Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/5389
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 december 2023 in de zaak tussen
[eiseres sub 1] en [eiser sub 2] , uit [plaats] , eisers
(gemachtigde: mr. Ö. Ekinci),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lopik , verweerder
(gemachtigde: A. Blankert).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[vergunninghouder] B.V.uit [plaats] (vergunninghouder)
(gemachtigde: mr. M. ten Hagen).
Inleiding
1. Deze zaak gaat over het besluit van het college van 29 september 2022 (de omgevingsvergunning) om aan vergunninghouder een omgevingsvergunning te verlenen voor het in strijd met het bestemmingsplan maken van een nieuwe toegangsweg, westelijk van het bedrijf aan de [adres] in [plaats] (het perceel).
1.1.
Het college heeft het besluit op de aanvraag van vergunninghouder voorbereid met de uitgebreide procedure, waarop de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is. [1] Dit betekent dat het college een ontwerpomgevingsvergunning ter inzage heeft gelegd. Eisers hebben een zienswijze op het ontwerpbesluit ingediend. De zienswijze was voor het college geen aanleiding tot het nemen van een ander (gewijzigd) besluit. Nadat de gemeenteraad van Lopik een verklaring van geen bedenkingen had afgegeven, heeft het college de omgevingsvergunning verleend.
1.2.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen de omgevingsvergunning. Zij wonen tegenover de locatie waar de nieuwe toegangsweg is geprojecteerd. De nieuwe toegangsweg zal gebruikt worden door vrachtverkeer. Eisers vrezen dat de nieuwe toegangsweg zal leiden tot onaanvaardbare geluidsoverlast.
1.3.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 8 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college, vergunninghouder, vertegenwoordigd door [A] en de gemachtigde van vergunninghouder.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak of het college terecht de omgevingsvergunning heeft verleend. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Toetsingskader
4. Op grond van het bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied Lopik’ (het bestemmingsplan) heeft het perceel waarop de nieuwe toegangsweg wordt aangelegd, de bestemming ‘agrarische doeleinden’ met sub bestemming ‘grondgebonden veehouderij (Av)’. [2] Dit betreft het houden van melkvee en ander vee, geheel of nagenoeg geheel op open grond.
5. Partijen zijn het erover eens, en de rechtbank stelt ook vast, dat de aanleg van de nieuwe toegangsweg in strijd is met het bestemmingsplan. Binnen de bestemming is het niet toegestaan om een ontsluiting te realiseren voor het bedrijf van vergunninghouder waar activiteiten voor intensieve veehouderij plaatsvinden. Het college heeft gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om de omgevingsvergunning te verlenen voor afwijken van het bestemmingsplan, [3] omdat de toegangsweg volgens hem niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
6. De rechtbank stelt voorop dat het college bij zijn besluitvorming over aanvragen die in strijd zijn met het bestemmingsplan beleidsruimte heeft. Als het college van mening is dat de activiteit waarvoor een omgevingsvergunning wordt aangevraagd in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, kan hij ervoor kiezen om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechtbank toetst of het college met de motivering van het bestreden besluit bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
Is sprake van een goede ruimtelijke ordening?
7. Eisers voeren aan dat de aanleg van de nieuwe toegangsweg in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college had niet in redelijkheid de omgevingsvergunning kunnen verlenen. De toegangsweg is geprojecteerd recht tegenover en op korte afstand van de woning van eisers en leidt tot aantasting van hun woongenot.
Is er sprake van onaanvaardbare geluidsoverlast?
8. Eisers voeren aan dat de nieuwe toegangsweg leidt tot onaanvaardbare geluidsoverlast. Op de zitting hebben eisers toegelicht dat het hen met name gaat om mogelijke geluidsoverlast in de nacht. De rechtbank laat mogelijke geluidsoverlast overdag en in de avond in het vervolg van deze uitspraak dan ook buiten beschouwing.
9. Het college stelt zich op het standpunt dat de uitgevoerde onderzoeken aannemelijk maken dat er wordt voldaan aan de grenswaarden voor geluid, zoals deze al vergund zijn in de milieuvergunning. De bedrijfsactiviteiten van vergunninghouder worden niet uitgebreid. De nieuwe toegangsweg maakt dat ook niet mogelijk. De verkeersbewegingen vinden al plaats, de piekmomenten, verkeersbewegingen en de geluidsbelasting nemen dus niet toe.
