werkzaamheden in 2021 € 536,15 (4 uur x € 134,04) en voor de werkzaamheden in 2022 € 408,57 (3 uur x € 136,19), in totaal dus € 944,72. Inclusief 21% btw is dit € 1.143,11.
9.4.
De totale proceskostenvergoeding bedraagt € 4.011,11 ( € 2.868,- + € 1.143,11).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept de primaire besluiten I en II en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat het Uwv het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het Uwv tot vergoeding van de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 4.011,11.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I. Helmich, voorzitter, en mr. E.M. van der Linde en mr. K. de Meulder, leden, in aanwezigheid van J.M.T. Zoon, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2023.
de griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.