10. Vergunninghouder heeft bij de vergunningaanvraag het rapport ‘Akoestisch Onderzoek Agrarisch bedrijf [bedrijf] ’, opgesteld door Sain milieuadvies op 14 oktober 2019 (het akoestisch rapport) gevoegd. Eisers hebben dit rapport laten beoordelen door een geluidsdeskundige van het Noordelijk Akoestisch Adviesburo (NAA). Deze beoordeling is opgenomen in de ‘Notitie geluidssituatie woning [straat] bij [bedrijf] B.V. in [plaats] (de notitie) van 5 oktober 2020. Sain heeft het akoestisch rapport daarop tekstueel aangepast in de notitie van 19 november 2020. Op 31 maart 2021 heeft Sain geluidsmetingen uitgevoerd. NAA heeft op 9 november 2022 en 13 juli 2023 een nadere reactie gegeven. Op verzoek van het college heeft de Regionale Uitvoeringsdienst (RUD) Utrecht op 10 februari 2022 een beoordeling gegeven over het akoestisch rapport en de geluidsmetingen die Sain heeft uitgevoerd.
Wat zegt Sain?
11. Uit het onderzoek van Sain volgt dat bij de afvoer van vleeskuikens sprake is van geluidsoverlast, omdat in de nacht niet aan de richtwaarde van 65 dB(A) wordt voldaan. De berekende waarde is 68 dB(A). Dit komt door het gebruik van de wiellader tijdens het laden van de kuikens. Er zijn geen haalbare maatregelen om de geluidsniveaus te verlagen. De bedrijfsactiviteiten van vergunninghouder zijn niet gewijzigd ten opzichte van de bestaande, vergunde situatie. In de bestaande situatie is een grens(piek)waarde, tijdens de afvoer van kuikens in de nacht, toegestaan van 69 dB(A). De berekende waarde van 68 dB(A) leidt volgens Sain dus niet tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat. Het wegladen van de kuikens vindt in principe in de dagperiode plaats. De nachtelijke afvoer is gemaximeerd tot 12 nachten per jaar en vindt dus incidenteel plaats. De uitkomst van de geluidsmetingen die Sain in de nacht van 23 op 24 maart 2021 heeft uitgevoerd komen overeen met de verwachte geluidsniveaus uit het akoestisch rapport. De hoogst gemeten waarde is 67,7 dB(A). Een overschrijding van de berekende waarden is dus niet te verwachten.
Als toetsingskader heeft Sain de ‘Handreiking industrielawaai en vergunningverlening 1998’ (Handreiking) gebruikt. De berekeningen en metingen zijn verricht volgens methode II van de ‘Handleiding meten en rekenen industrielawaai 1999’ (Handleiding). De gehanteerde normstelling van 70 dB(A) etmaalwaarde sluit aan bij de normstelling uit het Activiteitenbesluit en de grenswaarde die bij vergunningverlening gebruikelijk is. Ook verwijst Sain naar een onderzoek van Peutz uit 2017, die een grenswaarde voor vrachtverkeer in de nacht op 70 dB aanvaardbaar acht.
Als toetsingskader heeft Sain de ‘Handreiking industrielawaai en vergunningverlening 1998’ (Handreiking) gebruikt. De berekeningen en metingen zijn verricht volgens methode II van de ‘Handleiding meten en rekenen industrielawaai 1999’ (Handleiding). De gehanteerde normstelling van 70 dB(A) etmaalwaarde sluit aan bij de normstelling uit het Activiteitenbesluit en de grenswaarde die bij vergunningverlening gebruikelijk is. Ook verwijst Sain naar een onderzoek van Peutz uit 2017, die een grenswaarde voor vrachtverkeer in de nacht op 70 dB aanvaardbaar acht.
Wat zegt het NAA?
12. Het NAA stelt zich op het standpunt dat het akoestisch onderzoek uitgevoerd moet worden op basis van de VNG-publicatie ‘Bedrijven en milieuzonering’. Er wordt niet voldaan aan de richtafstanden/-waarden van de VNG-publicatie. De richtwaarde van de VNG-publicatie voor de nacht is 55 dB(A). Het NAA geeft mee dat de Handreiking op zich goede achterliggende richtlijnen bevat. Voor een nieuwe vergunning kan ook de Handreiking worden gebruikt. De maximale richtwaarde van de Handreiking van 65 dB(A) in de nachtperiode ziet het NAA als een redelijke maximale waarde. Waarden in de nacht van meer dan 65 dB(A) zijn niet toegestaan. De berekende en gemeten piekwaarde in de nacht bij de woning van eisers is 68 dB(A). Het afvoeren van kuikens is niet begrensd en kan volgens het NAA tot 48 keer per jaar plaatsvinden, wat niet is toegestaan. Het NAA benadrukt dat de vergunde bestaande situatie niet de vergunde grenswaarde is maar de vergunde activiteiten. De nieuwe toegangsweg is geen vergunde situatie, het betreft een nieuwe activiteit. De vergunde piekwaarde van 69 db(A) is dus niet toegestaan.
Wat zegt de RUD?
13. In haar beoordeling geeft de RUD aan dat in de rapporten de gemiddelde geluidsniveaus en het piekgeluidsniveau zijn berekend op de woningen die in de omgeving van het pluimveebedrijf liggen. Ook is aandacht besteed aan de geluidbelasting door het verkeer van en naar het bedrijf. Uit de rapporten blijkt dat de berekende geluidsniveaus voldoen aan de vergunde geluidvoorschriften. Hieronder valt ook het maximaal toelaatbaar geluidsniveau op de gevel van derden voor het laden en lossen van kuikens in de nachtperiode van 69 dB(A). Uit de geluidsmetingen die aan de woning van eisers zijn uitgevoerd blijkt dat het maximale geluidsniveau op de gevel 68 dB(A) bedraagt. De gemeten waarden zijn representatief voor de waarden bij gebruik van de nieuwe toegangsweg. Een overschrijding van de berekende en vergunde waarden is niet te verwachten. De RUD is van oordeel dat het geluid, op grond van de bevindingen van Sain, geen belemmeringen geeft om de oprit te verplaatsen.
Wat vindt de rechtbank hiervan?
14. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) zijn de richtwaarden uit de VNG-brochure indicatief, het college kan hiervan gemotiveerd afwijken. [4] Het college kan voor deze nadere motivering aansluiting zoeken bij de in de VNG-brochure opgenomen streefwaarden voor geluid, maar hoeft dat niet te doen. Hij kan ook kiezen voor een andere motivering. Het komt heel vaak voor dat in het kader van een omgevingsvergunning wordt getoetst aan de Handreiking. In dit geval heeft Sain de Handreiking gebruikt bij het akoestisch onderzoek. Uit de rapporten van de NAA volgt weliswaar een voorkeur voor de streefwaarden uit de VNG-brochure, maar blijkt niet dat het onjuist is om de Handreiking te volgen. De rechtbank gaat dan ook uit van de juistheid van het akoestisch onderzoek.
15. Het college is er bij zijn belangenafweging vanuit gegaan dat er alleen gedurende een aantal dagen per jaar, op kortdurende momenten in de avond of nacht, sprake kan zijn van het bereiken van de berekende maximale waarde van 68 dB(A). [5] Het afvoeren van kuikens in de nachtperiode komt voor bij pluimveebedrijven. De cyclus is zeven weken. Het afvoeren van kuikens is inherent aan de bedrijfsactiviteit. De onmogelijkheden om het geluidniveau te verlagen zijn voldoende onderbouwd. De vergunninghouder is hierbij afhankelijk van derden. Op de zitting heeft vergunninghouder toegelicht dat de kuikens vaak overdag worden afgevoerd, maar dit kan ook incidenteel ’s nachts voorkomen. Gezien de cyclus van zeven weken is dit maximaal acht keer per jaar. Er is dus sprake van een incidentele afwijking, zoals genoemd in de Handreiking.
16. De rechtbank is gelet op het vorenstaande van oordeel dat het college uit mocht gaan van het onderzoek van Sain. Op zorgvuldige wijze is onderbouwd dat de nieuwe toegangsweg geen onevenredige (geluid)hinder veroorzaakt voor eisers. Het college heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat de omgevingsvergunning gelet op dit onderzoek in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
Het belang van de ingreep versus het belang van eisers
17. Eisers voeren aan dat er geen belang is bij het aanleggen van de nieuwe toegangsweg. Het is de bedoeling dat de nieuwe toegangsweg wordt gebruikt voor het in- en uitrijden van vrachtwagens. De vrachtwagens kunnen elkaar, vanwege de maximale breedte van de nieuwe weg van vijf meter, elkaar daar nog steeds niet passeren/kruisen. Dat betekent dat de vrachtwagens nog steeds op de openbare weg moeten wachten totdat ze de toegangsweg op kunnen. De verkeerssituatie wordt dus niet verbeterd maar verplaatst. Ook voeren eisers aan dat er ter hoogte van de huidige toegangsweg een passeerplaats is gesitueerd. De weg is daar 4,48 meter breed tegenover 3,18 meter breed ter hoogte van de nieuwe toegangsweg. Eisers zijn tot slot van mening dat op het eigen terrein van vergunninghouder voldoende ruimte is voor het vrachtverkeer om rondjes te rijden en/of te wachten. Het wachten op de openbare weg is dan overbodig. Verweerder had hier onderzoek naar moeten doen.
17. Het college moet een beslissing nemen op de aanvraag zoals vergunninghouder deze heeft ingediend en beoordelen of voor de activiteit die daarin staat vermeld een omgevingsvergunning kan worden verleend. In dit geval heeft vergunninghouder een aanvraag ingediend voor een tweede toegangsweg. De nieuwe toegangsweg zal worden gebruikt voor het in- en uitrijden van vrachtwagens. De bestaande toegangsweg zal alleen nog voor privédoeleinden worden gebruikt. Het college heeft op de zitting toegelicht dat hij bij de door hem te nemen beslissing op de aanvraag alle belangen heeft afgewogen. Hierbij zijn ook de ingebrachte zienswijzen betrokken. Door de nieuwe toegangsweg kan het vrachtverkeer elkaar kruisen op het erf, waardoor niet meer op de openbare weg gewacht hoeft te worden. Dit komt de verkeersveiligheid ten goede. De bedrijfsactiviteiten worden niet uitgebreid. Het aantal piekmomenten en het aantal verkeersbewegingen neemt dus niet toe. Het college heeft de voordelen voor de bedrijfsvoering van vergunninghouder en de verkeersveiligheid bij de aanleg van een tweede toegangsweg zwaarder laten wegen dan de nadelen die deze weg heeft voor eisers.
17. De rechtbank vindt deze belangenafweging niet onredelijk.
20. Vergunninghouder heeft in zijn schriftelijke reactie en op de zitting toegelicht dat – anders dan uit het dossier blijkt – de oude toegangsweg ook gebruikt kan worden. Dit heeft zijn voorkeur, want dan is er sprake van eenrichtingsverkeer en kunnen de vrachtwagens via de ene weg inrijden en de andere weg uitrijden. Dit is voor hem gunstiger omdat dan schoon en vuil transport kan worden gescheiden. Ook is in dat geval sprake van een halvering van verkeersbewegingen en minder (incidenteel) geluid bij de woning van eisers. De rechtbank geeft partijen in overweging om hier nadere afspraken over te maken.
Is er sprake van strijd met het vertrouwensbeginsel?
Procedurele overwegingen
21. In de zienswijze tegen het ontwerpbesluit hebben eisers aangevoerd dat het verlenen van de omgevingsvergunning in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Het college heeft in het bestreden besluit niet op dit standpunt gereageerd. Eisers achten dit onzorgvuldig. Het college had dit moeten onderzoeken.
21. Op de zitting is gebleken dat partijen het erover eens zijn, en de rechtbank stelt dan ook vast, dat het college ten onrechte niet heeft gereageerd op dit standpunt van eisers. Op dit punt is het bestreden besluit onzorgvuldig en onvoldoende gemotiveerd. Dit betekent dat aan het bestreden besluit een gebrek kleeft. De rechtbank zal in de conclusie van deze uitspraak in gaan op de gevolgen van dit gebrek.
Inhoudelijke overwegingen
23. Eisers voeren aan dat het college de omgevingsvergunning in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft verleend. In 2002 heeft vergunninghouder zijn bedrijf uitgebreid. In die tijd hebben eisers intensief contact gehad met het college over de destijds geplande toegangsweg tegenover de woning van eisers. In een brief van het college aan de buurman van eisers is expliciet toegezegd dat het college niet mee zal werken aan de aanleg van een nieuwe toegangsweg. Eisers lichten op de zitting toe dat de buurman woordvoerder was voor meerdere buren. Bij de schriftelijke afhandeling is de toezegging daarom naar hem gestuurd. In de brief is opgenomen dat eisers een afschrift van de brief wordt toegestuurd.
23. Het college stelt allereerst dat de betreffende brief niet is geadresseerd aan eisers. Ook volgt uit de brief niet dat het college in 2002 de intentie had om een uitspraak te doen die tot in 2023 zou doorwerken. Op de zitting licht het college toe dat er volgens hem geen sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel, met name door het tijdsverloop. Wet- en regelgeving is veranderd, waardoor ook de bedrijfsactiviteiten zijn veranderd.
23. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling [6] moeten voor een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen doorlopen worden. De eerste stap is of een uitlating of gedraging gekwalificeerd kan worden als een toezegging. Er is sprake van een toezegging als aannemelijk wordt gemaakt dat er sprake is van een uitlating en/of gedraging van een ambtenaar die redelijkerwijs de indruk wekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid wel of niet zal worden uitgeoefend.
26. De toezegging waar eisers zich op beroepen is een brief van 23 juli 2002 van het college aan hun buurman. De Afdeling heeft overwogen dat uitlatingen jegens derden niet aan te merken zijn als een toezegging. [7] De rechtbank is dan ook van oordeel dat geen sprake is van een toezegging aan eisers. Het feit dat een afschrift van de brief aan eisers is gestuurd, maakt dat niet anders. Daarnaast strekt het vertrouwensbeginsel niet zover, gelet ook op het tijdsverloop en de veranderde wet- en regelgeving, dat een eens gedane toezegging oneindig blijft gelden. [8]
Tussenconclusie
27. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.
Moeten er aanvullende voorschriften aan de vergunning verbonden worden?
28. Eisers voeren aan dat in de omgevingsvergunning voorschriften moeten worden opgenomen. De vergunning moet gekoppeld worden aan (het voortbestaan van) het huidige bedrijf en de bijbehorende bedrijfsactiviteiten van vergunninghouder. Dit omdat een ander bedrijf met andere bedrijfsactiviteiten tot een hogere verkeersintensiteit en dus meer overlast voor eisers zou kunnen leiden. Ook moet er een verbod opgenomen worden op het gebruik van de toegangsweg voor ander gebruik dan bedrijfsmatig verkeer en als parkeergelegenheid.
28. Hoewel de rechtbank begrip heeft voor de vrees van eisers dat een ander bedrijf zou kunnen leiden tot meer overlast, overweegt de rechtbank dat dit een vrees betreft voor mogelijke wijzigingen in de toekomst. Dat kan hier niet aan de orde komen. In dit beroep kan slechts aan de orde komen de beslissing van het college zoals die is genomen op de ingediende aanvraag om een omgevingsvergunning. Voor wat betreft het gevraagde voorschrift over het gebruik van de toegangsweg overweegt de rechtbank dat dit zaken zijn die tussen partijen kunnen worden afgesproken. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het college de gevraagde voorschriften niet aan de vergunning hoeft te verbinden.
Conclusie en gevolgen
30. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit onzorgvuldig en onvoldoende gemotiveerd is, aangezien niet is ingegaan op het beroep op het vertrouwensbeginsel. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Omdat de omgevingsvergunning op inhoudelijke gronden wel terecht is verleend, laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand.
30.1.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
30.2.
De rechtbank ziet geen aanleiding om de door vergunninghouder verzochte proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 29 september 2022;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. Y.N.M. Rijlaarsdam, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M.M. Tijink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 december 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.